不能用城市化思维指导城镇化实践

◎江喜科

作者为苏州科赛集团董事长

在中央和地方把城镇化作为推进中国经济发展最重要引擎后，城镇化已成为中国当下最热门的词汇。在这种情况下，人们对什么是城镇化和城市化理应有准确的认识和解读，这样才能把握城镇化和城市化发展过程中各自的规律，采取不同的举措推进本地本区域城镇化和城市化的发展。但从目前的情况看，许多人对城镇化和城市化的概念以及相互之间的异同还没有搞清楚，在表述上还比较混乱，这必然导致在推进城镇化过程中，用城市化的理念搞城镇，用城镇化的理念建设城市，出现城镇不像城镇，城市不像城市的四不像现象。

弄清楚什么是城镇化与城市化，以及它们之间的联系与区别非常重要。这关系到城镇化的成败，是推进城镇化过程中必须首先要解决的问题。

城镇化与城市化的联系与区别

学界对城市化与城镇化的概念理解和使用确实比较混乱。比如广义的城市和狭义的城镇概念是基本相同的。许多专家认为，城市化与城镇化是一个意思（Urbanization）。中国城市与区域规划学界和地理学界在南京召开的“中国城镇化道路问题学术讨论会”上，曾明确指出城市化与城镇化为同义语。中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英就提出：城镇化与城市化没有根本区别，如果翻译为英语，二者是一回事。笔者对此不敢苟同，且不说城市与城镇本身就有的区别，把由于英语词汇的缺乏造成的翻译局限，来否定中国城镇化与城市化的不同，是非常不妥的，是一种盲目用西方的城市化思维套用中国问题，不了解中国国情的表现。

城镇化和城市化确实有许多共性，有着千丝万缕的联系。比如它们都是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，是一个农业人口转化为非农业人口、农村地域转化为城镇地域、农业活动转化为非农业活动的过程。对照中央各种文件对城镇化的表述，以及当下城镇化的语境和词意，笔者认为，城镇化的内涵要比城市化广泛，城镇化应包含中小城市的城市化，城市化是城镇化过程中的高端发展形式；但城市化却不包括城镇化。城市化是城镇化的终极发展目标，城镇化是城市化的基础和蓄水池。

城市化与城镇化的区别也很明显。主要有这样三个方面：

一是两者所处的阶段和特点不同。城镇化是城市化的过渡阶段和初级阶段，绝大多数的城市都是由城镇逐步发展起来的，是先有城镇而后再有城市。从这个意义上来讲，城镇化是避免中国过快城市化，防止城市病的一个广阔的缓冲地带，是解决中国现有城市公共服务承载能力薄弱，缓解城乡二元体制造成严重社会矛盾的重要途径。从现实来讲，城镇化比城市化更符合中国的国情、民情，更具人性化和亲和力，能更好地解决城乡居民生活、就业、住宅等问题，进城农民与城镇的融合度要远高于融入城市的程度。

二是两者辐射的范围和方向有区别。城市化所涉及的区域基本上是大中型城市城区以及周边的城镇，它以地市级及以上城市市区为中心，向下辐射延伸，但止于县镇；城镇化所涉及的区域要比城市化宽广得多，不但包括小型城市和城镇，而且还包括乡村，以及农村社区。它以县市级及以下县镇城区为中心，向上扩展到城市，向下延伸到乡村。

三是两者的内涵和主要任务有侧重。城市化是一个终极概念，而城镇化是一个发展中的概念。城市化是国际上通用的说法，而城镇化是一个具有中国特色的词汇。城市化的综合性和辐射性要更强，要努力形成资金、信息、人才、物流和通讯等五大流；而城镇可以侧重某几个方面，形成特色即可。城市化要解决的首要问题是户籍制度的改革与公共服务体系的建立等，城镇化要解决的首要问题是基础设施的建设与产业的导入和培育。城市化一般不负责周边乡村的发展，而城镇化必须解决城乡发展一体化的问题，必须让农民（居民）在城镇化过程中实现公共服务均等化、收入多元化和居住环境生态化。

综上所述，不论城镇化还是城市化，都是推动中国经济加快发展的重要平台，它们之间既有联系，又有交叉和重叠，更有区别，是相辅相成，相得益彰的关系。既不能把“城市化”片面理解为主要发展大中城市和城市群；也不能把“城镇化”片面理解为仅仅是发展小城镇和小县城。

城镇化原有发展模式走到尽头，逆城市化现象显现

通过改革开放三十多年的发展，我国的城镇化率从1978年的17.9%，增加到2012年的52.57%，其速度和规模均为世界之最，这的确是非常不容易的。但从我国城镇化的发展过程分析，我国城镇化的发展路径具有政策性、阶段性和不可持续性，如果不改变当下城镇化的发展模式，城镇化率就会在今后几年内达到高峰期，并出现严重的“逆城市化”现象。我国城镇化率能达到目前这样的水平主要通过三种途径：

一是流动人口开放政策松绑国人身份，增强了人员流动的活力。计划经济时代，人是“组织人”、“单位人”，实行城乡隔离，人被人为画地为牢。在单位不同意的情况下人是不允许流动的。不论是工农士学商，出门办公住宿均要开单位（包括机关企业事业单位和农村公社生产队等）证明和介绍信，注明所办事项和在外停留天数，违反规定要受到处罚。没有当地户口更不能在当地工作。许多人因此一辈子没出过远门。改革开放后流动人口政策逐步放开，人从单位人变成社会人，人可以自由流动，可以根据自己的意愿不受阻碍地外出打工、旅游和投亲访友。人的身份的松绑使得人员流动大量增加。由于对城市的渴望，同时也为了改善自己的生存条件，许多人因此背井离乡，大量涌向城市，在城市里创业，办企业、打工，既解决了农村剩余劳动力的出路问题，也使得城镇化率迅速提高。但如今，随着城市生活成本的提高，农民工对城市流民生活的厌倦，这种由于人口流动政策松绑带来的人口城镇化将会逐步减弱。

二是国家战略任务的转变推动城镇化率的提高。从“以阶级斗争为纲”转变到“以经济建设为中心”后，我国开始从一个农业大国走向工业化国家道路，以农为主转为以工为主，“无农不稳、无工不富、无商不活”口号响彻中国大地。各级政府开始将大量的资源从农村汇聚到城市。在商品严重匮乏、贸易不充分的年代，大量的小商品不论优劣，像雨后春笋般从中国大地上冒出。城市就像干裂的土地缺乏雨水一样渴求投资。由于城市聚集了各种人才和发展要素，投资不怕没有回报，地不怕卖不出去，只要摊起城市大饼，开发就能跟上。什么开发区，工业园区，科技园，物流园，能否落地不需要科学安排，产业与自然资源的配置与衔接是否合理也不需要深入研究，这种现象就如饮鸠止渴，必然导致虎头蛇尾。由于政府在政策导向上重城市轻农村，重工业轻农业，重速度轻质量，矛盾逐步显现。在满足消费需求后，流动性过剩现象已越来越严重，缺乏科学性、经济性和合理性的开发区成了众多地方政府的包袱，影响了城镇化的进一步推进。

三是土地财政在城镇化过程中起到了主力军作用。土地财政也是中国的一大创造，许多地方的土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。自有了土地财政收入，许多地方政府财大气粗，于是指点江山，造城建镇，把大量的财政资金用在了区域开发上。应该承认，土地财政对推进中国工业化、城市化进程，对推动中国城市基础设施建设，加快城镇化速度发挥了积极重要的作用。正是中国特殊的土地制度安排及土地财政，为中国改革开放以来持续的经济增长提供了重要保障。但随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后新型城镇化和可持续发展的障碍。对于土地财政今后的去向，我不赞同一些专家认为的“应逐步退隐历史舞台”。我认为，土地财政今后一个时期还将发挥作用。因为，完全没有土地财政的支持，仅仅靠税收来建设城市基础设施是没有可能性也不可行。关键是要对土地财政体制机制进行改革和创新。比如引入市场机制，用土地财政引导和配套民间资本投资投入；改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，把土地经营职能分解出去；改革征地拆迁制度，合理补偿失地农民损失，或变直接补偿为产业技能扶持，变输血为造血；国家对土地收益的使用支出，要公开透明，严格规范，杜绝政绩工程、面子工程和寅吃卯粮等短期行为。

近年来，伴随经济危机的到来、经济下行压力的加大以及在城镇化过程中积累的不可持续因素，本来还比较遥远的逆城市化现象已开始露出端倪，应引起高度警惕。据新华网报道，浙江全省“农转非”数量从2004年的57.7万人降到2009年的18.9万人，降幅高达67%。杭州、义乌、桐乡等地有200多名公务员把户口迁到农村。浙江东阳市江北街道2012年有300余人办理“非转农”，南马镇则有近千名大学生“非转农”。从现象分析，近年出现的逆城市化主要表现在这样几个方面。

第一，民工回潮，大学生返乡，企业出现“民工荒”“招聘难”。高昂的城市生活成本和不够人性化的各项政策，使得农民工和部分困难家庭大学生难以融入城市。一旦家乡有择业机会，他们会义无反顾地回到家乡务农、经商、办厂或继续打工，成为逆城市化的第一拨人流。

第二，被媒体喻为“鬼城”、“空城”的城市成规模出现。究其形成原因，主要有二：一是一些新城缺乏产业和人气，二是一些老城出现资源枯竭和产业凋敝。人进不去，又留不住，城镇化必然衰退。

第三，一些三、四线城市框架拉的很大，土地开发强度高，但土地利用率极低，每平方公里居民数量远低于平均水平。这些城市的开发区规模都不小，交通路网都已布好，然万事俱备只欠“人”，已完成征地拆迁任务的宝贵土地长年搁荒，不但对推进城镇化毫无益处，而且还造成国家资源和农村耕地的巨大浪费。国务院发展研究中心副主任韩俊曾公布过这样一组数据：北京土地开发强度高达

57%（城市建设用地占国土面积之比），上海53%，深圳47%。而香港只有23%，巴黎只有21%，日本三大都市圈开发强度只有16%。

出现这种情况的原因很多，但其中一个重要原因是前面提到的用城市化思维指导城镇化开发。苏北一些地方的城镇化，就出现了这种后果。在江苏，苏南模式很成功。江苏省委、省政府为了缩小全省各地发展差距，加快苏北发展，号召苏南支援苏北，这是很英明的。但苏北一些城市在拉开城市框架后，却人烟稀少，一片荒凉，城镇化的成效不佳。为什么？原因就在于套用城市化的模式搞城镇化。由于基础设施投入大，地价越卖越高，政府又不愿让利，企业和民间资本都被吓走。苏南经济发达，工业基础雄厚，城市对乡镇的辐射带动能力强大，走的一直是城市化的发展道路。用苏南在改革开放初期成功的工业化、城市化模式，去指导苏北当下的城镇化，必然会出现摊大饼、开发效益低和产业不足等问题。这种现象不仅表现在苏北，其实全国各地普遍存在。

尊重规律，突出特点，因势利导推进城镇化

城镇化的推进标志着人类社会的进步，城镇化是历史交给我们这一代人的历史使命。要实现有中国特色的新型城镇化，就必须与旧有的城市化发展理念模式、制度机制区分开来。城镇化既要尊重规律，更要因势利导，既要突出个性，又要与其它领域和战略互动发展。城镇化不但要与工业化、信息化和农业现代化互动，城镇化也要与资源配置市场化、政府职能转化和农民观念变化共进。城镇化与城市化有一个最大的不同，就是城镇化的门槛低，农民参与性强，传统势力与农耕文化烙印深厚。搞得不好，也会出现城镇不像城镇，农村不像农村的现象。要打造一个符合中央提出的以人为核心的有质量的城镇化，就要首先改变农民落后的生产方式，继而改变其生活方式，最后改变其思维方式和行为方式。为此，必须做好两方面的工作。

一方面，必须按照资源的承载能力因地制宜做好顶层设计和前期策划。

城镇化建设绝不能脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里。要事先做好周密的调查研究和大量的前期准备工作。城镇化建设必须在尊重自然规律的基础上进行。资源的状况决定产业的发展前景和规模。产业要做得多大？能承载多少人口？需要什么样的服务功能与设施，都要综合起来考虑，它们之间是紧密联系相辅相成的关系。许多地方建新城就栽在这里，没有多少资源，却硬要上一个新城，结果由于人气和产业的不足成了鬼城、空城。所以要根据大自然赋予拟开发区域的资源禀赋，包括经济发展状况、地域面积和人口状况、自然资源矿藏状况、社会人文历史底蕴等，进行策划和规划设计。对可以盘活的存量有多少，可以做大的增量有多大，最后能够拉大的总量是多少，都要做到心中有数。对投入产出、投资回报的路径要非常清楚。

新型城镇化必须要先策划后规划，先产业后基建。科赛集团在多年城镇化实践中创造的“策划”与一般的策划不同，它的全称是“用市场化推进城镇化的一揽子解决方案”，内容包括与项目地领导干部价值观的对接和开发观念的统一；包括明确定位与功能，政策研究和设计，产业选择和导入，融资渠道搭建和三农问题解决方案等。它的方法是把地方政府五年发展规划，产业发展规划，土地利用总体规划和城市建设规划等结合在一起形成策划方案。这样做出来的策划由于提升了城镇的定位，抓住了城镇建设中的“魂”，突出了城镇的特色和个性，又具有较强的可操作性和落地性，一般都能受到地方政府的高度认同。好的策划方案对城镇化开发来说，虽没开工就已成功了一半。

另一方面，必须按照市场经济的规律和要求设计制度创新机制。

长期以来，城镇化主要由政府主导，用计划手段推进。由政府经营的城镇化，往往重GDP考核轻生态建设，重短期政绩轻百年大计，存在严重的长官意志和短期行为。由此形成的体制机制自然是为计划服务，排斥市场，比如由国家和国企垄断土地一级开发，排斥和歧视民间资本，导致民营企业进入城镇化领域障碍重重等。近年中央虽提出鼓励民间资本进入城镇化领域，但相关政策配套包括融资待遇等没有松动。其深层原因在于，地方政府不愿放弃因主导经营尝到的甜头，一些利益集团不愿放弃不劳而获、少劳多获或以垄断而坐享丰厚利润。

党和政府看到了问题的严重性。于是，十八届三中全会提出要处理好政府与市场的关系，把市场地位从基础性作用提升到决定性作用。但对中央而言，难题不仅在于提出市场化理念，更在于破解地方政府迷恋城市经营的迷局，打破利益集团错综复杂的格局，制定完全符合市场机制发挥作用的体制机制。国家城镇化规划方案的出台一再难产，相信其中的重要一点是还不符合中央领导的要求，没有真正体现市场主导地位。笔者认为，有关部门要贯彻落实好中央精神，制定好体现市场主导的城镇化体制机制，坐在办公室里是编制不出来的，必须深入基层和城镇化建设的一线作长期调研，才能发现市场主导情况下会碰到的问题和难题；不但要向基层政府领导干部了解情况，更要向企业特别是城镇化建设的主体民营企业、农民以及社会各界了解情况，因为他们才是市场的真正代表。要像中央惩治腐败一样出重拳，杜绝和减少城镇化过程中地方政府的行政垄断、短期行为、排斥市场、歧视民企等行为，这也是贯彻落实政府职能转变的最佳契机和重要平台。政府消除短期行为，做好服务，企业必然会减少投机行为，放心投资，从而有效推动城镇化沿着可持续的方向发展。