论后税费时代农村基层政权公信力的重塑

罗颖萍　谢红玉

摘 要：在后税费时代，农村基层政权公信力的不断流失会导致多层面的社会风险。在分析农村基层政权公信力流失原因的基础上，提出重塑途径：增强农村基层政权的现代人本管理理念；规范农村基层政权的行政行为；加强农村基层政权制度建设；积极培育农民的公共精神。

关键词：后税费时代；农村基层政权；政府公信力

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0011-02

近年来，随着社会重大问题的突出和公共事件的发生，政府公信力问题已成为理论界关注的热点。政府公信力是政府及其公务员自身、公共管理与公共政策及其执行能否取信于民的能力[1]。自2006年国家免征农业税起，中国就正式进入了后税费时代。在后税费时代，以税费负担为核心的干群矛盾虽得到一定程度的缓解，但并未从根本上消除，农村基层政权的公信力也呈下降趋势。农村基层政权是国家行政体系的重要根基，是党和政府联系农民群众的桥梁。古语说“民无信不立”，要构建和谐社会和建设新农村，关键要建设好基层政权，重塑基层政权在农民心中的公信力和权威性[2]。

一、农村基层政权公信力流失的风险

在中国基层政治中，农村基层政权不同于农村基层政府。农村基层政府，指的是具有宪法地位的乡镇政府，而农村基层政权，既包括乡镇政府，也包括村委会以及村庄的其他组织[3]。研究表明，当前公民对政府的信任度呈现“央强地弱”的格局，即对中央政府的信任度最高，而对基层政权的信任度最低，中国基层政权的信任状况正趋于恶化[4]。农村基层政权作为联系国家与农民群众的桥梁，其公信力状况直接影响政治体系的稳固，影响党在农村的执政基础，正所谓基础不牢，地动山摇。

农村基层政权公信力的丧失，必然会引发多层社会风险。第一，引发基层政权的合法性危机。政治合法性是社会大众对政治统治的自觉认同和服从，其本质是一种政治认同。政治合法性的获得，一方面取决于政府的行为，包括政府运用意识形态、制度和绩效等方法为自身所做的种种证明；另一方面，更为实质的内容是，政府在大众中赢得的自觉信任和忠诚。政府公信力作为一种公共信任关系，集中体现了政治合法性的实质内容，是衡量政治合法性状况的晴雨表。目前，农村基层政权公信力的流失主要表现为农民对基层干部因腐败现象等而表现出的不信任，但若不加以有效控制，则有可能引发对基层政治体制的不信任，进而破坏社会和谐。

第二，削弱政府的组织和动员能力。组织和动员分散的人力、物力、财力、信息等资源进行现代化建设是政府行政管理活动的基本内容。良好的政府公信力是政府组织和动员能力的前提和基础，如果公众对政府缺乏信任，即便政府的组织技术和动员技术再高明，民众也不会听从政府的管理。建设社会主义新农村是关涉9亿农民的系统工程，是整个中国现代化的关键。要建设好新农村，离不开农村基层政权的动员和组织能力，而公信力的流失无疑会削弱政权的组织和动员能力。

第三，阻滞公共政策在基层的贯彻执行。公共政策是政府进行公共管理活动的基本手段和工具，公共政策的执行与政府的公信力密切相关。政府公信力高，社会公众才会按照公共政策规定的要求和方向贯彻执行。反之，必然会在内心排斥政府制定的公共政策，导致政策难以执行。发展农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平，是全面建成小康社会对农村基层政权的迫切要求。农村基层政权公信力的流失，其政策执行得不到农民的拥护和支持，而只能以强力推行实施，无疑会大大增加权力的运行成本，降低公共政策的预期效果。

二、农村基层政权公信力流失的原因

在后税费时代，虽然农民负担已经减轻，但税费改革前以干群关系紧张为特征的乡镇治理危机并未得到根本性解决，相反，在财政短缺与职能转型的压力下，农村基层政权的公信力还在不断流失。分析其原因，主要有以下几个方面。

第一，农村基层政权现代人本管理理念的缺失。理念是行动的先导，现代管理理念是生成与执行科学、合理政策的前提。然而，在税费改革后的农村基层政权中，普遍缺乏民本意识、服务意识、责任意识等现代人本管理理念，在具体的工作中，表现为基层干部固守“官本位”理念，导致官僚主义盛行和弄虚作假行为，而罔顾农民的实际要求，其结果必然损害农村基层政权的公信力。

第二，农村基层政权公共行政行为的偏颇。农村基层政权公共行政行为的偏颇首先表现为农村基层政权角色的错位、越位。农村基层政权作为广大农民公共利益的代理人，其职责应是“维护稳定、服务农民、促进发展”。税费改革后，基层政府在实际生活中还是屡屡出现政府的错位、越位行为，与民争利，这违背了人们对政府的角色期待，降低了政府的公信力。其次，表现为政策执行的利益化倾向。农村基层政权原本应该根据广大农民的根本利益来制定或执行政策，但在实际生活中，许多基层干部往往根据自身的利益最大化来变通或制定政策。这种谋利化的行为无疑降低了人们对政府的信任。最后，大搞“政绩工程”。部分基层干部为求升迁，大搞劳民伤财的“政绩工程”，这种行为最终只会招致民众的反感。

第三，农村基层政权体制的不完善。当前，农村基层政权体制的不完善集中体现在两方面：一是缺乏有效的权力制约机制和问责机制。权力缺乏制约和监督必然导致权力的滥用。在基层政权体系中，由于缺乏强有力的权力制约和监督机制，往往导致部分基层领导干部滥用权力，以权谋私。二是基层政权信息公开制度不完善。在现代信息化时代，公众掌握信息的渠道和能力在不断增强，传统的政府可依靠的信息不对称优势正在削弱。然而，部分基层政权还在无视民众的要求，造成信息的不公开或公开的信息不准确、不可信。这种种不完善的体制造成了基层干部权力的滥用，最终导致民众对政府信任度的降低。

第四，部分农民群众价值观念的偏差。农民群众价值观念的偏差，首先体现为部分农民群众认知理念的偏差。心理学中有“光环效应”的现象，它指的是在人际交往中常常表现出的以偏概全倾向，以最初印象决定一个人的总体评价。农民群众对基层干部的认知中就存在这种现象。由于电视上中央领导人的亲民形象以及中央政策对维护人民根本利益的美好性表述，农民群众往往会对中央政府形成好的印象，相反，在基层政府与农民群众的频繁互动中，农民群众往往对少数基层官员的腐败和不作为有极为深刻的印象。这种印象一旦形成，就很容易导致农民们对基层政权的“作恶”的刻板效应。其次体现为部分农民群众集体主义价值观的淡薄。改革开放以来，在市场经济的深刻影响下，农民群众更多关注个人的利益，集体主义价值观日渐淡薄。这种价值观念的生成也导致人们对基层政权的疏离和不信任。

三、农村基层政权公信力重塑的途径

重塑农村基层政权公信力，是促进乡村社会和谐发展，巩固党在农村的执政基础的必然要求。政府公信力的提升本质上是一个政府不断获取农民政治认同的过程，它与政府的诚信程度、信息公开、服务水平等因素密切相关。因此，在后税费时代，重塑农村基层政权公信力也应从政府诚信、提升服务水平等进行。

第一，增强农村基层政权的现代人本管理理念。管理理念是行政行为的向导。新时期，增强农村基层政权的现代人本理念，一要牢固树立以人为本的思想。以人为本，执政为民，是农村基础政权的思想指导。基层干部以实现人民群众根本利益为工作的出发点和落脚点，做到求真务实，讲究信用，就能在农民群众面前树立良好的形象，增添农民群众对政府的信任。二要树立服务型政府理念。转变政府职能，建立服务型政府是现代社会发展的必然要求。通过转变政府职能，建立服务型政府，为农民群众提供优质的公共产品和公共服务。农民群众享受到政府提供的公共服务和公共产品，就会逐渐建立农民的政治信任。

第二，规范农村基层政权的行政行为。农村基层政权作为国家权力体系的基础，若要在现代社会获取公信力，必须遵从法律、道德等规范。规范农村基层政权的行为，首先是要建立健全法律体系，做到有法可依，有法必依，违法必究。只有法律体系完备，严格依法行政的农村基层政权，才能在公众中树立起威信和良好的形象，得到公众的认同，并推动整个社会的信用体系的完善和发展。农村基层政权依法行事，明确法律规定的地位、职能、作用，去除错位、越位的行为，就能增加农民的信任感，从而提升政府公信力。

第三，加强农村基层政权制度建设。农村基层政权体制的完备与有效是提升基层政权公信力的重要途径。加强农村基层政权制度建设，首先是建立健全公共权力的制约和监督机制。通过政权体系内部的权力制约和外部的社会监督机制的建立，有效地遏制腐败现象的蔓延、政绩工程的产生，是重建农民政治信任的当务之急。其次是建立有效的问责机制。公共行政向公民负责是现代民主政治的应有之意。如果通过有效问责机制的建立，确保政府行为对公民负责，那么政府必然能取得民众的信任，政府公信力必然提高。最后是建立健全信息公开机制。满足民众的知情权和参与权，是现代民主政治的要求。通过信息公开机制，既有助于提升民众的参政能力，满足民众的参政要求，也能促进政府与民众之间的良好沟通和相互信任。以上各项机制的建设是相互影响、相互促进的，不可偏废一方。

第四，积极培育农民的公共精神。公共精神作为一种现代社会意识，是公民在长期社会实践和意识活动中形成的思维方式与价值理念，它包含民主、平等、自由、责任、公共利益和理性处世论事等一系列最基本的价值观念。公共精神是现代新型农民所必需的素质要求，具有良好的公共精神有利于农民群众提升自己理性处世论事的能力，积极参与公共事务，克服盲目的行为。公共精神的培育主要是依靠教育和参与两种方式进行，因此，新时期培育农民公共精神既要积极创造条件让农民在参与实践中提升自己，又要加强农村公共文化建设，依靠教育来培养。

参考文献：

[1]朱光磊，周望.在转变政府职能的过程中提高政府公信力[J].中国人民大学学报，2011，（3）.

[2]孙秋云.是谁蚕食了基层政府的公信力[J].社会学家茶座，2009，（2）.

[3]王名.中国非营利评论[M].北京：社会科学文献出版社，2011：49.

[4]高学德，翟学伟.政府信任的城乡比较[J].社会学研究，2013，（2）.

（责任编辑：田 苗）