元谋县实施水土保持世行贷款/欧盟赠款项目的做法

元谋县人民政府

(云南 元谋 651300)

元谋县位于云南省中北部、楚雄州北部、金沙江流域干热河谷地带，交通区位优势明显，有“滇北大门”之称；土地总面积2 021.69 km2，光热资源充足，年均气温21.5℃，全年基本无霜，年均降水量642 mm，素有“天然温室”之称；辖3镇7乡73个村委会和5个社区，总人口21.7万人，耕地面积1.3万hm2，农作物常年播种面积2.8万hm2，是典型的热区农业县。

人类不合理的开发和特殊的自然气候导致元谋县水土流失严重。据调查统计，1989年全县水土流失面积高达1 504 km2，占土地总面积的 74.4%。经过“长治”工程15年的治理，至2004年全县水土流失面积减少至864.56 km2。严重的水土流失使元谋县成为长江中上游地区水土流失重灾区。为了改变水土流失严重、生态环境恶化的局面，在水利部、长江委的关心和支持下，元谋县持续开展了大规模的水土流失综合防治工作。2006年以来，元谋县开展了水土保持世行贷款/欧盟赠款项目建设，掀起了新一轮小流域治理的热潮，全县水土保持生态建设进入了一个新的发展时期。

1 项目实施情况

(1)项目概况。为加快长江、珠江上游水土流失治理步伐，水利部争取世行贷款2亿美元，用于长江、珠江流域水土保持生态建设。2001年8月26日，元谋县按照上级要求，按时完成了《元谋县水土保持利用世界银行贷款项目建议书》，并及时上报主管部门争取立项。2003年初，水利部办公厅下发了《关于印发世界银行云贵鄂渝4省(市)水土保持贷款项目立项鉴定考察备忘录的通知》，元谋县被正式列入水土保持世行项目实施县。2003—2004年《云南省水土保持生态建设世界银行贷款项目可行性研究报告》编制完成，确定了各县项目建设、投资规模和全省统一报账单价。2006年9月22日，世行检查团到元谋县对项目启动实施情况进行了现场检查。2006年9月24日，长江委在武汉召开了世行项目启动大会，云贵鄂渝水土保持世行项目正式启动实施，项目建设期为5年(2006—2011年)。

(2)项目实施情况及成效。水土保持世行贷款/欧盟赠款项目于2006年9月启动实施，2012年5月通过世行竣工验收，历时6年。元谋县完成工程总投资3 358.43万元，其中世行贷款1 383.61万元、欧盟赠款182.59万元、中央资金542万元、省级配套资金145万元、州级配套资金180.83万元、县级配套资金258.96万元、群众投劳折资665.44万元。项目累计治理水土流失面积5 271.16 hm2，占批复下达治理面积5 284 hm2的99.8%，其中栽植水土保持林961.20 hm2、经济林果136.63 hm2，实施坡改梯464.47 hm2、封禁治理3 708.86 hm2，解决人畜饮水1 397户，建设田间路5 503.05 m、机耕路7 920.10 m，建成蓄水池92口6 870 m3、渠道13 450.60 m3、谷坊54座、沼气池44口，发展养牛588户、养羊 11 户、养猪65户，扶持贫困户108户，建设示范户11户。

项目实施后，项目区的生产生活条件得到了明显改善。一是生态环境明显改善。项目区原有水土流失面积115.91 km2，已初步治理水土流失面积52.71 km2，治理程度45.5%，年可拦蓄径流量284.48万m3，林草植被覆盖率由72.5%提高到78.7%，流域生态环境逐渐向良性循环方向发展。二是农民收入稳步提高。项目区年可产生直接经济效益1 537.62万元，农民年人均纯收入增加741元，增长了44.7%。三是通过实施一些小型水利水保工程，项目区农业基础设施得到明显改善，实现了山绿、地平、水通、路通，形成了农、林、牧全面发展的经济格局。四是项目区的交通和人畜饮水困难状况得到了有效缓解。

2 主要做法

(1)狠抓组织落实，建立有效的工作责任体系。世行项目是元谋县首次引进外资进行的水土保持生态建设项目，县委、县政府高度重视，坚持把水土保持工作列入重要议事日程，并纳入政绩考核的内容。一是在组织领导上，成立了项目建设领导小组、专家咨询小组、项目验收领导小组、项目区乡(镇)项目建设领导小组；二是在机构上，成立了元谋县水土保持世界银行贷款项目办公室，与县水保办合署办公，各项目区乡(镇)设项目管理站、村民委员会项目工作小组，形成一级抓一级、层层抓落实的工作责任体系；三是在人员上，从世行项目领导小组成员单位及项目区乡(镇)抽调了专业技术人员，设置了专职财务主管、技术主管、采购主管；四是在职责上，明确了各级主管负责人工作职责，明确责任，确保了世行项目的顺利实施。

(2)狠抓宣传发动，积极营造良好氛围。元谋县高度重视项目建设宣传工作，通过县、乡、村联合发动，因地制宜，一事多策，根据项目实施的不同阶段，有针对性地开展多种形式、全覆盖的宣传活动，不断提高和强化社会各界尤其是项目区群众的水土保持意识，为项目顺利实施营造了良好的社会氛围。一是在项目准备阶段，通过开群众会、发宣传单、树宣传牌、刷标语，向群众宣传项目建设的目的和意义，让群众理解和支持项目建设。二是在项目设计阶段，通过走访农户、开村民大会等形式，广泛征求群众意见，科学开展措施设计，提高群众参与率。三是在项目实施阶段，通过树公示牌、签协议书等形式，告知群众具体实施方案，引导群众积极参与项目建设。项目实施以来，在项目区共召开宣传会294场次，直接参会群众1.9万人次，发放宣传手册5 177份，张贴宣传画224份，制作项目标志牌954块，立永久性小流域竣工碑5座。多种形式宣传活动的开展，增强了农户对自身权利和义务的认识，使群众充分认识到世行贷款/欧盟赠款项目是能够改善生产生活条件的项目，是农村增产增效、农民脱贫致富的项目，是“自己”的项目。

(3)狠抓项目管理，致力打造优质项目。元谋县严格按照中央执行办对项目采购和报账工作的要求，一是制定了《元谋县水土保持世界银行贷款项目实施管理办法》，明确了项目管理程序、转贷及收贷办法，先由财政局与县世行办签订转贷协议，再由县世行办与项目乡镇签订转贷协议，最后由项目乡镇与项目农户签订转贷协议，使转贷、收贷责任更加明确。二是严格实行物资、工程的招标和询价采购以及社区参与采购制度。对项目涉及的较大宗合同、投资在20万美元以上的物资和工程，严格按照世行的招投标办法，采取国际竞争性招标、国内竞争性招标等进行招标；对项目物资和工程合同投资在5万美元以上、20万美元以下的，实行询价采购；对投资在5万美元以下，规模小、分散的措施实行社区参与采购。元谋县社区采购项目由乡(镇)项目管理站及村民委员会组织实施，土建工程采购由县项目办组织实施。项目采购坚持先与农户签转贷协议后组织实施、对土建工程进行询价采购两个原则。三是在项目实施上，按国际惯例，严格遵循基本建设程序开展项目实施工作。适时进行项目中期调整，开展一年一度的项目实施情况检查。每年世行官员和咨询专家都要采取随机抽查的方式，按照图、表、地面措施“三对位”的要求，深入各项目区和有关农户，进行严格、细致的实地检查和走访了解，发现问题及时公布于众。针对存在的问题提出整改意见，限期整改，并要求将整改情况逐级反馈上报。元谋县项目办对人员进行明确分工，固定人员，每条流域至少由3人组成技术小组负责指导工作。四是在验收上，开展了项目监测评价工作，把对项目全方位的监测评价作为项目管理、调控、验收的重要依据。由县政府组织县财政、发改、农业、林业、水务、畜牧等相关部门的专家组成验收小组，对每项措施进行验收，确保工程验收质量。五是建立公示制度，接受群众监督。首先在项目规划中严格按照《参与式小流域设计手册》进行规划，规划结束后进行公示。如果有农户遗漏或面积不符，那么农户可在公示期内向规划人员反映，规划人员将在进行核实、纳入规划、编报初步设计后上报。其次在验收面积丈量后和资金兑现前进行公示，如有不符之处则及时更正，确保项目顺利实施。再次在土建工程询价后，对中标单位进行公示，通过后发中标通知，确保中标单位符合要求。在规划、实施、验收、资金兑现的各个环节均采取公示制度，接受社会监督，在保证项目顺利实施的同时确保人员、资金安全。六是实行监理制度。项目实施以来，委托有资质的监理公司全程监理，确保工程质量。

(4)狠抓培训引导，精心提供优质服务。在监管方面要求严格、细致，按照程序办事。元谋县十分注重项目参与人员的能力建设，高度重视对项目区农民特别是妇女的培训，增强其参与项目的意识和生产技能，提高其综合素质。一是重点对管理人员进行培训，采取走出去、请进来的方法对项目办职工进行培训。一方面，派技术人员参加上级主管部门举办的培训班，到项目实施较好的县市去学习，取长补短；另一方面，请上级主管部门派专家到现场进行培训和指导，解决实践中遇到的各种疑难问题，提高工作人员解决问题的能力。自项目开展以来，全县共对项目管理人员培训809人次(其中中央、省级培训29人次，地、县级培训780人次)，示范户培训210人次，普通农户培训5 123人次，共投入培训经费12.7万元。二是在取得一定经验的基础上，与周边县积极开展经验交流。项目实施中，楚雄州4县就小型土建工程询价采购、工程/措施竣工验收、社区参与采购和提款报账容易出现的问题以及财务管理、林果栽培和病虫害防治技术、畜牧养殖畜病防治技术等相关内容进行了学习交流。

(5)狠抓建档立案，为项目实施提供保障。档案管理是项目建设与管理的重要组成部分，元谋县严格按照云贵鄂渝水土保持世行贷款/欧盟赠款项目档案管理办法的要求规范列卷归档。一是将项目建档立案工作纳入项目建设管理程序和建设进度计划，与项目建设同步管理。二是实行了专人、专柜和独立的档案管理制度，做到项目批准文件、设计文件、采购文件、施工合同、执行协议书、单项工程/措施竣工验收文件、监理文件、竣工决算、会计档案、各个时期的备忘录及各项技术文件等文件、资料和图表齐全完整，并分类整理成册归档。

(6)狠抓后期管护，巩固项目治理成果。按照“谁受益、谁管护”的原则，注重处理好各利益群体间的关系，保证农民群众在水土保持项目中的受益主体地位。私人利益项目，由项目农户自己投劳投资进行管护；公共利益项目，移交社区，由社区组织受益的村小组投劳投资进行管护，并与项目农户和社区签订管护协议，明确管护责任和义务，由县项目办定期检查和进行指导，确保项目实施后产生效益。

元谋县“长治”工程及世行项目实施以来，全县水土流失得到有效防治，生态环境明显改善，但也存在一些问题和困难：一是由于元谋县水土流失面积广，并且多为边远山区和半山区，生态环境恶化，水土流失呈上升趋势，治理任务还十分艰巨，需要投入大量资金和人力进行持续治理。二是工程建设管理体制中缺乏建后管护资金，对于建后管护组织、管护人员、管护措施的具体落实缺乏资金保障，严重制约了工程效益的发挥。三是水土保持世行贷款项目资金偿还难度大。一方面贷款项目资金的投入重点是基础设施建设和生态建设，经济效益有限，靠项目自身效益难以还贷；另一方面群众实施的项目需要贷款和还款，对部分经济困难的农民来讲，偿还能力有限，偿还难度大。