论简简化化审审批批与强强化化监监管管

● 李荣华

论简简化化审审批批与强强化化监监管管

● 李荣华

审批与监管都是政府治理的重要手段，而在不同的经济社会环境中灵活处理审批与监管则是政府治理的艺术，能娴熟地运用这种艺术，就是政府能力的提升。因为这关乎市场和社会活力与秩序之间的关系，如何审时度势，灵活运用简化审批，放松规制和加强监管这两只手，是衡量政府治理能力的关键。政府若习惯于沿袭传统行政审批这种单一的方式，出现问题时，惯性地采取审批的方式，通过长期使用的前置审批将权力集中在政府部门手中，就会窒息社会的创造力。而若在简化审批的同时没有加强事中与事后的监管，则又会形成市场与社会的紊乱。因此简化审批、加强监管是政府治理方式的重要变革，是既能激活市场与社会活力又能保证市场与社会有序运行的良方。

一、简化审批是激活市场与社会活力的有力举措

行政审批作为政府管理经济社会生活的重要手段，体现了政府的权力配置，这种权力配置策略应随着经济社会生活的变化而在不同时期适时进行变革。

简化审批首先意味着减少审批。我国现行行政审批制度大都脱胎于计划经济或由计划经济向市场经济转型时期，行政审批曾为经济和社会发展起过积极作用，既保证了政府对社会经济活动的有效控制，又支撑了政府从直接控制到间接控制的平稳过渡。我们不能因为现在行政审批对市场经济的束缚而否定它曾起过的积极作用，也不能因为它曾经起过积极作用而止步不前，因为经过三十多年的发展，我国市场经济已逐步走向成熟，现行行政审批制度若不顺应这种变化就会成为市场经济发展的桎梏。始于本世纪初的行政审批制度改革在国家层面已取消或下放审批两千多项。①被媒体称之为“权力清单”的国务院办公厅《关于公开国务院各部门行政审批事项等相关工作的通知》已正式颁布，而随着《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》的颁发，被称之为“负面清单”的工作也陆续展开。在地方层面，行政审批改革也在不断推进。

其次，简化审批意味着简化审批程序，要通过改革，将行政审批流程合并、简化。要改革行政审批中的程序烦琐、责任不清的现象。还必须通过简化程序来清理不必要的审批流程，合并重复的环节，划清彼此的审批界线。

再次，简化审批意味着充分运用现代科技成果，大力发展网上审批。通过网上审批使市场与社会主体从申报到审核、办理，全程实行网上办理审批，“足不出户”即可完成项目备案，政府内部程序完成对接。网上审批改变了传统的行政审批方式，提高办事效率并降低行政成本。

过度依赖于审批则束缚市场与社会的活力和内生动力，阻碍社会经济的进一步发展。简化审批不是取消审批，而是改变以往的过度依赖于审批。简化审批有助于消除目前审批范围模糊的现状，以最终确立权力清单和负面清单。由于审批范围没有科学界定，造成其边界难定。诸如哪些事项该行政审批，哪些事项不该行政审批；哪些事项应该谁审批，哪些事项不应该谁审批；哪些规范性文件对哪些行业，哪些规范性文件不对哪些行业；哪些行为应设定行政审批，哪些行为不应当设定等等，尚没有一个清晰的法定边界。一方面，一些职能部门新设行政审批项目的积极性很高，使行政审批的项目愈来愈多，范围愈来愈宽；另一方面，一些行政主体将行政审批视为权力的象征，企图通过扩大行政审批范围来扩张自己的权力，从而导致权力的滥用。通过简化审批，建立权力清单和负面清单则从根本上消除了这种审批扩张冲动的土壤。

二、强化监管是保持市场与社会秩序的重要手段

行政监管是政府对经济与社会事务的控制。其目的不是取代市场，而是矫正市场失灵。世界各国经济社会发展的历史表明，政府监管是同市场化相伴随的，而不是此长彼消的对立关系。简化审批势在必行，但同时还要加强监管。如果没有相应的后续监管，容易造成管理缺位，出现新问题。

监管体系的完善需要一个过程，需要一场监管理念的革命，监管不能完全由政府包办。要不断丰富监管主体，发展壮大社会中介组织，并使之协同进入监管领域，成为监管主体的一部分，与政府的监管机构形成互补关系。要重视行业协会的作用，因为行业内的事情行业协会最清楚。行业自律是维护市场秩序很重要的方面，也是非常有效的机制。

当前，我们的监管与实际需要相比，还远远不够，有待加强；同时，政府的公共管理责任也要强化。要强化政府的责任和政府部门的责任，推行监管问责制。在立法、体制方面不断健全和完善监管责任，加强顶层设计，将碎片化的各自为政的监管行为整合在一个完整的适应科学发展的现代监管体系中。在法律中体现出问责制原则，使问责制建立在法制规范的轨道上，保证权责的平衡。

三、“放”与“管”并进，两轮齐驱是政府治理能力的最好体现

既具活力又有秩序的市场与社会是政府治理的最佳状态，那么作为政府治理市场与社会的两种重要手段的审批与监管在政府治理中起着什么作用呢？

在审批与监管两者的排列组合中，只有审批没有监管或只有监管而没有审批的治理状态是不存在或者是极少的。此外，审批与监管只有“强”与“弱”两种情形。这样，审批与监管有四种搭配情形：强审批与强监管；弱审批与弱监管；强审批与弱监管；弱审批与强监管。政府治理市场与社会，若采取强审批与强监管，则市场与社会的秩序有余而活力难保；弱审批与弱监管，则市场与社会“活”是“活”矣，但其秩序难保；强审批与弱监管是秩序优先兼顾活力的选择，似乎是既有秩序又有活力，但由于监管弱化，短期可能出现秩序与活力皆佳的局面，但从长期发展来看，强审批要达到的秩序可能难以持续；弱审批与强监管则是活力优先兼顾秩序的选择，若能通过简化审批，激发市场与社会活力，而后期监管又做得比较好，使市场与社会不失序，那么就有可能出现活力与秩序并存的治理结果。当然政府治理结果是各种治理手段综合作用的产物，但审批与监管是两个非常重要的变量。既然如此，这两个变量各起什么作用？政府治理在不同历史条件下应如何匹配呢？

行政审批实质上是市场和社会的准入，行政相对人只有经过审查，经过“批准”、“同意”、“年检”和“发放证照”等方式准予其从事特定活动，认可其某种资格和资质、或者确立其特定主体资格、特定身份，从而进入市场和社会。它是一种事前管理，从管理的有效性和成本来说，行政审批是对可能发生的系统性问题、通过事后补救难以消除影响或者需要付出更大代价的事项，所采取的事前管理监督手段。一旦对某一事项实施行政审批，就意味着对该事项的管理方式前移。因此，它是建立在普遍限制和禁止基础上的解禁行为，因而，对绝大多数人而言，是一种对自由的限制，其目的是维护公共利益和公共秩序，推动经济和社会的健康有序发展，行政审批有助于从源头上控制风险、维护秩序，其优先考虑的是秩序，对自由有一定约束。而市场与社会的活力之源是自由，那么对自由的不合理约束和限制就会束缚或抑制活力。而行政监管是政府对经济与社会事务的控制。它与行政审批相同之处是两者都是政府治理市场与社会的手段，两者都以维护秩序为目的，区别是前者是事前的管理，后者是事中与事后的管理，并且前者相对容易，后者相对困难。

政府治理市场与社会的手段不是一成不变的，而是要根据市场与社会、政府自身的变化以及政府所处的阶段目标等因素，采取灵活的不同治理手段组合来适应这种变化。我国在由计划经济向市场经济过渡的转型时期，政府监管的经验不足，治理能力不高，侧重于审批管理。这种选择有效地防止了由于市场管理经验不足等可能导致的市场失序。但市场与社会是不断变化的，政府治理的水平也是不断变化的，政府一定阶段的治理目标也在发生变化，如果政府治理手段一成不变就不能适应这种变化。

新世纪以来，政府始终在不断地探索政府治理的有效途径，始于2001年的行政审批制度改革已进入第13年，改革已经取得了阶段性成果，特别是2014年3月，国务院公开了涵盖60个国务院部门的《国务院各部门行政审批事项汇总清单》②，这是行政审批改革的突破性进展。但是这个“清单”还没有涵盖国务院所有部门，而且地方各级政府的权力清单公布还需假以时日。

在行政审批制度改革取得突破性进展后，作为事中和事后的监管更是任重而道远。正如李克强总理形象地指出的那样：“放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来。大量减少行政审批后，政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行‘宽进严管’。”③放管并进、宽进严管对政府治理能力提出了更高的要求。国家领导人对此有深刻的洞察：“事前审批是别人找上门，事后监管则是自己要下去，到现场了解情况，实施监管”；“发现问题就必须叫停、处罚，这往往要得罪人”；“我们一些政府机关和干部在行政审批方面通常轻车熟路，但在市场监管方面办法还不多，经验也不足”。④

市场与社会在变，政府治理的方式也应随之而变，简化审批与强化监管正逢其时。

①薛澜：“行政审批改革的最大难点”，《人民论坛》，2013年第25期；赵洋：“打好行政审批制度改革的攻坚战”，《金融时报》，2012年10月13日。

②徐隽：“为公开行政审批事项汇总清单叫好”，《中国机构改革与管理》，2014年第4期。

③④李克强：《在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话》，新华网，2013-05-14。

（作者系深圳行政学院公共管理教研部教授）

本文押题图为《浪漫秋色》，韦贞哲摄影。