城乡建设用地市场与农牧区土地流转——第十三届全国高校土地资源管理院长（系主任）联席会暨中国土地科学论坛综述

张裕凤，苏根成，郝润梅，王 考，张惜伟，敖登高娃

（内蒙古师范大学地理科学学院，内蒙古 呼和浩特 010022）

城乡建设用地市场与农牧区土地流转
——第十三届全国高校土地资源管理院长（系主任）联席会暨中国土地科学论坛综述

张裕凤，苏根成，郝润梅，王 考，张惜伟，敖登高娃

（内蒙古师范大学地理科学学院，内蒙古 呼和浩特 010022）

2014年8月19—20日，以“城乡建设用地市场与农牧区土地流转”为主题的第十三届全国高校土地资源管理院长（系主任）联席会暨中国土地科学论坛在呼和浩特市召开。本次会议由教育部管理教学指导委员会土地资源管理学科组、全国高等院校土地资源管理院长（系主任）联席会、《中国土地科学》编辑部、内蒙古师范大学共同主办，内蒙古自治区土地学会、内蒙古自治区土地调查规划院、内蒙古自治区土地整治中心协办，内蒙古师范大学地理科学学院具体承办。来自全国70余所高校土地资源管理院系的院长、系主任和土地科学研究单位的专家学者共计250多人参加会议。

内蒙古师范大学党委书记傅永春教授，中国土地勘测规划院院长、中国土地学会常务副理事长兼秘书长、《中国土地科学》主编郑凌志研究员，内蒙古国土资源厅赵大勇副巡视员，教育部公共管理类学科专业教学指导委员会副主任委员、全国高校土地资源管理联席会会长欧名豪教授分别为大会致辞。

会议邀请了内蒙古自治区国土资源厅赵大勇副巡视员，中国土地学会学术工作委员会副主任委员、《中国土地科学》副主编兼执行主编冯广京研究员，内蒙古师范大学张裕凤教授和中国矿业大学卞正富教授分别作了“内蒙古土地利用有关问题的思考”、“土地科学学科体系研究进展与初步成果”、“内蒙古师范大学土地资源管理专业22年的建设与发展”和“土地领域技术发展回顾与预测”的主题报告。

会议共收到论文124篇，编辑出版了《城乡建设用地市场与农牧区土地流转——2014年中国土地科学论坛论文集》，收录论文122篇。

会议围绕“城乡土地市场与农牧区土地流转”、“农地保护与土地信息技术”、“城乡土地整治与土地资源生态补偿”、“不动产统一登记制度”、“土地科学学科体系研究与土地资源管理专业学科建设”等议题分为多个分会场开展了深入的学术交流与研讨，现将会议主要研讨内容综述如下。

1 城乡土地市场与农牧区土地流转

田光明等认为，构建集体建设用地市场和城乡统一建设用地市场需要从交易主体、市场层次与结构、收益分配及管控措施等几个方面建设基础条件，需要进一步明晰市场交易主体、重构农村基层治理方式，分阶段建立城乡一体化市场。对于目前中国农村集体建设用地利用问题，徐保根等分析了农村居民点集聚与农地流转的协同关系，得出农村居民点集聚类型与农民人均收入、农地流转比例等密切相关的结论，将农民人均收入和农地流转比例划分为不同区段，并分别规划为城镇、集镇、中心村等农村居民点集聚类型。龙开胜等认为在中国计划指标管理制度前提下，未来集体建设用地指标交易创新的核心是分步骤、因地制宜地建立跨区域的交易制度，总结改革试点地区的成功经验，提高制度设计的科学性和可操作性。张晶晶等采用综合分析法，对内蒙古自治区农村集体建设用地利用现状及布局特点进行分析，选取4因素（建设用地利用强度、农村居民点紧凑度、农村居民点建筑密度、 建设用地利用效率）对土地集约利用程度进行评价，认为内蒙古自治区农村集体建设用地利用粗放，说明内蒙古自治区农村集体建设用地具备流转条件。李金景等进行基于农户视角的农村宅基地闲置程度度量及影响因素研究，认为农村中农户宅基地闲置现象普遍存在；农户宅基地闲置度主要集中在0.25—0.58之间；农户宅基地闲置程度受户主自身特征因素影响不大；在农户家庭特征因素中与家庭总人口、总收入正相关，与家庭总支出负相关；在农户宅基地特征因素中与宅基地面积、建筑层数正相关，与房屋重置成本负相关。

李涛等基于“土地、人口、产业”的城镇化质量耦合协调性，分析了影响重庆市城镇化建设的主要因素，认为重庆市城镇化质量受土地、人口、产业城镇化三大子系统影响和制约；三大子系统在不同阶段对城镇化质量的制约和影响不同；土地城镇化质量偏低是制约重庆市城镇化质量提升的重要因素。王宏志构建了土地征收地域三元结构模型，提出了土地征收地域三元结构概念，从有效推动土地征收的角度系统提出了城市中心、城乡结合部和偏远农村地区三种情况下土地征收管理的措施和办法。镇风华则利用协调度模型，综合探讨了人口—土地城镇化和经济—土地城镇化协调性的时空差异，为推进不同区域新型城镇化的发展提供了参考。

蔡玉梅借鉴欧盟标准地域统计单元的划分方法，提出了以行政单元为主，兼顾功能单元的三级体系划分国土空间规划中的空间评价单元。李鑫等利用面板计量模型、索罗增长模型研究建设用地扩张对经济增长的作用机制，提出为摆脱资源消耗型的经济增长方式、加快进入索罗增长模式的进程，应严控建设用地扩张，以提高经济增长的技术水平，倒逼经济增长方式转变。马贤磊借助DPCSIR模型、综合评价模型、可行广义最小二乘法研究了164个地级及以上城市土地的可持续集约利用水平，认为应根据各地区不同功能和影响因素实行差别化的土地集约利用动态监测。

耿槟等进行新型城镇化背景下可持续型土地财政分析，认为中国1999—2006年土地财政可持续性指数从9.13下降到-4.52，2007年小幅回升到-1.64，2008年是中国土地财政可持续性最低时期，土地财政可持续性指数仅为-9.83，2009年以来土地财政可持续性指数开始回升，到2011年升至1.80，目前中国土地财政可持续性水平较低。耿槟据此得出的结论是土地财政结构失衡、土地财政发展动力机制不足、土地财政收入效率低、土地财政收入不稳定是阻碍中国土地财政可持续发展的主要因素。解决土地财政不可持续问题，首先应推进以人为核心的新型城镇化，重点改革规划体制，科学划定城市开发边界，转变依赖新增建设用地外延扩张的发展模式；其次应逐步调整土地财政结构，推进土地费改税，整合现有土地税种，增加土地保有环节税，健全土地税制体系；最后应稳步提高存量建设用地保有税的税基、税率，实现地方政府对国有土地出让收入过度依赖向从存量建设用地获得可持续性税收的转型。

彭山桂等针对广东省地方政府工业用地低价出让行为经济合理性的研究，认为广东省各地级市的工业用地出让均价普遍小于基本地价，存在着工业用地低价出让的行为；地方政府工业用地低价出让具备引资功能，通过土地要素换资本要素的方式能够获取投资的流入；资本净流入对地方政府税收和商住用地出让金增长具有明显的正向作用，投资引入将导致地方政府预算内外财政收入的增长；广东省地方政府工业用地低价出让行为普遍具有财务上的合理性，但不具备价值上的合理性。

关于牧草地流转，作为中国天然生态屏障的草地资源的生态环境问题严重，呼格吉勒图指出内蒙古牧区草地承包经营中存在生态环境破坏和牧民返贫等问题，指出当前牧区草地承包经营方式导致的“圈地运动”使得承包草场越分越小；“草地圈养”导致草地严重斑状退化；“游草”与“靠草为生”滋生牧民贫富两极分化和社会的不安定性；承包面积差异、草地牧业人口制度性超载、“私地悲剧”是造成上述后果的主要原因，因此牧区现行的草场承包制度需反思和完善，多种方式的草地承包权流转是改变目前牧区现状的基本出路。张裕凤等通过调查牧草地流转价格，分析其影响因素，如家庭劳动力个数、牧户年收入、牧户草场面积、对牧草地流转价格意见等，提出内蒙古牧草地流转基准地价标准，指出加强运用经济手段管理草场资源、调控草地流转价格才能合理保护草地资源。

2 农地保护与土地信息技术

“十分珍惜合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策明确强调农地保护的重要作用，随着科学技术和土地信息化的发展，通过技术手段的创新来带动农地保护的创新。农地保护是土地管理的核心问题，也是确保农村和谐稳定发展的基础。专家们针对农地保护，从农地保护政策、农地保护方法、农户行为等方面提出不同见解。

第一，农地保护政策研究。徐建春通过研究尚未实行农村土地股份合作制的地区和已经实行农村土地股份合作制地区，提出从推进区域、人群和传播媒介选择等方面推广农地股份制，从制度设计、经营管理、股权配置等方面提出农村土地股份合作制的完善建议。藏波借助委托—代理合约关系中的道德风险模型以及合约理论，分析了耕地占用税的制度演化、制度中现有合约关系的运行绩效、合约中道德风险的规避，认为有效监督耕地补偿质量和提高耕地变性费用可以达到约束占用耕地行为，耕占税的税率与地区性经济发展和城市扩张的相对量挂钩，渐进式的“从价计征”实施路径，省（市）行政区内部委托—代理关系的自上而下层层递进与周期性巡视督察工作相配套等是耕占税制度现有合约关系治理的具体经验举措。王向东从公共物品管理视角系统地设计和构建了包括指标控制、利用管制、税费、公共投资、调查监测等政策在内的耕地（农地）保护政策体系。

第二，农地保护方法研究。吴晓光基于耕地地力评价和农用地分等研究提出耕地地力评价与农用地分等的评价基本原理有所差异；研究区耕地地力等级与农用地的自然质量等在各等级面积数量、空间分布上一致性较高；通过建立耕地地力等级与农用地自然质量等之间的线性回归模型，可实现两个评价体系的衔接与检验。蔡洁基于变异系数法的可拓模型研究了高标准基本农田建设项目社会效应评价。郝润梅利用农户调查实证分析和GIS空间叠加方法相结合的方法研究了县域的弃耕问题，提出弃耕地一是当地农民应对自然环境变化和生活环境改善的选择结果；二是主动休耕、调整农业结构与改善农业生产条件、加强政策引导等的结果。刘洪彬研究了东北三省农村土地规模经营问题，提出农村土地规模经营要差别化引导，充分发挥典型示范作用，应靠增加科技投入提高农业效益，靠效益吸引农户，仍需要多样化的资金政策扶持和创新性的用地政策保障。杨立依据多元线性回归模型对中国35年来耕地保护政策的绩效进行了分析，研究发现中国耕地保护政策绩效显著，35年共遏制耕地减少面积250.963×104hm2，遏制耕地减少贡献率达17.35%，耕地保护政策绩效有着明显的时间差异性，不同阶段政策遏制耕地减少的贡献率差异明显。张明辉通过研究耕地“质”、“量”折算系数，以嘉兴市为例，构建耕地质量评价指标体系，采取层次分析法确定不同类型耕地间粮食生产能力的折算系数，利用功效系数法和加权指数法确定耕地不同适宜等间粮食生产能力的折算系数，综合得到耕地粮食生产能力的折算系数。赵红强等分析了内蒙古永久性基本农田划定问题，提出目前永久基本农田划定的研究非常薄弱，主要存在永久基本农田与基本农田模糊不清及永久基本农田在基本农田管理体系中定位困难等问题。贾书楠以西安市为研究区域，采用压力—状态—响应模型，构建基于能值理论的耕地生态安全指标评价体系，采用组合赋权法来确定指标权重，对2001—2012年西安市耕地生态安全变化状况做出评价，并利用SPSS软件作多元线性回归模型，得出西安市耕地生态安全的影响因素。

第三，农户行为的研究。陈美球通过研究江西省2002—2011年农户的耕地耕种行为，提出提升耕地质量保护的效果，必须加大对农户耕地保护行为的激励力度，加大对传统农户向家庭农场主转变的培育。郭爱请采用聚类分析法和数据对比分析研究了石家庄市农户及其利用行为，提出不同区域农户土地利用行为不同，土地利用程度、土地投入强度及种植作物的种类也不同；应根据不同区域农户的特点，通过政策引导农户合理利用土地，优化农业产业结构。胡建以百村千户调查数据为依据，运用二元选择模型，构建农户特征、农地流转特征、市场环境三方面的农地流转纠纷因素指标体系，并提出农户文化程度、流转意愿、流转价格是农地流转纠纷的主要因素并形成正向影响，而农地流转年限、流转市场和流转中介等因素对农地流转纠纷产生负向影响。苑韶峰从农户个体行为与意愿的角度，探究了对于集体农地流转行为的影响因素。游和远以BP神经网络和演绎法研究了开阳县、萧山区与牡丹区改变城镇化特征对农地转出户的非农就业状态的影响，认为当前城镇化路径选择应重点改善城镇化城乡统筹质量。

土地信息技术是土地管理的手段，也是土地管理与时代接轨的手段。王秉义利用系统分析法和实例验证法提出了基于产业承接的土地保障监管关键技术及集成方法，将产业优选、用地保障、空间引导和用地监管子系统紧密结合，实现了产业项目的有效选址与目标监管。

3 城乡土地整治与土地资源生态补偿

关于城乡土地整治理论与实践，近十几年来中国土地整治工作取得了极大的成效。国家高度重视土地整治在保障国家粮食安全、统筹城乡发展、促进经济社会全面协调可持续发展中的作用。土地整治已经上升为国家层面的战略部署，成为保发展、保红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台。本次论坛专家学者们就土地整治的理论与实践的最新研究成果进行了广泛的交流，特别是从尊重农民意愿、农户满意度与农民参与土地整治等角度来研究土地整治取得了较为丰富的研究成果。

罗文斌等认为中国土地整理已经进入到农村土地综合整治的全面深化阶段，土地整理深入到农民的生产、生活和生态等各个方面，其与农户主体之间的内在关联及交互机理也愈发复杂而重要。因此，利用Probit模型，定量分析了农户的文化程度、从业特征、家庭规模、农业生产投入水平、农业生产运输途径、农业机械化、土地流转、农户对土地整理的重要性认知、农户社会保障以及农业生产合作社等因素对土地整理项目绩效满意度的影响，认为农户的文化程度等6个指标的影响具有正面性，农业生产投入水平等4个指标的影响具有负面性，其中农户家庭从业特征的影响最为强烈。 田甜等从社会学角度运用嵌入性社会结构理论，对农地整治项目农民参与行为机理进行研究，认为农民参与行为嵌入到农民的社会关系网络中，导致其行为决策受到“自主因素”和“嵌入因素”的双重约束；项目特征和参与者特质构成的“自主因素”与村庄特征、社会资本网络、政府支持构成的社会关系网络“嵌入因素”均对农地整治项目农民参与行为具有显著影响；社会资本网络是影响农民参与行为的关键因素，体现了农民个体社会资本对农民参与行为的强嵌入性。郭杰等认为农村居民点整理应选择重点区域和区域差别化管制。朱巧娴等探索了利用二元Logistic回归模型选择农户参与居民点整理的动力因素等。费罗成利用元分析方法和比较研究法，研究低丘缓坡耕地开发过程，发现土地利用变化造成的碳库类型转变将影响项目区碳库储量，造成项目区碳库总量明显减少，长兴县低丘缓坡开发耕地项目区69.6558 hm2造成一次性损失碳库达到942.32 t，提出低丘缓坡开发耕地过程可以作为未来温室气体减排的新方向，也可以成为土地整治低碳化的新视角。

另外在土地整治工程对东北黑土区的保护作用（杜国明等）、基于土地发展权的农村居民点整理利益分配理论与实证分析（赵茜宇等）、基于支付能力与支付意愿的农地整理项目后期管护（文高辉等）、土地整治对生态环境影响评价（高淑梅等）等方面进行了积极的探索。

关于土地资源生态补偿，在中国处于快速工业化、城镇化发展时期各种资源环境问题日益突出的背景下，土地资源不合理利用导致的生态环境问题以及补偿问题是当前迫切需要解决的制度性和技术性问题。2014年3月国家新型城镇化规划（2014—2020年）出台，要求建立国土空间开发保护制度，加快完善重点生态功能区空间开发管控制度，制定并完善生态补偿政策，扩大生态补偿范围，提高生态补偿标准为此提供了政策平台。本次论坛专家学者们就土地资源生态补偿制度与实践进行了深入的探讨。郭旭东等基于1985年、2000年、2008年和2011年的土地利用数据分析达拉特旗的土地利用结构变化，并在此基础上对生态系统服务价值变化进行定量评价，结果表明：达拉特旗的主要土地利用类型是草地、农田、森林，1985年以来土地利用类型的分配趋向均衡化；研究期间达拉特旗生态系统服务的总价值总体上呈现先升后降的趋势；达拉特旗的主要生态服务功能是废物处理、水源涵养、土壤形成与保护、生态多样性保护和气候调节，主要生态服务功能年际变化不大；土地利用结构的信息熵与生态系统服务价值线性相关。

陈银蓉等对非自愿性的水库移民安置问题从土地补偿理论、移民安置补偿方式及实施效果、水库移民安置对安置区的影响及安置区的土地补偿、土地公平补偿的机理、补偿测算方法等方面进行了深入研究，指出在中国农村土地制度改革的背景下，国内近期的研究应重点关注“两区”土地补偿现状及公平性的条件和制度建设。余亮亮等采用条件价值评估法、Tobit模型，研究了生态功能区域农田生态补偿的农户受偿意愿、受偿额度以及影响因素，指出家庭农业收入占比、农田生态环境的认知和改善农田生态环境期望指数对农户减少化肥施用受偿额度有正向显著影响，而年龄和家庭年现金收入有负向显著影响；应关注生态功能区农户这一弱势群体的需求，采取现金补偿、政策支持和技术培训等手段，努力提高当地农户的收入水平，减少其对现代农业生产的依赖，激励更多的农户加入到农田保护性耕作的行动中。

叶方等针对农用土地非市场价值评估，认为农用土地价值包括经济价值、生态价值和社会价值，其中，农用土地的社会价值与生态价值构成了农用土地的非市场价值；将农用土地生态价值分解为4个方面，即大气调节价值、涵养水源价值、水土保持价值、净化环境价值；社会价值主要包含了社会保障价值和粮食安全保障价值，社会保障价值又可以分为养老保障价值和失业保障价值，由此将农用土地非市场价值的内涵拓展并加入到农用土地的价值评估中，可以促进科学合理地开发利用土地，也可使土地所有者和使用者得到合理的补偿。王志彬提出了以农民生活消费需要为依据并逐年发放为基本内容的土地征收补偿标准。

另外，学者们在区域碳补偿机制、模式及政策（赵荣钦等）、土地征收补偿标准研究（李宇翔等）、生态补偿对土地利用变化的影响表现、因素与机制（王雨蓉等）、利用结构方程模型进行农民征地补偿标准满意度研究（李艳等）、土地利用结构变化对生态系统服务价值的影响等方面做了积极的探讨和研究。

4 不动产统一登记制度

关于集体建设用地产权改革的能动反馈调节机制，陈会广根据江苏省7个地级市共53个行政村的实地调研资料，在文献研究的基础上从社会制度和农民个人经济两个角度，选取影响农民宅基地财产权利实施能力的因子，利用logistic模型对农民宅基地财产权利实施能力进行分析，并结合实地调研的情况对分析结果进行探讨，认为农民宅基地财产权利实施能力，即农民对宅基地占有、使用、收益和处置等在法律上的资格和个人行为上的理性程度，其影响因素主要在于农民自身对宅基地相关财产权利的认知以及村级土地市场发育程度，其中农民对于宅基地是否可用于抵押的认知具有最显著的影响。刘法威借助系统论和控制论思想，探讨集体建设用地产权制度改革乏力的原因，建立推动产权制度改革的反馈调节机制，认为集体建设用地产权制度改革既有外部利润的源动力，又有实现土地资本化的内在动力和经济体制改革的外部动力，同时存在产权主体不明晰、土地财政、配套制度不完善等方面的阻力，应进一步建立集体建设用地产权改革的能动反馈调节机制。汪凯翔等从公民权这一视角出发，探讨宅基地退出过程中农民权益受损现状，在分析其受损原因的基础上提出保障农民权益的对策，现行宅基地退出的主要途径是政府主导，退出过程中农民的私人权利、社会权利、政治权利受到侵犯，其原因主要是现行土地制度为政府侵犯农民权益留下空间、地方政府权力受约束不足以及农民自身权利淡薄，认为保障农民权益需要重构宅基地制度、优化宅基地利用、规范地方政府权力运行以及培育农民权利意识。关于城市房地产税的确定，李成瑞等通过构建典型城市S市，设定3种房地产税改革方案，运用情景分析方法预测地方政府城市住房相关土地财政收入变化，估计房地产税替代土地出让收益成为地方支柱性税收来源的前景。

建设城乡统一建设用地市场是党的十八大的重要目标之一，本次论坛以“城乡建设用地市场与农牧区土地流转” 为主题进行研讨，符合推动“城乡发展一体化、优化国土空间开发格局”目标的实现，尤其是“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，具有重要的理论意义和实践价值。

（本文责编：仲济香）

2014-09-04

张裕凤（1964-），女，山东烟台人，教授。 主要研究方向为土地资源与评价、经济地理学。E-mail: zhangyufeng@imnu.edu.cn