打破养老保险“双轨制”的政策选择

●孙静刘昌平

打破养老保险“双轨制”的政策选择

●孙静刘昌平

一、养老保险“双轨制”的由来与问题

养老保险“双轨制”是指公务员以及部分事业单位人员与企业职工实行两套完全不同的养老保障制度，致使养老保障制度“双轨运行”。

（一）养老保险“双轨制”的形成

从20世纪80年代初期开始，为适应国有企业改革，甩掉“企业办社会”的包袱，部分地区着手探索社会保障制度改革，尤其是改革“福利依附性”最强的企业退休金制。但直至1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，才最终统一了城镇职工基本养老保险制度，将制度模式设计为社会统筹与个人账户相结合，其养老金目标替代率（基本养老金与在岗职工平均工资的比例）确定为58.5%。2005年，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中又将基本养老金目标替代率上调为现行的59.2%。

建国后，机关事业单位建立了单位保障的退休金制度，除部分地区探索试点事业单位的社会养老保险统筹改革之外，目前大部分地区的机关和事业单位仍然沿袭计划经济体制下的单位退休保障制度，由财政统一筹资、统一支付，并且在1993年之后将退休金目标替代率——退休金与退休前工资的比例，从75%进一步提高到90%左右，其支付标准远远高于企业退休人员，结果是机关事业单位人员不需缴纳养老保险费却可以享受高额的养老金待遇，企业职工缴费负担沉重但养老金水平却远远低于机关事业单位人员。

养老保险“双轨制”的形成既有主观原因也有客观因素。客观原因主要是目前我国经济体制改革进程不一，形成了一个从企业到事业单位再到国家机关的循序渐进的改革过程，并且机关和事业单位改革直至目前依然没有突破性进展，使养老保险等相关制度建设滞后；主观原因则在于单位保障体制的既得利益者固守传统的福利依附思想，不愿主动放弃那些依附在身份上的福利特权，一定程度上干预和阻碍了公务员和事业单位人员养老保险制度改革。

（二）养老保险“双轨制”的问题

随着事业单位分类改革的推进以及公务员工资福利制度改革的探索，改革国家机关和事业单位实行的现收现付制的单位保障模式已是大势所趋，民心所向。

1、养老保险“双轨制”阻碍了劳动力的正常流动。从养老保险“双轨制”的成因可以看出，机关事业单位养老保障制度和企业职工养老保险制度完全是两套截然不同的制度模式。机关事业单位实行现收现付制的单位退休金制度，企业基本养老保险制度实行社会统筹（现收现付制）与个人账户（基金积累制）相结合的模式。如果从机关事业单位流动到企业，相关人员的退休金待遇水平将出现较大“落差”；而如果从企业变动到机关事业单位，又面临原基本养老保险个人账户的累积额在现阶段无法转移接续的问题，而且相关人员的养老保障待遇会形成双重管理。

2、养老保险“双轨制”制约了机关事业单位人事管理等改革措施的顺利推进。其实，机关事业单位养老保障制度恰恰是机关事业单位改革的绊脚石。长期以来，有着严重“福利依赖”思想以及预期享受高额退休金待遇的公务员和事业单位人员已经很难接受强调个人缴费、推崇权利与义务相对等的社会养老保险方式。更何况，从现收现付制的单位退休保障制度转换到“统账结合”的基本养老保险制度依然存在制度转移接续的障碍。这些心理因素、个人利益和制度安排等方面的问题直接影响到机关事业单位改革的顺利推进。

3、养老保险“双轨制”导致机关事业单位人员与企业职工之间退休待遇悬殊，有悖社会公平正义。从两项制度的目标替代率看，机关事业单位退休金替代率为90%左右，基本养老金替代率为59.2%，两者相差30%左右；从缴费方式看，单位退休金全部由各级财政承担，企业职工却要缴纳相当于工资8%的社会保险费。此外，由于两套制度的待遇调整机制、在职人员工资的增长机制均不同步，且很长一段时间公务员和事业单位人员的工资增长率快于企业职工，致使两套制度下退休人员的实际收入水平的差距进一步扩大。

二、公务员养老保险制度改革政策选择

（一）公务员养老保险制度改革应遵循的原则

事业单位养老保险制度改革方向已经由《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》等文件给出，本文仅研究机关养老保险制度改革取向，并统一命名为公务员养老保险制度。结合2008年底启动的上海、重庆、浙江、广东、山西五省市事业单位养老保险制度改革试点经验，公务员养老保险制度改革应遵循以下原则：

1、应充分考虑制度模式间的统一性与衔接性。不公平的养老保险“双轨制”带来的突出问题是阻碍了劳动力正常流动，进而制约了国家机关和事业单位人事分配等制度的改革。因此，公务员养老保险制度改革的关键点就是在制度设计上，首先需要统一公务员养老保险制度、事业单位养老保险制度和城镇基本养老保险制度的制度模式、缴费方式、管理体制与待遇水平，在此基础上，构筑不同社会养老保险制度之间的转续机制，以实现和促进劳动力在机关、事业单位与企业之间顺利流动。

2、应形成单位与个人共同缴费制。目前，社会养老保险（城镇基本养老保险、城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险）的缴费方式都是实行单位与个人共同缴费制，事业单位基本养老保险制度改革的方向也是由单位和个人共同负担，个人缴费全部记入个人账户。公务员养老保险制度改革也应该坚持单位与个人共同缴费制的原则，政府作为公务员的雇主承担缴费义务。这一方面有助于增强个人自我保障意识，减轻财政负担，另一方面有助于在个人缴费上体现公平正义，解决参加其他参保人员的攀比不满。

3、应妥善解决新老制度间的平稳过渡。在公务员养老保险制度改革过程中，需注意两个问题以实现改革的平稳过渡：一是在制度设计方面，在充分考虑原有制度下退休人员既得利益的基础上，合理确定新制度下退休人员的养老金待遇水平；二是在政策措施方面，需保持新制度实施前参加工作、实施后退休人员的养老金待遇持平，保证这类人员的待遇水平基本稳定。

（二）公务员养老保险制度改革的政策选择

以促进制度间衔接为基础，考虑我国现行城镇基本养老保险制度模式及其改革趋势，同时借鉴国际经验，我国公务员养老保险制度设计仍为多层次保障体系，并注意妥善解决转轨成本。

1、建立多层次公务员养老保障体系。按照“统账结合”的原则和多层次保障的设计原则，公务员养老保险的制度框架应是一个三支柱养老保障体系，包括公务员养老保险制度、职业年金和个人储蓄养老计划。作为第一大支柱的公务员养老保险制度，实行“统账结合”模式，坚持单位与个人共同缴费制，单位缴费率与个人缴费率与城镇基本养老保险制度基本一致，基本养老金目标替代率控制在60%左右。作为第二支柱的公务员职业年金，应根据新制度实施后公务员在政府机关工作的年限以及本人工资的一定比例设立，由各级政府出资，目标替代率控制在20-30%，以补偿公务员养老保险制度改革后退休金替代率下降的部分；职业年金计划在治理模式、管理体制与运行机制方面应与事业单位的职业年金和企业年金保持一致，增强三类年金计划的兼容性。

2、依靠制度外措施解决制度转轨成本。依然采取“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的政策措施保障新老制度的平稳过渡与合理衔接：对于公务员养老保险制度改革之前已经退休的人员，依然按照单位退休金制度向其提供退休金待遇，且待遇调整机制不变；对于制度改革之后参加工作的公务员，强制其参加公务员养老保险制度；对于制度改革前参加工作、改革后退休的公务员，要为他们单独设立专门的权益性养老金账户，目的是当这类公务员退休后，可以根据他们改革前没有个人缴费记录的工作年限等因素确定系数和计发金额，补发养老金。

3、统一配套政策与管理。一是在目前研究渐进式延迟退休方案的基础上，应统一公务员、事业单位人员和城镇职工的退休年龄；二是应建立统一的公务员、事业单位人员和企业职工的养老金调整机制，按照统一的调整标准和比例，不受在职职工工资调整的影响；三是打破“双轨制”后，公务员和事业单位养老保险制度也转换为社会养老保险，其管理权限应统一移交给各级人力资源和社会保障部门，进行统一管理。

首都经济贸易大学财政税务学院、武汉大学社会保障研究中心）

（本文系2012年国家自然科学基金项目“人口老龄化背景下中国养老金财政支出规模与影响因素分析”〈71273198〉的阶段性成果。）

（本栏目责任编辑：杨卡）