地方政府形象构建的目标模型初探

高旭红，何淑兰

（西北工业大学人文与经法学院，陕西西安，710129）

在社会经济发展的不同阶段，社会公众对政府形象有不同的期待，同时政府形象构建的目标内容也在不断丰富。自十一届三中全会做出以经济建设为中心的决定至十六大基本建成社会主义市场经济期间，我国政府以构建经济形象为主；十七大提出将“政府提供基本公共服务能力增强”作为2020年全面实现小康社会的奋斗目标之一，我国政府形象构建增加了公共服务内容；十八大提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”，标志着公信力形象成为了我国政府形象的新内容。随着新媒介的崛起，媒介融合时代政府形象定位的价值目标主要体现为高效、公平和民主。［1］54同时，由于法律在社会生活中扮演了重要角色，“法治”也应作为政府形象的价值目标之一。

图1 地方政府形象构建的目标模型

地方政府是我国政策推行的行动主体，包含省、市、县（区）和乡镇等四级单位。同时，由于我国地方政府形象认知与传播的美誉度普遍低于中央政府，［2］25该“距离悖论”决定了地方政府形象的提升迫在眉睫。地方政府形象构建的出发点是公众对政府主要行为产生认知，形成具体的政府形象，各部分具体形象构成完整的地方政府形象，因而该形象构建的目标模型既是一个由政府行为与具体形象组成的具有自身结构功能和特殊行为的系统，也是一个要素与要素之间相互联系并与环境发生作用的集合体。地方政府形象构建的目标模型如图1所示。

一、地方政府形象构建的基础动力是经济行为

地方政府形象构建的基础动力是指推动政府形象产生的第一推动力，在该模型中，具体是指政府的经济行为即政府推动经济发展的能力。根据复旦大学马学杰对上海浦东政府形象的研究发现，政府形象的认知与传播是随着社会经济发展的变化而变化的。［3］16有学者也认为公众对政府形象的最终评价标准能推动经济建设，使人民脱贫致富，并提升城市、国家的综合实力。［4］笔者将从理论与制度基础和实现要素两方面阐发经济行为对地方政府形象的重要意义。

（一）地方政府经济行为的理论与实践

马克思主义认为在生产资料公有制条件下，随着阶级对立和差别的消除，取而代之的将是政府经济职能的发挥，恩格斯指出“一旦社会占有了生产资料……社会生产内部的无政府状态将被有计划的自觉的组织所替代”，［5］323这是理论家对社会主义政府经济职能的设想。苏联建立后，根据当时的国内外情势，斯大林建立了高度集中的经济模式，强化了政府的经济职能，对复苏当时遭受二战严重破坏的国民经济起了关键作用，并很快初步实现了工业化。新中国成立初期也采用了该模式，使得短期内即建立了自己的工业体系，为我国第一个五年计划的实行奠定了基础。

资本主义国家也非常重视经济职能。西方20世纪30年代以前普遍崇尚自由主义市场理论，政府限制于“守夜人”角色。1929-1933世界经济危机后，凯恩斯主义、美国制度学派等理论兴起。凯恩斯主张政府利用财政、货币政策全面干预，防止市场失灵，保护市场成功，同时干预分配，维护公平。罗斯福新政是凯恩斯学说的成功运用。20世纪80年代和90年代初西方经济持续衰退，新凯恩斯主义开始“复苏”，认为政府须发挥经济职能作用，对经济“适度”干预。事实上，布莱尔政府“第三条道路”、克林顿政府的公众参与决策都是新型的政府适度干预方式。同时，近年西方经济的平稳持续发展有力地证明了“适度”干预的有效性。

经济建设一直是我国政府的一项基本职能，尤其是改革开放以来，在计划经济向市场经济转轨的过程中，建立社会主义市场经济目标使得我国政府的经济行为与市场作用范围的划分一直是改革的难题。“十六大”把我国政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，将政府的经济职能从经济生活的内力转为外力，由经济增长的直接推动者定位为发展环境的建设者。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“切实把政府经济管理职能转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”［6］

我国的基本经济制度是以公有制为主体，多种所有制共同发展，例如2012年固定资产投资，国有及国有控股124，558.15亿元，①参见中华人民共和国国家统计局年度数据固定资产及房地产指标，网址http：//data.stats.gov.cn/index.占全社会固定资产总投资的33.24%。基本经济制度为政府发挥“经济调节”和“市场监管”的经济职能提供了支持。经济职能的发挥主要在于地方政府，以2011年为例，在收入上，国内生产总值473104.05亿元，地方产值排名前三的广东、江苏和山东分别是53210.28、49110.27和45361.85亿元，②参见中华人民共和国国家统计局年度数据国民经济核算指标，网址http：//data.stats.gov.cn/index.共占全国总量的31.22%；在支出上，中央是16514.11亿元，地方财政总支出是92733.68亿元，占全国财政支出的84.9%。③参见中华人民共和国国家统计局年度数据财政指标，网址http：//data.stats.gov.cn/index.第十八届三中全会提出“坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放性经济体系”等重任的主体主要在于地方政府。

西方理论与实践的事实以及我国政府的职能定位、经济制度与中央和地方财政收支对比表明，履行经济职能是我国地方政府的主要职能之一，因而在地方政府形象构建的模型中，经济行为是地方政府形象建构的基础动力，同时经济行为的发挥程度决定了地方政府公共服务行为与公信力行为的投入力度。

（二）保持宏观经济稳定与推动市场资源配置的实现方式

推动市场在社会主义市场经济条件下，地方政府作为推动经济建设的主体，既要维护市场秩序、弥补市场失灵，又要深化市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置。对此，地方政府要构建良好形象，必须扮演好两个角色，首先是保持宏观经济稳定的角色。市场经济具有自发性和滞后性，因而地方政府的角色发挥有两方面：一方面是制定规范化、易操作、稳定性和适应性强的经济政策，逐步形成市场需要的财政、货币、金融、企业、技术、劳动就业、收入分配和消费政策，以体系合力形式制约、调节和规范经济发展。［7］另一方面是充分发挥规划机制作用，制定弹性指标，在生产者、消费者与规划目标之间建立灵活的制约关系，重点是制定经济战略，预测经济发展，规划生产结构与生产力布局等，以推动可持续发展，促进共同富裕。

第二个角色是在资源配置中起决定性作用。市场经济有先天的逐利性，地方政府在该方面的角色发挥主要有如下体现：一是，界定市场主体权力，避免权力越界侵害主体的合法利益。二是，制定交易规则，主要是完善经济规章。

地方政府形象构建的经济行为实现方式与“经济调节、市场监管”的职能高度吻合。在社会“偏正结构”式微与媒介融合趋势下，政府形象的地位已不具有天然优势，地方政府只有充分发挥好经济行为的作用，赢得公众对政府的尊重与支持，才能从基础上建构具有“高效”价值导向的经济形象，并从整体上促成良好的地方政府形象。

二、地方政府形象构建的核心要素是公共服务行为

地方政府形象构建的核心要素是公共服务行为，是指地方政府的公共服务行为是形象得到良好建构的关键。有学者提出政府形象构建的过程是政府直面群众与群众博弈政府的互动过程，可能存在政府被误解、被冤枉的状况。［2］31事实上，公众虽是多元评价主体，利益关系复杂，意思表达也存在差异，但多数有共同的良知和理性，只要政府行为符合社会利益，政府形象就会得到公正建构。［4］10因此，提高地方政府提供公共服务的能力是建构良好形象的核心环节。

（一）公共服务行为的理论与实践

西方对政府提高公共服务能力的追寻一直是行政学理论发展的动力与目标之一，从伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）的政治—行政二分法，马克斯·韦伯（Max Weber）的科层制，赫伯特·西蒙（Herbert Simon）的理性决策，到新公共管理理论及实践，如撒切尔政府的“私有化”、克林顿“重塑政府”的“绩效管理”，目的都是运用更少的资源，提供更多的公共服务。珍妮特·登哈特（Janet V.Denhardt）与罗伯特·登哈特（Robert V.Denhardt）认为美国的改革措施“国家评审报告”和“政府绩效与结果法令”不仅节约了大量资金，带来了管理变革，而且提高了政府公共服务的效率，提升了政府形象美誉度。［8］13

新公共服务理论在提出“服务于公民，而不是服务于顾客”的观点时认为，地方政府是提供和确保公共服务的主力军，并提出了便利性、保障性、可靠性与公正性等是公共服务的质量特征［8］44-45。文特森·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）等在研究美国地方政府时认为“公共物品在排他十分困难或所费成本巨大的地方，通常的市场安排就无法凑效”，且公共服务具有“外部性即生产或消费一定产品或服务会对第三方产生影响”，使得“地方政府提供公共服务成为必要的原因”。［9］87-89戴维·威尔逊（David Wilson）等研究英国地方政府时亦发现工党接管政权之时大多数地方政府的公共服务是由内外部同时提供，且多数较大的合同都留在了内部。［10］372总之，在西方，地方政府仍是提供公共服务的主力。

对于我国而言，“公共服务”是十六大提出的政府职能要求。“十七大”明确将增强基本公共服务能力作为全面小康的目标之一，“十八大”提出“从维护广大人民根本利益的高度，加快建设基本公共服务体系”，“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活”。同时，十八届三中全会公报全文有7处提及“公共服务”。至此，公共服务已正式提上了政府重点治理日程。

在我国，公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、社会正义和凝聚力，保护个人生存权和发展权，实现人的全面发展所需要的服务。［11］2公共服务行为是指政府提供公众所需公共服务的过程，例如2011年全国基本养老保险参保人数19，496.6万人，2012年23，941.3万人①参见中华人民共和国国家统计局年度数据公共管理、社会保障及其他指标，网址http：//data.stats.gov.cn/index.，增加4444万人，表明政府公共服务能力在覆盖公民基本养老保险方面有所提升。因此，地方政府公共服务能力的强弱是其解决民生问题能力和社会管理水平高低的重要标志。

中外理论与实践表明高质量和均等化的“公共服务”已经成为世界，尤其是我国公民的基本诉求之一，也是我国政府应当履行的基本职能之一，因而鉴于公共服务在公众心中日益提升的地位，地方政府形象建构的核心在于公共服务行为，同时其提供能力的高低也将直接影响地方政府经济行为和公信力行为的实施。

（二）建设公共生活环境与提供公共基础服务的实现指标

作为社会主义国家，地方政府公共服务行为不仅影响政府形象的建构，而且制约社会主义制度优越性的发挥。根据我国现处的发展阶段，影响地方政府形象建构的公共服务行为有两方面，首先是建设公众生活环境指标，有四个层次：一是公共安全指标，作为人类最重要的社会需求，其系数的高低直接影响地方政府形象的建构；二是住房保障指标，具体有经济适用房覆盖率和廉租房住房货币补贴保障指数等内容，地方政府只有不放松“住有所居”项目，才能建构良好形象；三是公共交通指标，有每万人口拥有公共汽车数、出租车数和人均道路面积等，这些数据与公众生活满意度和政府形象美誉度密切相关；四是涵盖大气、水和市容环境的城市环境指标。

其次，提供公共基础服务的主要指标如下：一是包括医院、卫生院建设和防疫活动的医疗卫生指标，有每万人口医院拥有数、防疫站拥有数、床位数等，这些“数目”将直接关系到人民的生命安全；二是包含幼儿、中小学教育的基础教育指标，具体有生师比、每千中小学生拥有学校数，该项指标影响着我国人才强国战略的实现；三是涵盖社会福利与救助的基本社会服务，有每万人口公办老年福利机构数、公办儿童福利机构数、床位数、人员数和最低生活保障指数等，对保障基本生活、促进社会公平有重大影响；四是文化体育，包括每十万人口社区服务中心单位数、职工数、活动项目数等，该系列指标对提高国民素质、塑造“文明人”和建构地方政府形象产生直接作用。

地方政府公共服务能力的提升既是我国政府职能转变的客观要求，也是2020年全面实现小康社会的关键环节。值得注意的是我国已进入了高风险发展期，地方政府公共服务能力的提高既能增强公众的抗风险能力，也进一步促进社会公平、正义与和谐的实现，从而为建构良好的公共服务形象和地方政府整体形象提供核心保障。

三、地方政府形象构建的试金石是公信力

地方政府形象构建的试金石是公信力，是指政府形象的良好程度直接能从政府公信力中得到反映。政府公信力是指社会组织和公众对政府行为的一种主观价值判断，是政府行为形象在社会组织和公众中形成的心理反映。［12］64改革开放以来，随着行政体制改革的深化和人民生活水平的日益提高，我国政府公信力不断得到增强。然而，由于近年新媒体的发展和公众民主、法律维权意识的崛起等现象都对社会管理提出了挑战，加上我国正处于转型期，新旧体制的摩擦，社会利益的分化，价值取向的多元和某些非理性行政行为的存在，［13］64致使我国政府的公信力和形象受到了一定威胁。因此，在地方政府形象建构的模型中，维护和增强政府公信力是形象提升的必要环节。

（一）公信力的理论与实践

西方20世纪90年代中期，公民与政府的关系日趋紧张，政府公信力大幅下降，引发了学术界和公众的广泛关注。事实上，登哈特夫妇提出的新公共服务理论本质是探讨如何重建政府公信力，认为主要有以下四条途径：一是，公务员要服务于公民，而不是服务于顾客，公共利益是共同利益进行对话的结果，要着重关注于公民并在公民之间建立信任与合作关系；二是，公务员要重视公民权胜过重视企业家精神，鼓励公民参与政策制定，以增加对政府的信任度；三是，既承认责任在民主治理中的中心地位，又承认行政责任并不简单，公务员不仅要关注市场，还应该关注法令和宪法、社区价值观、职业标准以及公民利益等；四是，提出重视人而不只是重视生产率，认为如果公共组织是基于对所有人的尊重并通过合作和共同领导来运作，长远来看，更可能取得成功。［8］31-112

西方国家政府公信力持续下降的直接结果是公众政治冷漠的蔓延。有学者认为，政治冷漠的存在一方面可能由于公众没有任何资源去影响他人，另一方面则由于公众感到无论是哪种参与都不会对政策议程的设立产生任何作用。［14］20世纪末美英的地方政府开始“治理”政治冷漠。美国的对策是对地方政府进行批判性研究，其前提和基础是始终将最小的政府单位当作民主社会的最基本单位，把地方自治制度作为民主社会的重要基础。［9］221在英国，1992年前地方选举公众参选率一般高于40%，1992年后所有地区参选率都呈下降趋势，1998至2000年大都市区参选率一直低于30%。［10］249-250对此，英国新工党发布了主题为“复兴民主”的《现代地方政府：与人民保持联系》白皮书和《地方政府现代化：地方民主与地区领导》咨询文件，以改善地方政府与公民关系，重建公信力。［10］401

在我国，“政府公信力”第一次写进中央文件并纳入国家综合治理范畴是2006年3月温家宝在十届人大四次会议的《政府工作报告》中明确指出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”［15］政府较强的公信力不仅有助于增进公众之间的社会信任感和归属感，而且有利于保障社会主义市场经济的高效运行，实现社会稳定和发展，并树立良好国际形象，提高国际竞争力。［13］64

据《小康》研究中心调查显示，2012～2013年度我国政府公信力指数为70.1分，比上年度提高2.3个百分点，且总体评价居于中等偏上水平。［16］事实上，政府形象建构的真谛在于确立社会公众对政府的信任，确保公众对民族、国家前途的信心。古人云：唇齿相依，唇亡齿寒。公信力作为地方政府形象构建的试金石，二者为相互依存、相互制约的关系，一方面政府公信力的损耗将对地方政府形象产生巨大的副作用，另一方面地方政府形象的伤害也将直接降低政府公信力水平。

中外治理的理论与实践反映了维护和改善政府公信力、构建积极地方政府形象的重要意义。同时，在我国地方政府形象建构的模型中，地方政府公信力的高低反映了地方政府对公共利益、合作、参与、责任与尊重等价值的重视程度及赢得社会信任的能力，一定程度上制约了地方政府经济职能和公共服务职能的履行。

（二）信息公开与民主法治的实现因素

地方政府公信力的高低还与全面小康的早日实现密切相关。有调查显示，绝大多数受访者表示很信任中央政府，逾70%的受访者表示不信任地方政府。［11］提升地方政府公信力的影响因素主要有两方面，首先是信息公开程度，影响因素：一是，三公经费公开制度化。三公经费的去向是公务人员职责履行的标志之一。二是，尽快实行官员财产申报和公示。西方国家已在该方面取得了丰硕的实践和理论成果，我国也在积极探索符合国情的操作性原则与措施。

影响公信力的另一因素是地方政府民主与法治发展程度，具体有：一是，公民选举和决策的参与度。研究发现我国基层选举普遍存在投票率高，公民实际参与率低的现象，例如2008年北京大学中国国情研究中心调查显示，县、乡人大代表选举中，75.0%表示“最近五年没有举行过选举或者不记得举行过选举”，10.4%“没投过票”，只有14.6%“投过票”。［17］地方政府培育公民参与意识、提高选举实际参与率等任务仍然艰巨。二是，法治程度。一方面是依法行政与公正司法。研究表明行政与司法机关依法办事的程度将制约政府公信力水平。例如，吉林省公安机关依法行政，自2006年起破获刑事案件3913起，［18］山东省青州市法院2009年始针对当地诉讼机制功能滞塞问题建立了“大调解”机制，［19］该类案例直接提升了政府公信力，促成了地方政府形象的良性建构。另一方面则是机关与公务人员廉洁指数。公众对地方政府公信力与形象的感知主要来源于政府机关与公务员的廉洁状况。出现任何腐败案件，冲击最直接、最严重的是政府公信力与形象。因此，地方政府应切实抓好反腐倡廉工作，提高机关与公务员的廉洁指数。

地方政府公信力水平的高低直接制约公信力形象，并对我国社会主义建设额进程产生影响。因而，要在多方面加强公信力建设，创造良好条件实现法治与民主，以建构良好的公信力形象和地方政府形象。

综上所述，地方政府形象的建构模型主要有三方面：基础动力是经济行为，具体建构的是经济形象，核心要素是公共服务行为，建构了地方政府的公共服务形象，试金石是公信力，推动了公信力形象的建构。这三大要素和具体形象对地方政府形象建构起主导作用，而其他要素，如地方政府与媒介关系、地方政府形象传播技巧等，也对政府的形象建构产生影响，相对而言，前者比后者的影响更为根本与直接。在该模型中，经济行为与经济形象、公共服务行为与公共服务形象和公信力与公信力形象之间相互影响、相互制约，以合力形式共同致力于地方政府的形象建构。

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