对农村私人建房管理的思考

建德市国土资源局 陈家蔚

对农村私人建房管理的思考

建德市国土资源局 陈家蔚

为2020年全面建成小康社会，建设美丽中国，优化国土空间开发格局和全面促进资源节约的目标而奋斗是党的十八大报告对国土资源工作提出的一系列设想。农村私人建房管理是国土工作中基础而重要的一部分，随着小城镇经济的快速发展和农民生活水平的提高，农户私人建房日益呈现出新问题，如何有效管理农村私人建房，已成为国土部门必须高度重视、认真调研的一个课题。

一、农村私人建房管理的现状

建德市大同国土资源所管辖范围涵盖大同镇、李家镇共44个行政村，区域面积264.7平方公里，总人口约8万人。大同国土所在受理农村私人建房工作中，坚持“四公开、三到场、一监督”制度，2013年1-11月农户私人建房已审批到位599户，面积66257平方米，占全市总量的三分之一；同时停建各类农户建房违法用地25宗，较上年度明显下降。

（一）农民传统思想固执，建房审批意识淡薄

下村过程中，我们时常会听到这样的辩解“建房是我自己的事，占的又是自家的老宅基，还需要办理什么审批手续？”这在农村中是普遍存在的根深蒂固的传统观念，未批先建、少批多建等现场普遍存在。特别是部分偏远山村，只有老、幼、病、残在家，文华程度相对较低，新的法律法规无法真正普及到各村各户，致使农民群众依法报建意识淡薄，在思想上抵触，在言论上诋毁，在行动上抵抗。

（二）村级组织管理欠缺，便民服务工作不实

村级组织均设有村级便民服务中心，对农村私人建房管理起着直接作用，然而有些村两委害怕得罪村民而做“好人”，受理不符合条件的建房申请，不按法定程序擅自答复，对村民违章建房、少批多建、移位等行为睁一只眼闭一只眼，有了村干部的默认，村民自然大胆而为之，从而纵容了他们这种明知违法却也敢作敢为的行为。村干部不愿管、不敢管，致使“两违”情况严重，信访量增加。

（三）乡镇用地指标紧张，村镇规划布局散乱

大同国土所管辖的区域是典型的七山一水二分地的丘陵地带，人口众多，原有宅基地数量不足以满足下山移民、地灾搬迁避让等新建住房需求。为节约集约用地，每年统一下发的建设留用和置换指标有限，其中除去企业工业用地，可供农村私人建房的用地指标已所剩无几，平均到每个村只有少数可以报批农转用名额，形成了僧多粥少的局面，有些村民甚至需要等待数年才能拥有一块合法的宅基地。基层组织缺少有效的措施加上房屋破旧或子女要成婚等农村习俗原因，村民无奈之下只好违章建房。同时农村村民建房布局散乱，绝大多数处于自然分布状态，农民群众建房存在随意性、自发性和盲目性问题，不但浪费土地，而且村庄很不美观，影响了正常的土地管理秩序。

（四）基层国土所力量不足，动态巡查监管困难

基层国土所是国土资源管理的前沿阵地和前沿哨所，承担着大量的事务性工作。以大同国土资源所为例，数位主管各片区的国土员，平均每人需管理14个行政村约90平方公里的区域，区片面积大且比较分散，人力紧张配套不足，而日常工作占据了大量时间，动态巡查较难面面俱到。而农民群众搭建附房具有工期短、隐蔽性强等特点，只要群众不举报，仅仅依靠日常巡查很难全面掌握违章建筑相关情况，不及时发现处理，很容易产生跟风违建的势头。国土资源管理基层业务工作日趋严峻，国土员工作变得更具挑战性。

（五）法律赋予权利有限，土地监督有心无力

法律赋予行政机关强制执行权有限，根据《土地管理法》规定国土资源主管部门对违法占地所建的建筑及附属物，只有通过一般的立案、调查、告知、处罚、申请法院执行等途径来解决，没有强制执行权。国土所下发的责令停工、限期整改通知书没有实际效力，违法当事人往往不会执行，相反会出现抢建的情况，待完整的执法流程到位时违章建房可能已经完工，土地执法监察的威慑力就不能及时体现，而违章建筑一旦建成后再去进行拆除，难度势必将大大增加。另一方面“两违”综合防控机制没能发挥即建即拆的功能，乡镇对发现的违章建设行为大多只是进行劝阻，等待相关职能部门进行处理，不能有效将违法现象遏制在萌芽状态，因此反应迟钝的“两违”综合防控反而成了违法用地、违章建筑滋生的“温床”。

二、针对现状的对策建议

农村私人建房管理工作要兼顾群众的利益和社会稳定，加大整治和宣传力度，并加强各相关部门的工作联动和配合，既要多管齐下，更要标本兼治。因此，在认识上要清晰明确，在工作上要严谨果断。

（一）加大宣传力度，营造良好法制氛围

进一步加大国土政策、法律法规的宣传力度，扩大宣传范围，充分利用每年“6•25”土地宣传日活动，将国土资源相关法律条文汇编成册：《土地管理法》《违反土地管理规定行为处分办法》等，送发到农民群众手中，通过丰富宣传内容，拓宽宣传渠道，曝光典型案例，始终将宣传面向基层不留死角，深入群众不走过场，普及基本国土资源管理法律法规。增强农民群众知法、懂法、守法的自觉性，加大对国土资源保护工作重要性和土地危机感的认识，使农民群众树立法制观念，提高建房审批意识。

（二）建立乡村考核，发挥村级组织作用

村级干部擅自违规答复村民建房问题，对违章建房现象视而不见归根到底是没有约束考核机制，乡镇和国土部门应把农村私人建房管理列入对各行政村村两委的年度目标考核及国土工作年度目标考核中，根据各村违章建房比例情况，按年度考核细则对乡镇干部和村两委干部实施相应奖惩；也可以在下一届村级组织选举时，作为村干部竞选的一项重要参考依据。无规矩不成方圆，只要村干部对农民私人建房思想重视，以身作则，对违章建房行为及时与职能部门反映、沟通，就一定可以建立起有序的建房秩序。

（三）精心科学规划，推进村镇长远建设

在进行土地利用总体规划修编时，国土所要及时与乡镇沟通协商，将本乡镇已经确立的项目、重点基础设施建设用地全部体现在土地利用总体规划中，在现有的居民点附近预留一定的建设空间，并落实用地指标；通过增减挂钩、土地综合整治等方式，进一步盘活和利用闲置土地资源，将零散的宅基地逐步归并到规划集中居住点上，实行统一规划、统一整治、统一安排使用、统一基础设施的“四统一”管理，加快推进新市镇、新社区建设，实现村庄集聚，从根本上解决部分村民建房难问题。村庄建设应整体和谐，与自然环境相协调，彰显个性特点，体现村庄特有文化。

同时充分合理利用农村私人建房的用地指标，从大同镇实际出发，统盘考虑，制定阶段方案，按照轻重缓急分批次解决农民群众建房难问题。如对因自然灾害造成的住房困难户，特事特办，加快审批，解决地灾点群众建房问题。

（四）紧抓日常巡查，完善动态监管体系

进一步完善国土资源局、基层国土所、村级代办员的执法监管三级网络，紧抓日常执法巡查，建立建房违章预报机制，将可能动工的违建行为加大巡查频率，及时劝导。截至目前，大同国土所已组织巡查60余次，管辖区域内建房秩序明显提高；充分发挥基层国土员、村级监督员的作用，及时发现和报告违法用地线索和苗头，将违章建房行为发现在动工之初，遏制在萌芽状态，体现出基层国土所的前沿哨所和桥头堡作用；丰富监管手段，重视群众信访反映的违章建房问题，密切跟踪违建发展动态，坚决纠正当事人违法行为；建立监管责任追究制，对监管不力的人员实施监管责任追究，增强基层执法人员的事业心和责任心。切实建立健全行之有效的长效管理机制，努力实现建房管理秩序的“长治久安”。

（五）坚持依法行政，巩固联动执法机制

法制精神是国土工作得以正常运转最重要的保障，农村私人建房管理要根据法律的明文授权履行职权，根据《土地管理法》《土地违法案件查处办法》《杭州市土地管理规定》等法律法规，严格依法行事，对合法行为予以保护，对违法行为予以处理，向群众传递明确的执法信号，树立国土威信。

严格农民建房管理，必须在有效处理违建问题的基础上，然而仅仅靠国土部门一家的力量，难以形成强有力的执法管理氛围。因此在土地执法监察工作中，要按照“突出重点、依法行政、强化保障”的原则，以预防为主，教育与查处工作相结合，落实国土资源违法行为综合防控共同责任机制，进一步完善由政府牵头，国土、住建、公安、城管等多部门联合执法协作机制，各司其职、各负其责，密切协同，齐抓共管。借全省“三改一拆”之东风，抓典型，攻克坚，切实有效制止违章建房行为，促进农户建房有序管理。