适应新常态立足主阵地以改革创新推动生态文明水平不断提升

□ 李干杰

适应新常态立足主阵地以改革创新推动生态文明水平不断提升

□ 李干杰

刚刚闭幕的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对依法治国方略进行了全面动员部署，明确了依法治国的重大任务。《决定》要求用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。近期，习近平总书记针对青海省祁连山自然保护区让位采矿和腾格里沙漠遭化工企业污染事件做出重要批示，要求加大生态环境执法监管力度，建立生态环境损害责任终身追究制，切实把生态文明建设摆在更加突出位置来抓，务求取得扎扎实实的实效。这都为我们秉持依法治国理念、推进法治政府建设、按照依法执政的要求，加强生态环境保护，推进生态文明建设指明了方向。

下面，我结合全国环保系统贯彻落实中央决策部署、习近平总书记系列重要讲话精神和推进生态文明建设工作实际，谈三方面观点。

一、适应新常态，努力构建生态文明建设和环境保护的四梁八柱

改革开放三十多年来，我国经济社会高速发展，综合国力显著增强，但也付出了巨大的资源环境代价。生态环境质量与人民群众对良好生产生活环境要求之间的矛盾日益突显，越来越大的资源环境压力和生态环境风险对推进生态文明建设提出了新挑战、新任务和新要求，而这也就形成了未来一个时期我们面临的新常态。为此，我们要站在推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化的高度，着力构建推进生态文明建设和环境保护的四梁八柱，做到纲举目张，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

一是以积极探索环境保护新路为实践主体，进一步丰富环境保护的理论体系。习近平总书记系列重要讲话精神，是积极探索环境保护新路的指南。探索环境保护新路必须用新的理念进一步深化对环境问题的认识，正确处理经济发展与环境保护的关系，以最小的资源环境代价支撑更大规模的经济社会发展，实现经济效益、社会效益和生态环境效益多赢。

探索环境保护新路的着眼点是加快推进环境管理战略转型。以改善生态环境质量为目标，统筹协调污染治理、生态保护、环境风险防范和环境质量改善。

二是以十八届四中全会精神贯彻落实和新修订的《环境保护法》实施为龙头，形成有力保护生态环境的法律法规体系。四中全会《决定》为新《环境保护法》实施和环境保护法律法规体系的构建创造了良好条件。十二届全国人大常委会第八次会议审议通过的新《环境保护法》将于2015年1月1日正式施行。新修订的《环境保护法》在理念、制度、保障措施等方面都有许多重大突破，充分体现了生态文明建设的新要求和环境管理体系现代化的新方向。在创新理念方面，将“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”列入立法目的；将保护环境确立为国家的基本国策；将“保护优先”作为第一基本原则；明确提出要促进人与自然和谐；突出强调经济社会发展要与环境保护相协调；同时，充分体现了“多元共治，人人有责”、“标本兼治，综合施策”等重要思想。在完善制度方面，要求建立健全资源环境承载能力监测预警机制，环境与健康监测、调查和风险评估制度，环保目标责任制和考核评价制度，跨区域联合防治协调机制，划定生态保护红线制度，生态保护补偿制度，环境影响评价制度，污染物排放总量控制制度，排污许可管理制度，严重污染环境的工艺、设备和产品淘汰制度，环境监察制度，信息公开与公众参与制度；规定制定经济、技术政策时要充分考虑对环境的影响，明确提出要加大政府财政投入，注重运用市场机制，发挥好税收、价格、保险、信贷等手段的作用。在强化保障方面，进一步明确了政府、部门、企业、公民的责任与义务，并规定了严格和严厉的制约与处罚措施。如：对违法排放污染物企业，政府相关部门可以直接查封扣押设施设备；罚款可按日连续处罚，上不封顶；对企业法人可以采取行政拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任；将其违法信息记入社会诚信档案，并及时向社会公布；对于与之相关的环境影响评价、环境监测服务、污染防治设施运营维护等第三方机构，也要追究其连带责任。对于超过污染物总量控制目标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，可以实施“区域限批”措施。对于污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，有关社会组织可以提起公益诉讼。

法律的生命力在于实施。我们将通过广泛宣传、组织培训、制定配套规范性文件和制度，为实施打好基础。同时加快推进大气、水污染防治、土壤环境保护、核与辐射安全等配套法律的制修订工作。

三是以深化生态环保体制改革为契机，建立系统的环境保护组织制度体系。从宏观战略层面切入，从再生产全过程着手，从形成山顶到海洋、天上到地下的所有污染物严格监管制度和一体化管理模式着力，主动遵循、准确把握生态环境特点和规律，维护生态环境的系统性、多样性和可持续性，增强生态环境监管的统一性和有效性，从而建立和完善严格的污染防治监管体制、生态保护监管体制、核与辐射安全监管体制等。

四是以打好大气、水、土壤污染防治三大战役为抓手，构建改善环境质量的工作体系。继续深入实施《大气污染防治行动计划》，以雾霾频发的特大城市和区域为重点，以细颗粒物（PM2.5）和可吸入颗粒物（PM10）治理为突破口，做好源解析，抓住关键环节，实行区域联防联控，力争早见实效。

编制实施《水污染防治行动计划》，在确保饮用水水源地等水质较好水体稳定达标、水质不退化的同时，集中力量把劣V类水体治好。推进重点流域和地下水污染防治，加强水质较好湖泊生态环境保护。

编制实施《土壤污染防治行动计划》，加强监督管理，防止新增污染；深入推进土壤污染治理修复，逐步改善土壤环境质量；加强污染场地开发利用监管。深化以奖促治政策，继续推进农村环境连片整治，治理农业面源污染。

生态文明建设和环境保护的四梁八柱是生态文明建设和环境保护的宏观性、系统性、轮廓性的整体架构。它既是党中央、国务院决策部署的具体化，也是全国环保系统一段时期以来探索实践的总结概括。构建好四梁八柱，将为环境保护工作提供行动指南、有力武器、组织保障。

二、谋划新举措，立足环境保护主阵地推进生态文明建设

我国生态文明建设是一个不断探索、发展和完善的过程，不仅与世界可持续发展的探索相呼应，也是世界可持续发展的中国化和升级版。可持续发展强调环境保护、经济发展、社会进步这三者之间的协调发展；生态文明则强调融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。“五位一体”总体布局拓展了可持续发展的三大支柱理论，充分展现了中国特色社会主义既是经济发达、政治清明、文化繁荣、社会公正的社会，又是生产生活环境良好、生态安全的社会。

在新常态下推进生态文明建设，需要牢固树立改革创新的精神。为贯彻落实党的十八届三中全会精神，环境保护部把深化改革工作作为2014年工作的重中之重，并确定了十项重点任务，旨在进一步完善和创新体制机制，用制度保护生态环境。改革任务的推进，使我们认识到环境保护作为生态文明建设的目标指向更加清晰，只有加强生态环境保护才能持续提升生态文明水平。加快生态文明建设进程，除抓好大气、水、土壤污染防治三大战役外，还要兼顾其他几项重要任务。

一是抓紧划定并严守生态保护红线。划定并严守生态保护红线，是维护国家生态安全，优化生态安全格局的重要手段。探索建立以生态功能基线、环境质量底线和资源能源上线为核心的生态红线体系。在重点生态功能区、陆地和海洋生态敏感区、脆弱区划定生态功能基线。基于环境功能区划确定环境质量底线。根据产业结构和发展阶段，以及生态功能和环境功能定位，设定资源、能源开发利用上线。

二是努力开创绿色发展新局面。通过淘汰一批、整合一批、消化一批，有效抑制高资源消耗、高污染排放行业。大力发展清洁能源，积极培育节能环保产业新业态、新模式。强化能源资源节约集约利用。全面推进清洁生产。促进企业循环利用、园区循环发展、产业循环组合，构建生态型工业体系。

三是大力推进绿色城镇化。建立与资源环境承载力相适应的城镇化体系和布局。处理好城镇化、新农村建设与人居环境改善的关系，构建宜居绿色的人居环境。积极推广绿色建筑，发展绿色交通，使用可再生能源。根据城镇人口规模、功能布局等，同步配套建设污水和垃圾收集处理、危险废物处置等环保设施，并加强运营管理。

四是加快保护与修复生态功能。深入实施重大生态修复工程，有效保护生态系统功能，提高生态产品供给能力。加强生态环境的基础调查、监测、评估能力建设，构建“天地一体化”的监测体系，定期开展全国生态状况调查与评估。实施生物多样性保护重大工程，有效保护生物多样性。严格监管涉及自然保护区的开发建设活动，提高自然保护区管护水平。

三、打造新载体，开创生态文明建设试点示范工作新局面

生态文明建设是在实践与理论的不断碰撞和融合中逐步发展的。只有在扎实的实践基础上，对生态文明建设规律的认识才能不断深化；反过来，认识成果也只有再回到实践中去指导生态文明建设，才得以在螺旋上升中推动生态文明建设水平不断提高。环境保护部遵循这一认识论的规律，推动了相互联系、循序渐进、标准逐步提高的几个工作阶段。1995年启动了生态示范区工作，目的在于落实国家的可持续发展战略，探索区域经济发展与环境保护相协调。2000年开展的生态省、市、县建设，根据环境、资源条件，统筹规划城乡的经济、社会与环境，保障资源的可持续利用，建立良性循环的生态环境、经济、人居和文化体系。2009年，根据中央的统一要求，将生态省、市、县创建工作统称为生态建设示范区。2013年6月，中央批准“生态建设示范区”更名为“生态文明建设示范区”，成为经中央批准的唯一以生态文明冠名的创建工作。目前这项工作有明确的工作体系、有具体的量化指标、有系统的推进机制、也取得了初步工作成效。全国有16个省开展生态省建设，1000多个市、县开展生态市、县建设， 92个地区已经建成国家生态市、县。

中央批准将“生态建设示范区”更名为“生态文明建设示范区”，是中央对环保部门和地方各级党委政府以“生态建设示范区”为平台推进生态文明建设所取得成效的充分肯定，也是对进一步发挥环境保护在生态文明建设中主阵地作用的殷切希望。生态文明建设示范区相对生态建设示范区而言，是全面深化和提档升级。今年5月份，环境保护部专门召开全国生态文明建设现场会部署生态文明建设示范区的提档升级工作，张高丽副总理对这次会议非常重视，并做出重要批示。推动提档升级，要制定生态文明建设示范区指标，制定生态文明建设示范区的管理要求，制定生态文明建设规划编制指南，做好从生态建设示范区到生态文明建设示范区的平稳过渡，在提档升级中不断保护和激发各地开展生态文明建设示范区创建工作的热情。在全面推进生态文明建设示范区工作中，环保部门要做好党委、政府的参谋和助手，把环境保护主阵地和根本措施的功能定位落实好，推动形成目标清晰、责任明确、考核保障的良好工作格局。

一是推动完善工作机制。环保部门要切实增强责任感和紧迫感，积极做生态文明建设的倡导者、推动者和践行者。推动党委政府建立生态文明建设的领导机制，并在党委政府的领导下，积极发挥各部门的作用，建立统一组织协调、统一监督管理、分部门实施、齐抓共管的工作局面。

二是推动抓好顶层设计。推动各地党委政府研究制定发布关于生态文明建设的文件。按照科学严谨、系统协调、可操作性强的原则编制生态文明建设规划。加强规划的组织实施，制定年度实施方案，将生态文明建设任务工程化、项目化、时限化，并层层落实到各部门、各单位，有计划有步骤地推进生态文明建设。

三是推动建立生态文明建设的投入机制。进一步加大生态文明建设的投入，优先保护质量良好的生态系统，让重要生态系统休养生息，开展生态修复。鼓励社会资本投入生态环境保护，逐步形成多方并举、合力推进的市场化、社会化运作投入模式。推动建立生态补偿机制，促进地域间生态与经济的公平发展。

四是健全公众参与机制。坚持政府主导、多方参与、全民行动的原则，调动一切可以调动的力量，支持生态文明建设。让生态文明知识理念上课本、进社区、入工厂；积极发挥新闻媒体的舆论引导和监督作用；培育壮大节能环保志愿者组织，引导和支持公众自觉参与生态文明建设。

五是积极参与“中国生态文明奖”评选活动。今年7月，中央批准在生态文明建设示范区中开展“中国生态文明奖”评选活动，以表彰在生态文明建设中做出突出贡献的集体和个人。这对各地推进生态文明建设是鼓舞，也是激励。环境保护部正在拟定“中国生态文明奖”评选工作方案，计划明年表彰一批先进集体和个人。希望各地积极参与，把各自的经验和特色充分展示出来，提供一批可借鉴、可复制、可推广的典型。

时代赋予我们生态文明建设的光荣使命，我们将责无旁贷承担起历史重任，开拓进取、持之以恒、干有所成，积极探索环境保护新路，加快推进生态文明建设，为人民群众早日享有天蓝水净地绿的优美生产生活环境、走进社会主义生态文明新时代做出更大的贡献！

（作者系环境保护部副部长）