我国食品安全监管体制机制设计:贯彻消费者优先原则

周应恒 马仁磊

南京农业大学经济管理学院 江苏 南京 210095

近十多年来我国政府高度重视食品安全问题，食品安全监管体系历经多次调整，直到目前食品安全监管“大部制”确立了食品药品监督管理总局在食品安全监管中的核心地位。至此，国家食品安全监管体制有了很大改进，理顺了食品安全监管职责分工，解决了以往食品安全监管过程中存在的职能交叉、责任推诿、监管盲区等问题。［1］同时，不同地区积极探索食品安全监管体制新形式，因地制宜采取相关措施。如浦东新区通过建立“36+X”的监管网络，将全局80%以上的工作人员安排在36个街镇执法一线和几个重点区域的派出机构;安徽省在食品安全监管过程中实行“审”、“批”、“查”三权分离，不仅可以提升监管质量与效率，而且可以避免腐败现象。

食品安全监管体制的突破形成了解决食品安全问题的基础，为适应新的监管体制，《食品安全法》也在修订中，但这并不能确保食品安全问题迎刃而解。尽管我国在食品安全监管方面采取了多项措施，投入大量人力、物力、财力，但是食品安全问题仍然频频发生，除了我国市场诚信体系尚未建立外［2］，很大程度上是因为食品安全监管中消费者优先原则未能贯彻。

消费者优先原则是指在食品安全监管工作中将保护消费者利益放在最优先的位置，将保障消费者生命健康这一基本权利作为首要目标，确保消费者能够自由选择真正安全的食品。由于在食品安全问题中消费者面临的首要威胁是问题食品对其生命健康的危害，而且这类危害即使治愈也可能会对人体产生深远的影响。生命和健康是消费者最基本的人身权利，是文明社会最高的社会价值，并不能用经济价值高低简单衡量。另一方面，消费者在现代经济体系中处于弱势地位，与经济体系中的公司等组织相比，个体的消费者力量微弱，因此，政府对弱者加以保护也是其份内之责。

转型期我国的经济特征，造成政府部门监管的漏洞，因此忽视了对消费者生命健康权利的保护，从而导致了我国食品安全监管中消费者优先原则缺失。随着社会的发展，食品安全问题已经成为至关重要的民生问题。在食品安全监管逐步改善的有利形势下，为了切实提升我国食品安全水平，必须明确将保护消费者生命健康权利作为食品安全监管的首要原则，在食品安全监管理念设计和体制机制的优化中加以贯彻。

1 我国食品安全监管中消费者优先原则缺失的表现及原因

食品安全监管工作中政府逐渐重视对消费者权利的保护，但是食品安全的监管理念和政策实施中并未充分落实消费者优先原则，现阶段我国食品安全相关法律基本没有提及消费者优先原则，也从一个侧面反映了我国食品安全监管中该原则的严重缺失。

1.1 表现

1.1.1 监管缺位，企业规避食品安全责任

在我国食品安全监管过程中，出现了部分大企业不守法和规避责任等问题。例如，2011年某大型企业被爆出产品中含瘦肉精，该企业将责任推给了生猪养殖户，未给予消费者任何赔偿，政府调查后也并未追究该企业的责任;2012年某国际知名饮料公司针对饮料中混入氯水之事一味隐瞒、回避召回，由于未有人员伤亡，政府未采取严厉的处罚措施。甚至很多食品安全事件由媒体曝光后，出现了地方政府对当地企业的变相保护。

1.1.2 对违法犯罪主体惩处力度不足，忽视由此带来的社会危害和消费者恐慌

随着社会对食品安全问题的不断重视，近几年食品安全违法惩处力度不断加大，食品安全入刑门槛不断降低甚至可入死刑。但是我国在确定食品安全违法处罚力度时，主要以原告所受到的直接经济损失为依据，忽视了食品不安全可能造成的社会危害和消费者心理损失。例如，对于生产、销售不符合安全标准的食品犯罪行为，《刑法》规定“并处或单处销售金额50%以上2倍以下罚金”，《食品安全法》中虽然有“10倍赔偿”的规定，但也只是以销售金额为依据。与过低的惩处相对的是消费者的信心损失。以奶粉为例，虽然当前国产奶粉质量有了较大提高，但是消费者普遍不信任，而热衷于购买国外奶粉。这就是食品安全中的真实的“安全性”与消费者的“安心度”的背离，实际上，决定消费者食品购买行为的主要因素是安心度即信心。

1.1.3 食品安全信息披露准确性与及时性较差，忽视消费者知情权

食品安全信息是社会公众了解食品安全状况，树立消费信心，确定食品购买决策的重要因素，对消费者意义重大，是在确保市场发挥积极作用的条件下，发挥社会监督影响力，促进市场机制有效运行的前提。我国食品安全监管由不同部门共同负责，各部门在自己的职责范围内实施食品安全监管和信息披露。各部门根据自己掌握的资料信息，拟定的监督标准和依据的法规进行单独披露，缺乏相应的沟通和合作，导致披露的信息并不准确，甚至不同部门披露的信息互相矛盾。另外，监管部门披露的食品安全信息也缺乏时效性。同时，在食品安全事件发生后，政府部门和企业出于公关和控制事态的需要，有封锁相关信息的倾向，结果往往导致政府部门信息发布迟缓。

1.1.4 缺乏食品安全专业知识教育，消费者选择权难以保障

现阶段我国的食品安全信息交流主要以单一的信息披露为主，缺乏对消费者的食品安全专业知识教育。新闻媒体作为信息交流的主要渠道，在信息交流中往往以事件报道为主，缺乏科学解读，部分媒体为吸引社会关注往往夸大其词，加重了社会公众对食品安全实际情况的误解。而政府对公众的知识普及也明显不足，导致消费者难以分辨食品安全信息真伪，因此难以借助外界信息选择安全的食品。

1.2 原因

1.2.1 政府主导型经济体制特征导致政企不分与GDP导向，造成监管缺位

转型期的我国经济社会具有明显的政府主导型经济体制特征，表现在经济运行中政企不分，绩效考核上GDP至上主义。在这样的体制下，政府在经济管理过程中难免出现本位主义、地方保护主义倾向，难免依据经济利益做出取舍。因此消费者的利益难以得到充分保证，也必然会诱发企业的机会主义行为。在食品安全领域，政府在“GDP第一”的政绩观指导下，首先考虑的是食品安全事件对地方经济的影响，有人甚至片面的认为只要食品安全事件未造成严重的人员伤亡就不是大问题。

1.2.2 监管职能部门激励机制扭曲，导致部门利益优先

我国食品安全监管机构的激励机制有官员晋升、薪酬和问责等方法，然而，目前的激励机制主要是行政问责。当地区发生严重食品安全事件时，食品安全监管部门主要负责人有可能被问责，这种食品监管的“结果考核制”严重制约了监管部门的积极性。而当监管部门发现食品企业存在问题时，监管职能部门包庇违法企业反而可以获得灰色利益。这种“揭发问题受罚、隐瞒问题获利”的食品安全监管规则，就是理论上的“激励不相容机制”，导致监管部门利益与消费者利益矛盾，加剧了监管职能部门忽视消费者利益而追求部门利益的可能性。

2 食品安全监管的国际经验

美国、欧盟、日本和中国台湾等发达国家和地区，在食品安全监管方面做出了长期努力，已取得了较好效果。这些国家和地区通过法案的持续修订、操作层面的不断细化，确立了消费者优先的食品安全监管理念，建立了以监管处罚制度、信息披露制度、消费者教育制度为核心的食品安全监管体制机制，可以为中国借鉴。

2.1 消费者优先的监管理念

消费者优先原则已经成为国际食品安全监管中的基本准则。例如，1993年国际食品法典委员会在风险分析中提出以“消费者健康保护为第一目的”，1995年联合国粮食及农业组织(Food and Agriculture Organization，FAO)和世界卫生组织(World Health Organization，WHO)将该理念向全世界推广;2002年欧盟的178号法令明确指出食品安全监管的首要目标是“维护人类生命健康和保护消费者权益”;2003年6月日本颁布的《食品安全基本法》也指出食品安全监管原则是“消费者第一”。美国的消费者相关法案也充分体现了消费者优先原则。

2.2 监管处罚制度

食品安全的监管处罚制度包含对监管部门失职的处罚和对违法犯罪企业的处罚两层内涵。

美国和欧盟监管处罚机制主要是对质检机构失职的处罚。为防止腐败和权力滥用，保证食品检测客观公正，美国和欧盟的质检机构大都独立于检测结果处罚部门和其他行政部门，是独立于食品生产商和政府部门外的第三方，大多是市场化运作。企业付费向质检机构送检，质检机构对质检报告负责。如果质检机构没有检出样品存在的问题，导致企业遭受损失，企业有权起诉。质检机构一旦败诉，就必须退出质检行业。因此，质检机构一般不会冒着信誉损失的风险协助企业作假。

韩国和日本监管处罚机制主要是对企业或个人违法的处罚。韩国规定故意制造、销售劣质食品的人员将被处以一年以上有期徒刑;对国民健康产生严重影响的，有关责任人将被处以三年以上有期徒刑。而一旦因制造或销售有害食品被判刑者，10年内将被禁止在《食品卫生法》所管辖的领域从事经营活动，还附以高额罚款。［3］

台湾地区也形成了严苛的食品安全处罚制度，既有行政措施，又有刑事制裁。台湾法律不仅对食品标示及广告内容和禁止事项做了具体规定，而且明确规定当地主管机关应公布违法者信息和违法情节。还区分不同的情形与严重程度，对食品安全违法行为规定详细的罚则。如《食品卫生管理法》规定了对销售农药残留超标的农产品行为的处罚条款，违者可处以3年以下有期徒刑并处罚款1万～4万元新台币。台湾的刑事制裁采取一罪一罚制度，罚金刑和人身刑相结合，刑期最高累加可达30年，罚金最高可达上亿元新台币，对人体造成健康危害的处以徒刑;对违法行为情节重大或一年内再次违反者，废止其营业或工厂登记执照。［4］

2.3 信息披露制度

对于食品安全监管而言，由于食品生产企业数目众多，政府机构人力有限，仅依靠政府力量难以解决食品行业中存在的安全问题，也不可能抽查所有的食品生产企业。即使像美国这样拥有丰富食品安全监管资源的国家，也只能抽查本国25%的食品生产企业，而对于进口食品，更是只能抽查1%左右。［5］因此，就需要生产者和监管者积极的披露食品安全信息，通过消费者自我选择、市场机制，保障食品安全。

日本特别注重建立信息披露制度。建立了农产品生产履历管理系统，要求生产、流通等各部门采用电子标签，详细记载产品生产和流通过程的各种数据，让消费者了解更多关于产品的信息。例如，日本农业协同组织下属的各地农户必须记录米面、果蔬、肉制品和乳制品等农产品的生产者、农田所在地，农药和肥料使用次数，收获和出售日期等信息;农协收集这些信息，为每种农产品分配一个身份证号码，整理成数据库并开设网页供消费者查询。［6］

美国的信息披露制度包括三个方面。首先是政府信息公开，美国FDA掌握着数百万份关于食品和药品安全的文件，任何人都可以在其网站上找到FDA的原始检查报告。其次，一旦暴发食品安全问题，考虑何时何地同公众就风险进行沟通时，主要目标是保护公众的健康，而非保护食品行业。第三，公开的立法和规则制定流程。［7］

2.4 消费者教育制度

食品安全监管仅仅依靠政府的力量是不够的，需要引入市场和政府之外的第三方力量，即社会公众参与食品安全监管。消费者教育制度对于发挥消费者的主观能动性，让消费者作为食品监管体系的一员，填补食品安全监管的某些空白，具有较为重要的意义。

欧盟相当重视对消费者的消费安全教育，向消费者宣传其应有的权利，介绍相关法律法规。意大利、德国、法国等将消费教育列入大、中、小学教材，在大学设立消费教育专业，培养保护消费者权益的专业人才。同时，欧盟还组织企业的生产者和管理者进行学习，提高他们的自律意识和责任意识，以期对消费者进行保护并为其提供更好的服务。

日本也强调消费者的食品安全教育。于20世纪60年代设置了“国民生活中心”(即消费教育中心)专门负责消费者教育，将消费教育全面纳入正规的学校教育。早在1948年，日本就成立了食品卫生协会，通过开展“食品安全月”活动，为成员及消费者举办食品安全情况通报会及培训班。同时，日本在2005年通过了《食育基本法》，配合法律，日本全国农业合作协会组织了一系列食品安全教育活动，进一步加深了消费者对食品安全的了解。［8］

在美国，食品安全教育是正规学校教育必不可少的内容。为了增强消费者对食品安全重要性的认识，自1994年起，美国将每年的9月定为“国家食品安全教育月”。其间，政府和民间团体会开展各种培训活动，并宣传与食品安全相关的知识。［9］美国还在消费者教育的基础上，引入了第三方审核机制。通过消费者教育，消费者对于接受第三方审核的食品具有更高的支付意愿。

3 完善我国食品安全监管的政策建议

新形势下，社会对食品安全问题空前关注，消费者食品安全需求显著增加［10］，要完善我国食品安全监管体制机制，提升我国食品安全总体水平，必须在社会广泛关注、政府大力整治的基础上，充分发挥食品安全监管机构的基础作用，落实政府职能转变和权力下放的改革理念，进一步推进食品安全监管体制机制优化，建立贯彻消费者优先原则的食品安全监管处罚制度、信息披露制度和消费者教育制度，实现我国食品安全监管绩效全面提升。具体改革策略可以梳理为以下几个方面。

3.1 以《食品安全法》修订为契机，从法律上明确消费者优先的食品安全监管理念

正在酝酿实施的《食品安全法》修订为弥补我国食品安全相关法律中消费者优先原则缺失提供了条件。《食品安全法》作为指导和规范我国食品安全工作的根本法律，在修订过程中应当承认消费者生命健康比经济发展更重要，在食品安全监管中切实贯彻消费者优先原则。具体包括:食品安全监管处罚方面要强化监管部门问责和违法犯罪惩处，突出对消费者生命健康权的保护;信息披露方面要建立权威高效的信息披露制度，保障消费者知情权;消费者教育方面要建立有序规范的消费者教育制度，保障消费者选择权。

3.2 落实食品安全监管处罚制度，突出对消费者生命健康权的保护

针对我国目前地方保护主义盛行、监管部门激励扭曲和违法犯罪惩处不足的问题，需要强化食品安全监管处罚，落实食品安全监管处罚制度，突出对消费者生命健康权利的保护。具体措施包括:加强食品安全监管问责和加大对食品安全违法犯罪的惩处力度。

3.2.1 优化食品安全监管考核，加强食品安全监管问责

在将地方食品安全纳入政绩考核体系的基础上，建立地方政府解决食品安全问题的综合考核评价指标，并通过财政手段鼓励地方政府重视食品安全监管。为避免“揭发问题受罚、隐瞒问题获利”的现象，对食品安全监管部门的绩效考核不能以被曝光的食品安全事件为依据。需要建立以监管部门履职状况为基础的考核制度，当食品安全事件发生时，根据地方政府和监管部门的履职状况确定其责任。地方政府和监管部门如果因为自身渎职导致食品安全事件的，要严格追究相关负责人的责任。如果各部门履行了各自职责，即使出现相关问题，也应当从轻处罚甚至免责。

3.2.2 提高食品安全违法犯罪发现能力，加大食品安全违法犯罪惩处

我国目前食品安全乱象，与食品安全违法犯罪成本较低有重大关系。为了减少食品安全违法犯罪行为，需要提高对违法犯罪行为的发现概率和惩处力度。各级监管部门应该建立系统的食品安全常规检查和抽查制度，并成立专职部门负责调查跟踪社会公众的举报线索，全面提升食品安全违法犯罪行为的发现能力。利用法律修订的契机，建立基于社会危害和消费者心理损失的食品安全惩罚性赔偿制度，同时建立有效的消费者诉讼机制，保证惩罚性赔偿的实施。

3.3 建立权威高效的信息披露制度，突出对消费者知情权的保障

针对我国目前食品安全信息披露不及时、内容不一致的问题，需要加强食品安全信息发布，建立权威高效的信息披露制度，突出对消费者知情权的保障。具体措施包括:

3.3.1 建立涵盖各食品安全监管部门的统一信息发布平台

食品安全委员会作为食品安全监管最高协调机构，可以发挥其在食品安全监管跨部门工作中的优势。在食品安全委员会的统筹协调下，建立以食品药品监管部门为主、涵盖相关部门的食品安全信息发布中心，各级食品安全监管部门的食品安全信息均需通过该平台对外发布。

3.3.2 制定规范的信息收集与管理制度

食品安全委员会在构建容纳各食品安全监管部门的信息平台基础上，需要制定信息收集、管理和发布的总体标准。在各项标准制定过程中应有消费者代表参与其中，保障消费者的发言权。食品药品监管部门、卫计委和农业部门等要在食品安全委员会总体准则的基础上，根据自身监管职责范围，制定中央到地方各级的信息收集、管理和发布制度。逐步建立起横向职责分明、纵向垂直一体的信息收集管理体系。各食品安全监管部门在统一的准则下，负责职责范围内的信息收集、管理和发布，保证公开发布信息的统一性、权威性和及时性。

3.4 建立有序规范的消费者教育制度，突出对消费者选择权的保护

针对我国目前消费者食品安全专业知识教育缺乏的问题，需要强化消费者专业知识教育，建立有序规范的消费者教育制度，突出对消费者选择权的保护。具体措施包括:

3.4.1 有重点的开展各类食品安全知识教育

食品安全专业知识种类繁多，可以根据食品种类和人群特点有重点的开展食品安全知识教育，以提升教育的实际效果。根据发达国家经验，一般可以选取日常生活中消费较多或者公众认知存在误差的食品作为重点食品进行相关知识教育，针对家庭主妇、孕妇和老人等重点人群可以开展烹饪、营养补充和保健等方面的食品安全知识介绍。此外，还可以组织开展全国范围的食品安全专业知识普及运动，强化消费者对食品安全知识的了解。

3.4.2 明确大众媒体信息报道规范

现阶段互联网和社交媒体的快速发展，拓展了信息的传播速度和范围，同时也加剧了错误信息对社会的负面影响。很多新闻媒体为了获取公众关注，只对食品安全相关事实进行片面报道，有的甚至歪曲事实，对社会造成了严重的不良影响。因此必须明确新闻媒体食品安全信息报道责任和信息解读责任，对夸大食品安全危害的不实报道要严格追究责任人和报道机构的相关责任。同时可以要求新闻媒体在报道相关食品安全信息时，必须有介绍食品安全专业知识的篇幅，避免误解，引导社会公众形成对食品安全的正确认知。

［1］周应恒，王二朋.中国食品安全监管:一个总体框架［J］.改革，2013(4):19-28.

［2］孙宝国，周应恒，等.中国食品安全监管策略研究［M］.北京:科学出版社，2013.

［3］任吉.韩国的食品安全对策［EB/OL］.(2011-12-31)［2014-01-01］.http://www.tianjinwe.com/tianjin/tjcj/201112/t20111231_4900544.html

［4］夏云娇.台湾地区食品安全监管体系及启示［J］.武汉理工大学学报:社会科学版，2013，26(2):163-168.

［5］崔子龙.美国食品质量安全监管的经验及启示［J］.世界农业，2013(6):21-24.

［6］赵鹏飞.日本如何监管食品安全［J］.食品安全导刊，2013(3):64-65.

［7］陈定伟.美国食品安全监管中的信息公开制度［J］.农村经济与科技:农业产业化，2011(9):67-68.

［8］张文胜，王殿华.日本食品安全教育的经验对我国的启示［C］.2011年第四届国际食品安全高峰论坛论文集，2011.

［9］蔡晓辉.保障食品安全，消费者要自我保护［EB/OL］.(2011-06-16)［2014-01-07］.http://zqb.cyol.com/html/2011-06/16/nw.D110000zgqnb_20110616_1-02.htm.

［10］周应恒，等.现代食品安全与管理［M］北京:经济管理出版社，2008.