加快城市供热改革 促进行业健康发展

张国强

【摘 要】供热采暖是政府为保障城镇居民生活质量而提供的一项基本公共服务。供热行业的发展关系到社会和谐，并直接影响到节能减排和大气环境质量。改革开放以来，供热作为计划经济的最后一个堡垒已被打破。供热行业如何更好地健康发展，同时又体现政府对公共服务的高度重视，从而构建高效、环保的公共服务体系，成为要解决的焦点问题。

【关键词】城市；供热行业；发展；监管

城市供热系统是城市重要的基础设施，直接关系到公众利益和人民群众的生活质量，关系到社会稳定，具有显著的基础性、先导性、公用性。

各级党委、政府历来非常关心居民的供热问题，把暖房子、菜篮子和米袋子并列为政府三大工程。特别是城市化高速发展的今天，供热已不仅是单纯社会保障问题，更涉及到城市的能源结构、资源利用、环境保护、安全保障等重大社会管理问题。

乌鲁木齐市供热事业始于1984年，至今已走过了近三十年的历程并取得了长足发展。目前我市有36家大型供热企业，其中国有企业23家，占64%；股份制企业占8家，占22%；民营企业5家，占14%；其余二百多家均为微小供热企业。他们共同承担着我市1.585亿平方米建筑的供热任务。2012年市政府为从根本上解决因燃煤而造成的大气污染问题，对市区内所有燃煤锅炉房实施了“煤改气”系统工程。历经两年奋斗，目前共完成216家单位、322座锅炉房、1629台锅炉的改造，总计2、53万蒸吨，其燃气供热面积已达1、3亿平方米，占我市总供热面积超过80%。目前已形成了以热电联产和燃气集中供热为主，其他多种清洁能源分散供热为补充的供热格局。其中热电联产面积5000多万平方米，占总面积近30%，其余均为区域性独立供热，且各供热企业规模差距巨大，最大的供热面积约5100多万平米，小的供热面积才万余平米。这必然形成管理水平差距大，先进技术应用和投入参差不齐，供热矛盾突出，能耗高、效率低、环境污染严重，给供热行业管理带来巨大压力，也给政府留下了需要认真思考、解决的难题。

一、存在的主要问题

（一）供热行业能耗居高不下，能源浪费，环保压力巨大。

从供热企业来分析：

1、技术水平相对落后。由于没有一整套完整、科学的行业规范和标准作指导，从热源、输送管网到换热站普遍存在设备热效率低下，系统热损失大，企业员工技术素养偏低，对设备的运行和系统的调节水平不高，不能有效发挥供热系统的潜力，能源浪费严重并污染环境。

2、企业管理水平低下。企业管理经验不够、管理不到位是大部分供热企业普遍存在的问题，且施工、运行管理随意性大，没有高效的监管，行业管理部门只重视供热质量，轻视工程维护、保养质量。

从热用户来分析：

1、建筑能耗高。据有关资料统计：我国民用建筑耗能占全国商品能源总耗的约27%，其中40～55%为采暖能耗。由于监管不到位，建筑节能改造推进速度相对缓慢，用户积极性。

2、节能改造与室内采暖系统改造（含热计量收费）完全脱节，各自为政。造成“保温不节能，节能不省钱”。缺乏统一管理，责任主体不清。

3、整个社会缺乏节能意识，收费价格十几年未变，现有的收费体制更进一步抑制居民的节能意识。

（二）供热系统管理界限不清，相互推诿，供热矛盾凸显。

尤其是庭院管网和室内采暖系统的管理和责任主体不清，出现问题是用户没能力管、供热企业不愿意管，相互扯皮推诿，最终造成用户住房不热，产生供热纠纷，导致居民、政府不满，供热企业又感委屈，政府往往靠行政命令解决应急矛盾。

（三）供热行业法律、法规，行业规范不健全，缺乏可操作性。

供热企业如何运营、怎样运营？大部分企业是参照其他企业的经验和有限的行业规范来执行，有很大随意性，对供、用热双方之不良行为的制约缺乏法律法规支持，更制约了供热行业的健康发展。为保证供热和社会稳定，政府只能行政干预，但没有解决根本问题。

（四）对城市供热行业性质定位不清，缺乏有效的监管机制。

供热是政府为市民提供的公共服务，能否完全市场化，有待于商榷。那么现阶段如何对供热企业进行定位？关系供热企业生存与发展。既要确保公共服务的质量并体现其公益性，又能促使供热行业走向市场，使其提高效益，降低能耗，杜绝垄断，使供热的公益性与市场化有效的融合，是一个亟待解决的问题。

（五）供热价格的定价机制没有建立，供热企业成本不清。

现有的供热企业对其成本构成说不清楚，成本核算体系没有统一的标准，供热成本到底含哪些项目，可不是简单的企业内部核算问题。热价不只是单纯反应供热成本，同时还要兼顾低收入群体的困难。但不能以牺牲企业利益为代价，应使供热企业有个规范的经营环境。国家八部委（建设部、发改委、财政部、人事部、民政部、社会保障部、税务总局、环保部）提出“坚持环保、节能、积极稳妥、确保稳定”等四项基本原则，目的是“促进城镇供热事业健康发展，更好地满足居民生活水平提高的需要，实现社会可持续发展”，应是解决上述问题的指导性纲领。

二、对乌鲁木齐市供热行业的思考

我市供热总体情况是好的，虽没有发生大的供热事故，但小的供热事故频发，居民投诉比例很大，且每年市财政对供热行业投入巨大，但收效甚微。因热费收缴难，企业经营日趋困难；因供、用热双方矛盾有扩大趋势，这成了百姓担心、政府忧心、企业闹心的事。这一切为建设和谐社会留下隐患。

（一）规范供热市场秩序，用制度促进节能减排

城市供热系统是市民生活必须的基础设施之一，有其自然垄断属性，垄断有“高投入、高能耗、高排放、低效率”的特点。供热行业的特殊性因制度缺失，就会带来过多的行政干预，无形中却助长了供、用热双方的不良行为，因此必须要解决好以下问题。

1、建立和完善供热行业特许经营制度

规范供热市场准入和退出机制，明确市场准入条件，规定市场准入程序，坚持公开、公正、公平的原则，综合考虑成本、价格、经营方案、供热质量和服务承诺，特殊情况和紧急措施等因素，推动行业市场化的进程。

供热市场属公共资源，有其特殊性，引入特许经营制度，既体现供热资源的公共性，又能解决垄断行业市场化的问题。通过市场的有限竞争来解决公共服务质量较低，高污染和低效率的问题。

2、对热用户进行合理分类，体现热的公益性和商品的属性

按用热的目的进行科学分类。属居民生活必须的在一定程度上体现其公益性，对公立设施和经营性场所体现公共服务和其商品属性。

采暖的公益性还应体现在低收入群体，供热企业应承担公益性任务，政府也应给予相应的补偿，但其商品属性是提高居民行为节能的思想基础。

公立学校、医院、政府办公同样是公共服务部门，其用热体现公共服务的成本并有利于提高其使用者的节能意识。经营场所采暖用热完全体现热的商品属性并实行阶梯价格，促使用热企业的节能。

（二）加快行业标准、法规的制定和完善，特别是强制性标准的制定，并加强对各方面的监管。

1、建立健全供热行业建设、管理、服务的标准及监管机制

供热也属于公共服务范畴，其供热工程的建设管理不再是一种单纯的企业行为，应纳入政府监管范围，虽然其设计、施工、验收国家都有标准，但执行却是企业行为。企业为减少投资，会降低标准，以取得眼前的经济利益，这也是供热事故频发的根源之一。

相关法律法规颁布后，还应该有一个强有力的监管体系，使其各项标准、法规得到有效执行。目前国务院颁布了很多供热行业的标准、规定，但由于地域性差别，各地方政府缺乏相应的配套措施，有些标准、规范形同虚设，政府由此从指导角色变为行政干预，这都不利于供热行业的健康发展。

2、加强供热计量管理办法的实施力度，强化质量监督管理

在我国北方地区的既有建筑有50%以上是非节能建筑，平均能耗是发达国家的三倍以上。据了解在我国城镇供热系统中所损失的热量已占到全部供热量的30%，能源浪费严重，除供热企业要加强供热设施的维护和管理外，建筑节能和人们的行为节能也是提高热利用效率、节能减排的关键，从供热企业角度讲也可以有效降低成本。

2008年国务院颁布了《民用建筑节能条例》，对新建建筑及既有建筑节能改造从设计、施工、监理及法律责任等方面作了明确规定，并明确了监管主体。但实施四年来建筑市场实际情况却不尽如人意。究其原因是各地政府缺少配套措施，监管乏力，并且建筑物内采暖系统与室外供热系统未有效衔接，形成了所谓的保温不节能、能耗不达标的情况。

供热计量收费是体现供热公平性的另一个热点问题。其改变了按面积收费的传统，热计量改革不单是装几块热表就能完成的事。2008年建设部印发通知，明确指出“供热计量改革是一个系统工程，涉及建筑设计节能、供热系统节能、计量器具监管、供热价格制定、收费制度改革等方面”。它同样涉及公平性、用户的行为节能，供热服务标准等一系列问题，且按面积收费其供热系统是一个相对稳定的过程控制，而按热计量收费则是一个实时的动态过程，这就要求对现供热系统进行技术改造、升级。目前供热计量收费还需我们在政策上、技术上做深入的调查研究，加大管控力度，进行有序稳步地推进，切勿操之过急。

建立供热行业动态评价机制。对发现的供热质量、能源消耗及服务质量等问题，提出限期整改措施，并将评价结果与特许经营权的授予相结合，以规范供热其经营行为。

（三）建立供热行业成本的监管和定价机制

热是特殊商品，其价格应纳入政府定价范围。但必须对供热成本进行科学考量后合理定价，让企业清清楚楚经营，百姓明明白白消费。

定价机制的建立首先应明确供、用热双方的投资管理界限和职责。科学合理确定成本的构成，结合行业标准能耗确定能真实反映行业标准能耗的供热价格。当价格与居民普遍承受能力相悖时或市场发生变化时，在成本规制法的指导下明确企业与政府的职责范围，以保证供、用热双方的利益。

为体现供热的公益性和商品属性，在定价时应实行分类热价。即Ⅰ类居民采暖应价格最低，Ⅱ类公立学校、医院、政府办公采暖价格次之，Ⅲ类经营性场所采暖价格最高，Ⅳ类特殊用热企业实行议价。这在一定程度上可缓解供热企业的压力，减少不必要的财政支出，又能体现以人为本的理念，满足人民群众生活的必需。同时有效提高热用户的节能意识，并在条件成熟时可考虑在分类热价的基础上实施阶梯热价，进一步促进节能减排工作。同时建立热价与燃料价格联动机制，遵循政府定价，合理补偿成本，合理确定收益，充分考虑低收入群体的权益，维护消费者的利益，明确企业和政府应承担的社会责任，为供、用热双方提供一个平等的价格环境。

三、本人的解决方案：

1、市供热行业管理办公室应加强对相关法律法规、政策的研究与制定，适时修订《乌鲁木齐市城市热力管理条例》。同时要加大对供、用热双方节能行为的指导、监督和相关政策的宣传，切实建立有效的城市供热应急机制，确保城市供热安全、社会稳定。

2、各级工程质量监督机构应加大监管力度，保证节能设施的质量，特别是热表的采购质量、安装质量，并明确热表的保修期与建筑节能分部工程一样，均为不少于五年。

3、市供热行业管理办公室应建立地方的能源消耗定额，对供热单位进行定期考核，促进其节能减排，降低成本，高效环保。

4、挖掘现有供热潜力，实施供热资源整合。目前我市近60%的供热资源分散在30多个供热单位手中，规模悬殊，高度分散、效率低下，应立即进行整合。在整合中发展，在发展中整合。

总之，城市供热必须以科学发展观为指导，把城市供热发展与能源结构、资源利用、环境建设、社会保障等有机结合起来，着力解决制约城市发展和城市供热突出问题，继续扩大供热计量实施范围，重新合理定价，达到节能、环保、居民受益的目标。