北京市生态环保建设经验对南京的借鉴

秦海旭 吴 豪 朱小曼 刘海滨 王庆九

(1.南京市环境保护科学研究院，南京 210013；2.南京市环保局，南京 210019)

北京市生态环保建设经验对南京的借鉴

秦海旭1吴 豪2朱小曼1刘海滨1王庆九1

(1.南京市环境保护科学研究院，南京 210013；2.南京市环保局，南京 210019)

北京以举办奥运为契机，全面改善了环境质量，兑现了“绿色奥运”的庄严承诺。后奥运期间，北京继续实施了一系列环境保护行动计划，大力推进生态文明建设，“绿色奥运”成果得到巩固提升。借鉴北京成功的做法和经验，特提出南京环境保护和生态建设的对策建议。

北京；生态环保建设；借鉴

前言

2010年以来，为巩固提升“绿色奥运”成果，北京市提出“绿色北京”发展战略，发布实施“绿色北京”三年行动计划。三年多来，产业结构优化调整迈上新台阶，绿色产业创新活力充分释放，城市绿色发展承载能力巩固增强，资源、能源利用效率持续提升，环境污染防治取得阶段性成果，绿色发展机制进一步健全。为大力推进生态文明建设奠定了坚实的基础。如今随着十八大“五位一体”总布局的提出，生态文明建设日益受到各级政府的重视，北京市为深入践行生态文明建设，于2013年3月28日召开了《北京市生态文明和城乡环境建设动员大会》，部署了近期生态环境建设的重点工作，并要求各责任主体立下“军令状”，倒排工期，力争三年初见成效，让北京天更蓝、地更绿、水更净。北京市过去在生态文明建设过程中取得的成绩以及未来三年的具体工作打算对南京市生态文明建设都具有很强的借鉴意义，值得南京深入学习。

1．北京与南京概况对比

北京是我国的政治中心和文化中心，位于华北平原的东北边缘，背靠燕山，有永定河流经老城西南，毗邻天津市、河北省。南京是华东地区中心城市和重

要产业城市，处于长三角都市圈。两座城市的相关经济社会情况对比如表1。

由表1可以看出，北京的整体规模大约为南京的2～3倍，人均GDP与南京相当，煤炭消费总量明显低于南京，第三产业比例明显高于南京。

2．北京市生态环保建设主要做法

2.1 改善环境空气质量

北京自1998年以来，大力整治大气污染，空气质量明显改善。2008年奥运会期间实现了空气质量天天达标。2012年空气中的二氧化硫 （SO2）、二氧化氮（NO2）、可吸入颗粒物（PM10）浓度分别为28微克、52微克和109微克/立方米，与1998年相比，分别降低了77%、30%和42%12012年南京市SO2、NO2、PM10浓度分别为33微克、51微克和102微克/立方米。近30年来南京市SO2、PM10显著下降，NO2呈上升趋势。。

1. 建立高位协调的大气污染综合整治领导机构

2013年3月，经北京编委批准成立了市大气污染综合整治领导小组，由市长任组长，副市长、市政府党组成员任副组长，市政府分管秘书长、市委宣传部常务副部长以及25个委办局和各区县人民政府、北京经济技术开发区管委会的主要领导为小组成员，领导小组办公室设在环保局。主要职责为研究、审议本市大气污染防治方面的政策、规划、计划和措施；协调解决大气污染综合整治工作中的重大问题；指挥、协调本市空气重污染日应急工作；推进区域空气污染联防联控。

2. 细化和落实大气污染防治计划

北京从1998年至2009年，采取了十六个阶段的大气污染治理措施。2011年以来先后发布《北京市清洁空气行动计划（2011—2015）》和《北京市2012—2020年大气污染治理工作方案》。2013年又制定了《北京市2013年清洁空气行动计划（含补充措施）任务分解表》，提出了大气污染综合治理69项措施，确定了各项措施的牵头单位和责任单位，明确了分季度落实的进度要求。

3. 坚决打好“压煤”、“换车”和“降尘”三场硬仗

在“压煤”方面北京关停了国华、京能、高井电厂的燃煤机组，建成四大燃气热电中心；对城六区181座燃煤锅炉房进行天然气改造。持续优化能源结构，天然气消费总量为72.96亿立方米（2011年），2012年清洁能源消费比重达到78%左右，新能源与可再生能源消费比重达4.3%左右，计划燃煤消耗总量由2010年的2635万吨削减到2015年的1500万吨，到2020年控制在1000万吨以内。

在“换车”方面，北京一是加快高污染车辆淘汰，2009年实施了黄标车淘汰，截至2010年年底共淘汰15.6万辆黄标车；2011年开始，进一步加大力度淘汰高污染机动车，出台了《北京市进一步促进老旧机动车淘汰更新补助资金管理办法》，对淘汰（转出本市和提前报废）老旧机动车的车主给予奖励，截至2012年年底，市财政累计投入18亿元，淘汰黄标车和老旧机动车66.3万辆， 2013年计划淘汰18万辆老旧车辆，“十二五”期间力争淘汰老旧机动车100万辆。二是不断严格新车及油品标准，2012年5月1日，开始提供京Ⅴ汽油、柴油，2013年2月1号起开始实施机动车京Ⅴ标准。三是加大电动汽车、LNG（液化天然气）车等新能源车的研发和推广力度。

在降尘方面，北京主要从施工扬尘控制、道路清

扫保洁和大力植树造林三方面采取措施，按照奥运保洁标准，提高城市道路保洁水平；加大施工工地扬尘污染执法监管力度，采取高限处罚、停工整顿、停止在京投标资格等措施；进一步提高“吸、扫、冲、收”一体化设备清扫保洁作业率。

4. 加快完善大气污染防治政策法规

北京制定了一系列大气污染防治政策法规，为大气污染防治提供了法律依据和保障。一是正在制定北京市大气污染防治条例。该条例拟于2013年下半年出台，既固化确有成效的污染控制措施，又增加污染物排放总量控制、区域限批等更严格的制度；二是拟出台新一阶段排污收费政策。研究增加工地扬尘、餐饮油烟、挥发性有机污染物等排污收费项目，拟提高二氧化硫、氮氧化物收费标准；三是严格执行环境影响评价制度。按照“以新带老”、“增产减污”、“总量减少”等的原则，实施环评审批，源头控制污染增量，在石化、化工等6个重点行业开展 “减二增一” 试点；四是出台污染减排奖励政策。制定了《北京市节能减排奖励暂行办法》，2012年共安排1.2亿元减排奖励资金，推动各项减排措施落实，同时出台电厂脱硝电价补贴政策。

2.2 提升区内水环境质量

北京以举办奥运为契机，污水处理和再生水设施建设取得了跨越式发展，全市现有大中型城镇污水处理厂42座，城镇小型污水处理厂50座，村级污水处理设施800余座，污水管线7857公里，污水日处理能力达到398万立方米，2012年污水处理率达到83%，高品质再生水厂18座，再生水利用率达到61% 。

1. 组建水务一体化管理机构

北京于2004年成立水务局，所有的涉水事务，包括城市防洪、水系治理、水源保护，以及取水、供水、排水、污水处理及回用等将全部由新成立的市水务局统一管理。通过水务一体化管理，实现了城乡统筹，实行了流域管理，严格保护了饮用水水源；实现了水污染防治与水资源开发利用相结合，推进了污水资源化，提高了水资源循环利用率；实现了污染物排放总量控制，在削减污染物的同时补充生态环境用水，逐步改善水环境质量，恢复和保护水体生态功能。

2. 进一步完善和落实污水处理方案

2013年，北京制定了《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案》，计划到2015年全市污水处理率达到90%以上，四环路以内地区污水收集率和处理率达到100%，中心主城区污水处理率达到98%，新城污水处理率达到90%；污泥基本实现无害化处理，实现首都水环境明显好转。三年内实施再生水厂、配套管线、污泥无害化处理设施和临时治污工程四大类、共83项建设任务。2013年到2015年，全市新建再生水厂47座，所有新建再生水厂主要出水指标一次性达到地表水Ⅳ类标准；升级改造污水处理厂20座，新增污水处理能力228万立方米/日；新建和改造污水管线1290公里，新建再生水管线484公里；新建污泥无害化处理设施14处，新增无害化污泥处理能力3995吨/日。

3. 制定和完善污水处理政策法规和标准

近年来，北京出台了一系列污水处理政策法规和标准，一是提高污水处理厂出水水质标准。2008年北京全面启动现有污水处理厂升级改造工作，要求出水水质达到地表水Ⅳ类水体标准。二是拟修订出台《北京水污染物排放标准》。将制定更严格的工业企业废水排放标准，加强对化工、制药、纺织、食品制造、酿造和电镀等工业废水直接向环境水体排放的监管，确保重点污染企业在“十二五”末达到新的排放标准。三是创新污水处理投融资模式。充分发挥政府投入的主导、引领和带动作用。建立服务价格合理、融资灵活多元、政策支持有力、政府监督到位的市场化投融资模式。市政府授权的特许经营单位作为中心城区排水和再生水设施投融资、建设、运营主体，市政府向其购买排水和再生水公共服务。四是建立跨界断面考核机制。北京确定了38个区县跨界水质考核断面，拟订了考核办法、指标，建立了考核机制，落实了水质目标。

2.3 加快城乡生态环境建设

近年来北京实施了一系列生态建设重点工程，城乡生态环境得到持续改善。2012年，全市林木绿化率达到55.5%，森林覆盖率达到38.6%，人均公共绿地面积达到15.5平方米 。

1. 强化对生态空间的管制

2012年北京颁布实施《北京主体功能区规划》，将全市国土空间划分为四类功能区域和禁止开发区域。四类功能区域包括首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区；禁止开发区域包括世界自然文化遗产、自然保护区、风景名胜区等，呈片状分布于四类功能区。生态涵养发展区约占市域总面积的68.6%，禁止开发区域约占市域总面积

的18.4%。注重引导各功能区域的差异化发展，对门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆五个区县，不再规定国民生产总值的增长目标，上述区县是北京的生态屏障和水源保护地。另外，北京计划在《北京限建区规划（2006—2020年）》的基础上划定基本生态控制区，有效控制新增建设用地无序蔓延以及对生态廊道和生态敏感区的占用。

2. 研究制定生态补偿政策

近年来，北京积极探索制定和实施了若干生态补偿政策，具体包括水源地补偿、生态公益林补偿、矿山生态环境恢复补偿、自然保护区补偿等政策。譬如生态公益林补偿对象为负责山区生态公益林抚育保护和管理的具有本地户口的管理人员，管护人员工资标准为400元/月•人。2004年以来，年投入补偿资金1.92亿元。目前正在探索上游地区对下游地区的生态补偿模式。

3. 全力实施重大生态工程

近年来，北京完成京津风沙源项目一期工程，启动实施百万亩平原造林工程，2012年，完成平原造林25.5万亩，2013年计划造林35万亩，每亩财政补贴3万元；基本建成11处新城万亩滨河森林公园，总面积10.8万亩，总投入60亿元；建设郊野公园达到60余处；打造“两环”及两道生态屏障，一环是指包括城市郊野公园环在内的五环路两侧绿化带，也是平原区的第一道绿色生态屏障，目前已建成；另一环是六环路两侧绿化带，通过加宽、加厚，将形成平原区的第二道绿色生态屏障，目前正在建设过程中。

2.4 推动产业结构调整

近年来，北京按照科技创新、文化创新“双轮驱动、创新发展”的战略，加快产业结构调整，促进“三高”企业有序退出，减轻资源环境承载压力。2010年以来，北京以年均4%的能源消耗增长支撑了年均8.7%的经济增长。产业结构持续优化，2012年第三产业比重达到76.4% ，轻重工业比例为15∶85 。

1. 规划产业发展功能分区

目前北京正逐步形成“四区、一带、一圈” 产业空间发展新格局。具体而言就是，“四区”包括京南打造战略性新兴产业集聚区、京北高技术产业集聚区、京东服务型制造业集聚区和京西生产性服务业集聚区；“一带”是指在生态涵养区打造环山绿色制造业发展带；“一圈”是指紧密围绕打造首都经济圈，推动环京周边产业协作圈建设。

2. 继续推进重污染企业有序退出

北京以举办奥运为契机，加快“三高”企业关停并转、有序退出。一是制定相应退出标准和名录。制定《北京水泥、造纸、电镀、铸造、平板玻璃、印染及小化工7个行业企业的退出标准》，分批次发布不符合首都功能定位的“高污染、高耗能、高耗水”工业调整退出目录。二是出台相应奖励政策。2008年出台《关于鼓励推出“高污染、高耗能、高耗水”企业奖励资金管理暂行办法》，近三年共安排财政资金7424万元（不含首钢）用于支持企业退出，主要用于解决职工安置问题。三是实施首钢搬迁重大工程。首钢在其鼎盛时期，利税就占到全北京税收的1/4，同时也是北京最大的排污大户之一。在申办奥运尘埃落定后，2005年2月，国家发改委正式批复了首钢搬迁方案，并于2012年年初完成搬迁任务，目前在首钢原址上将开发建设文化创意产业、高级商务区等四大功能区。

3. 加快培育绿色产业

2012年，北京新能源和节能环保产业总收入规模达到1800亿元左右，产业规模较2009年实现翻番。北京市朝阳循环经济产业园是一个很好的范例，园区总面积2935亩，是北京市第一批循环经济园区类试点单位。园区于2002年开始建设，已建成并投入运营的项目有卫生填埋场及配套设施、医疗垃圾处理厂、生活垃圾焚烧厂和餐厨垃圾处理厂。园区以循环经济为核心，以可持续发展为方向，通过统一规划，精心实施，建设具有技术先进的固体废物处理和综合利用设施，满足朝阳区社会经济发展的大型生活垃圾综合利用循环经济园区，成为环保达标、环境优美的绿色生态园区。

3．对南京的借鉴

学习北京的生态环保建设经验，结合上述具体举措，针对南京具体情况提出以下四大方面借鉴之处：

3.1 借鉴北京大气污染防治经验，大力提升环境空气质量

1. 将市环委会设立为一个常设机构，强化环委会职能，环委会分设水、气、固废、生态、绿化等若干小组，相关副市长担任一个小组的组长。充分发挥环委会组织领导和综合协调的作用，全面指导大气污染防治工作。

2. 坚定不移地实施《南京市蓝天行动计划》，咬

住既定目标不放松，力争实现2015年空气质量优良天数比例达95%；细化和落实蓝天行动计划年度任务，确定各项措施的牵头单位和责任单位，明确分季度落实的进度要求，倒排工期，实行责任考核；制定并实施青奥（亚青）会期间环境质量保障临时管控措施，确保赛事空气质量全面达标。

3. 认真实施《南京市“十二五”期间控制能耗和煤炭消耗总量实施方案》，通过机组淘汰、煤改气等措施坚决控制煤炭消费总量，提高清洁能源使用比例，至2015年，单位GDP能耗下降到0.5吨标煤，全市煤炭消耗总量控制在3240万吨以内；加快黄标车淘汰步伐，组成专门临时机构，明确牵头和配合单位，集中办公，尽快研究出台黄标车和老旧车辆淘汰奖补政策，并进一步提高机动车及油品标准，推动国Ⅳ柴油的供应，加大对重型车辆的管控力度；实行严格的扬尘管控，采取高限处罚、停工整顿、停止在宁投标资格等措施；加大道路保洁频次，提高“吸、扫、冲、收”一体化设备清扫保洁作业率。

4. 加快修订《南京市大气污染防治条例》，实施更严格的总量控制、区域限批等制度，明确各相关单位法律责任；研究制定挥发性有机物、餐饮油烟等排污收费办法，提高二氧化硫、氮氧化物收费标准；在石化、化工、钢铁等重点行业开展“减二增一”试点；出台脱硫脱硝等方面减排奖励政策。

3.2 借鉴北京水污染防治经验，全面改善水环境质量

1. 组建水务一体化管理机构，将所有的涉水事务全部交由新成立的机构统一管理。水务一体化管理机构的组建，将有效防止水务工作存在的“城乡分割、职责交叉、多头治水”的弊端，“水源地不管供水、供水的不管排水、排水的不管治污、治污的不管回用”的管理体制将得到根本改变。

2. 进一步完善污水处理方案，对污水处理厂规模和处理设施空间布局进行合理的规划；开展再生水厂建设的可行性研究和试点工作；着力解决污水处理厂进水浓度低、污水收集率低、运行率低和污泥处置能力不足四大难题；加强主城、郊区县管网建设，推进雨污分流，提高进水浓度，确保城镇污水处理厂特别是郊区污水处理厂的正常运转；加快建设污泥处置设施，提升污泥无害化处理能力，下大力气解决生活污泥出路这一多年未根治的顽疾。

3. 严格执行2012年制定的《南京市水环境保护条例》，做到有法可依、有法必依；全面实施污水处理厂升级改造工程，将污水处理厂出水质量提高到一级A标准；实施最严格的工业废水排放标准，加强对工业企业废水排放监管；对郊区污水处理厂运行维护提供财政支持，确保其正常运转；统筹安排污水处理建设资金，建立政府主导、灵活多元的市场化的投融资机制；研究建立跨界断面考核机制。

3.3 借鉴北京生态建设经验，大力改善城乡生态环境

1. 尽快编制完成《南京市主体功能区规划》，明确主体功能区和禁止开发区；在重要生态功能区规划的基础上划定基本生态控制区，并用法定程序固化下来确定为生态红线，限制各类开发建设，进行永久保护。

2. 研究制定生态补偿政策，对水源涵养区、生态公益林、自然保护区、矿山生态环境恢复等方面出台具体政策，加强对生态功能区和敏感区的保护建设，推动区域差别化发展。

3. 将平原地区造林绿化摆上重要议程；规划建设一批成片的城市森林公园和郊野公园；加快推进化工园周边、金陵石化周边、梅钢地区周边生态隔离带建设。

3.4 借鉴北京产业结构调整经验，推动南京绿色低碳发展

1. 按照自然经济条件、资源禀赋和区位优势等划分不同产业发展功能区，实行差别化的引导政策，避免重复建设和产业结构趋同；引导产业“退城入园”向各类开发区集聚，促进集约发展、环境保护和资源高效利用。

2. 继续巩固“三高两低”企业整治成果，到青奥会前，基本完成绕城公路以内工业生产类企业退出；制定产业退出标准和名录，出台相应政策措施，为退出企业提供资金支持；利用青奥（亚青）契机，将梅钢搬迁摆上议事日程，带动整个梅山地区环境整治，促进区域产业转型，彻底改善奥南地区的环境质量。

3. 加大政策扶持力度，加快发展绿色产业，提升绿色产业在GDP所占比重；运用循环经济理念和生态工业原理，完善南京静脉产业园规划，建设工业固废、危废、医疗废物、生活垃圾焚烧、厨余垃圾等处理和综合利用设施，将静脉产业园打造成南京绿色生态产业园区。

The environmental protecting experience of Beijing as a reference for Nanjing

Qin Haixu1Wu Hao2Zhu Xiaoman1Liu Haibin1Wang Qingjiu1
(1.Nanjing Research Institute of Environmental Protection, Nanjing 210013;2. Nanjing Environmental Protection Bureau, Nanjing 210019)

Beijing seized the opportunity of the Olympic Games to improve the quality of the environment comprehensively, fulflled the solemn commitment of Green Olympics. After the Olympic Games, Beijing continues to implement a series of environmental protection action plan, vigorously promotes the construction of ecological civilization. The achievement of the “Green Olympics” has been consolidated and enhanced. Learning from Beijing’s successful practices and experience, put forward the countermeasures and suggestions of Nanjing environmental protection and ecological construction.

Beijin；environmental protecting experience； reference

X32

A

1674-6252（2014）01-0005-05

秦海旭（1983—），男，江苏淮安人，硕士，从事环境规划与管理方向工作.