被征地地农民的养老保障问题探究

杨琪 柳克强 汪燕

【摘 要】土地是农民生存的基础和物质保障，然而随着社会主义建设的发展，被征地农民问题已日益凸显。本文主要研究被征地农民的养老保障现状，存在的问题及原因，国家相关政策以及解决措施和从中的启示。通过社会调查活动，发放问卷，进行个人访谈，分析、整理数据，并结合国家有关政策，提出政策建议。

【关键词】被征地农民；养老保障；解决措施

一、失地农民养老保障现状

“被征地农民”指因国家征用土地而完全或部分失去土地的农民。就我们调查结果及相关资料的查询显示，在被征地或变相征地的过程中，有70%的农民经济收入受到了影响，而其中占40%农民经济收入大幅下降。可见，失地农民的经济损失是非常严重的。而政府对农民的失地补贴却十分有限，无法从根本上解决他们今后的生活。河北省被征地农民数量增长迅速，现行的征地安置补偿办法难以向他们提供有效的生活保障。据对资料、数据的了解和分析所得，从1993年至今，随着二、三产业的快速发展和城镇规模的迅速扩张，河北省非农建设征地达80万亩，形成被征地农民40万人。据估计，今后10年，该省还将有10万农民部分或全部失去土地。重点了解的邯郸市、县及郊区，是河北省近年来征用农用地数量较大的地区。该区现有人口44万，其中农业人口20万。全区耕地面积34634公顷，人均占地1.18亩。近年来，该区被征用土地达7115亩，被征地农民为6998人，主要集中在城区周边各乡镇。随着城区规模不断扩大，今后几年该区被征用土地的农民数量还将呈上升趋势。

二、失地农民养老保障存在的问题

（一）现行失地安置方式的短期性和不平等性。目前，农民失去土地后，主要有以下几种安置方式：货币安置后自谋出路、征地单位或原集体经济组织安置以及目前部分地方正在探索的土地换社保安置。但是，这些安置多少都出现了不同程度的问题。（1）货币安置，有两个弊端，一是安置标准不一。在被征地农民的货币补偿方面，国家没有明确的补偿标准。这便导致各级政府所采取的措施有所不一，而使失地农民处于被动的局面下。除此之外，各级政府制定土地补偿标准时把征地用途作为重要的参考依据，根据公路建设、水利保护、企业用地、商品房开发等不同用地途径，而使农民的补偿费差异较大，引起农民的强烈不满。其次，一次性补偿费终究有限，一旦用完或使用不当提前用完，如果赋闲在家，又无土地耕作提供生活资料，则失地农民维持生计就非常难了。（2）征地单位以及原集体经济组织就业安置，在短期来讲确实体现为失地农民已实现就业，如保安、保洁、保绿等工作，但其工作不稳定，收入也是不确定的，要视征地单位或原集体经济组织的经济效益而定。（3）土地换社会保障安置，该办法内在存在着一些难以解决的问题，主要有：一是新办法出台前的失地农民的安置问题如何衔接，地方政府有无财力承受。二是土地征用补偿用于社会保障是否能够实现自我平衡和可持续发展，会不会给下届政府带来较大的隐性债务；三是为确保被征地农民社会保障资金来源，可能会增加企业用地成本，会不会由此影响了企业投资环境等。

（二）农民被征地后缺乏社会保障。由于土地不仅是农民的生产和生活资料，还承担着农民的社会保障功能。而现行的安置办法往往未充分考虑失地农民的养老、就业、医疗等社会保障问题，因此，一旦土地被征用，农民就失去了基本生存的生活底线，务农无地、就业无岗、社保无份，生活在城市边缘，成为新的城市弱势群体。

三、被征地农民养老保障问题的原因

（一）土地征地制度不完善影响保障水平。《中华人民共和国土地管理法》明确规定：国家为了公共利益的需要，可以对土地实行征收或征用并予以补偿。但各地是否真正为公共所用却不易辨明。而大多政府均采取一次性补偿方式，这从长远看，不仅难以保证失地农民的安定生活，更难以保障到他们的子孙后代，实际上并没有以长远的眼光为失地农民着想。根据我国《土地管理法》规定：征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。但在调查中发现，农民所获得的补偿费用很低，大都是子女提供和外出务工所得，占比例为75%。

（二）社会保障水平低影响保障水平。我国二元制度保障结构，农村低水平的保障制度，使得社保资金首先注入城镇居民的养老保障之中，农民长期处于劣势状态，而被征地农民群体的保障制度更是远远落后于其他人群。

（三）户籍制度不完善影响保障水平。户籍制度的存在是农民限制发展的根源，“被征地农民”有时不仅是一个称谓，还成了他们的身份。无论他们在哪里，都难以享受和城镇居民一样的待遇。这一制度的长期存在导致农业人口和非农业人口在生活方式或生活理念等方面都产生了很大的差距，这严重制约了农民的进一步发展。

四、对于被征地农民养老保障问题的国家政策

被征地地农民基本养老保险执行个人缴费、集体补助和政府补贴的原则。其中，1998年12月31日前全部失去土地的失地农民，个人参保和集体补助缴纳当期缴费标准的60%、政府补贴40%；1999年1月1日以后至试点方案实施以前全部失去土地的失地农民，个人参保和集体补助缴纳当期缴费标准的70%，政府补贴30%；试点方案实施后全部失去土地的失地农民，个人参保和集体补助缴纳当期缴费标准的80%，政府补贴20%。政府对失地农民补贴的程度不断下降，而绝大多数主要依靠个人参保，这加重了个人的负担，而从国家中获得的份额相对较少，

五、解决被征地农民养老保障问题的举措

（一）规范征地补偿。对农民的补助，建立公平基本补偿标准。按用途不同而产生的补偿收益部分，全额上缴县以上财政，专项用于补充社会保障基金，用于失地农民社会保障，而土地附着物和青苗费则全额补偿给失地农民。补偿资金实行统一管理，专款专用。另外，为避免短期就业和隐性就业以及可能存在的暗箱操作，全部实行货币化补偿，被征地地农民的就业通过市场导向、农民自愿、政府政策扶持等来实现。同时，提高农民的拆迁补偿标准。

（二）积极促进就业。首先要确定劳动保障部门负责抓好失地农民职业教育和职业培训，利用和整合现有的社会资源，大力开展失地农民的实用技术和技能培训，提高其劳动技能和劳动素质，增强其就业竞争力；其次，要充分利用现有的劳动力市场和职业介绍机构，提供就业指导提供信息；再次，要鼓励被征地农民通过非全日制、临时性、季节性实现就业。

（三）合理享受社会保障。为减少失地农民在市场经济中所面临的各种风险，将被征地农民纳入社会保障体系是完全必要的。为保证社保制度的可持续性，对失地农民社会保险标准要低于城镇职工，并且从土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对将来支付风险。同时，鼓励失地农民积极参加商业保险。

六、被征地农民养老保障问题的启示

做好被征地农民社会保障工作，必须提高认识，用科学发展观统筹城乡经济发展。这是“亲民、爱民、为民”执政理念的具体体现，也是构建社会主义和谐社会不可或缺的重要内容。统筹谋划，落实保障资金。着眼长远，完善配套政策，切实保护被征地农民的利益。同时要适时出台征地综合补偿标准办法，调整征地过程中的利益分配机制，力求在保护农民利益和保障经济发展之间找到最佳结合点。 被征地农民问题事关改革发展和社会稳定大局，我们应按照实践“三个代表"重要思想和构建和谐社会要求，统筹城乡经济和社会发展，高度重视并积极探索解决城镇化进程中失地农民的权益保护问题，完善货币化、市场化的征地安置制度，逐步建立起“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体新模式，实行土地征用与劳力安置、建立社会失业和养老保险同步进行，构建被征地农民的长效保障机制，让农民充分分享城镇化带来的现代文明成果。