我国地方政府土地财政制度研究

李 慧

(大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026)

一、问题的提出

改革开放以来，我国的城镇化水平从1978年的19.92%提高至2012年的52.57%。从全国行政区划来看，地级市从1978年的98个增加到2012年的285个，建制镇从1978年的2 176个发展为2012年的19 881个，城镇人口则从1.70亿剧增至7.10亿。与此同时，城市建成区面积从1981年的7 483平方千米剧增到2012年的45 565.80平方千米，31年间增长了5倍多。

毫无疑问的是，城镇化与工业化一样，是我国经济能够保持强劲增长的两大引擎，在这个过程中，土地扮演了至关重要的角色，而地方政府则是“造城”运动的“操盘手”。凭借强大的土地资源配置权，地方政府采取“二元”土地出让策略，即通过低价协议出让土地进行招商引资，保障地区GDP的高增长;以“招拍挂”获得巨额土地出让收入和融资，造就了城市化的快速发展，最终形成独特的土地财政模式。

统计数据表明，仅就土地出让金收入而言，自2000年以来出现巨额增长。1987年，作为我国改革开放前沿和窗口的深圳市，率先开始土地使用权有偿转让的试点，当年全国土地出让收入仅为0.35亿元。2002年以后，“招拍挂”出让制度在全国基本确立，土地出让收入在2003年跃升至5 421.31亿元。随着土地供应规模的不断扩大以及土地价格不断上涨，全国土地出让金收入规模不断刷新纪录，2007年突破万亿元，达到12 216.72亿元，2011年，全国土地出让金收入增至32 126.08亿元，相当于同期地方财政收入的61.14%，成为名副其实的“第二财政”。

但是，受制于18亿亩耕地红线的约束以及宏观经济政策的影响，这种透支未来的土地财政收入却是不稳定且不可持续的。而且，在土地财政的发展过程中，始终伴随着耕地的不断减少和失地农民的大量出现，房价居高不下使得城市居民不堪重负，征地纠纷和暴力拆迁引发一系列严重的群体性事件以及政府官员的寻租腐败频发，成为构建和谐社会的安全隐患。同时，引起了许多经济问题，如投资过热、产业结构失衡、地方政府债务危机和金融风险等，引起上至中央决策层、下至寻常百姓的关注，也是媒体和学术界热议的焦点。那么，经济社会影响如此巨大的土地财政问题是如何产生的?在转变经济增长方式的迫切要求下，应如何破解土地财政难题成为本文的研究目的。

二、文献综述

关于土地财政形成的原因，学者大都将其归咎于制度缺陷，其中分税制财政体制不合理被广泛认为是土地财政产生的首要原因。自1994年实行分税制财政体制改革以来，中央政府上收财权，下放事权，导致地方政府的财权与其承担的事权不相匹配，同时转移支付制度不健全，造成地方财政收不抵支的问题日益严重，为了弥补财政缺口，增加可支配收入，地方政府自然会去寻求税收之外的其他收入来源。在无权自主发行地方公债的情况下，凭借掌控的土地资源通过“低买高卖”获取大量土地出让收入的方式成为地方政府的首选。中国土地勘测规划院地政研究中心指出，作为一个初级行动团体的地方政府为解决财权和事权不对称而造成自身财政拮据问题，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，对土地财政的过度依赖也就不难理解［1］。其他学者如黄小虎 (2007)、刘正山 (2007)、董再 平 (2008)、易 毅 (2009)、岳 桂 宁(2009)、陈志勇 (2010)、罗必良 (2010)、吴群 (2011)、安体富 (2011)和贾康 (2012)等也都支持此观点。肖全章和郭欢通过构建经济计量模型对分税制财政体制与土地财政之间的关系进行实证分析，认为两者之间存在着长期的、相互反馈的作用机制［2］。

除了财政体制原因，学者们还普遍认为现行土地制度和管理体制缺陷也是土地财政形成的重要原因。我国实行城乡二元土地制度，即城市土地国家所有和农村土地集体所有，两种土地所有制并存。刘守英和蒋省三指出，城市化和工业化的过程也就是原来的农业用地变为工业建设用地的过程，这个过程的实质就是土地价值的增值过程，地方政府在我国特殊的土地管理制度庇护下合法地成了新征农地的所有者和土地级差收入的拥有者，而农民则被完全排除在利益分享之外［3］。因此，我国地方政府之所以可以利用土地资源作为城市化进程中的工具，主要是由现行土地制度造成的。董再平认为，现有法律尚未对“公共利益”的内涵和外延做出严格界定，导致集体土地非农化过程中“公共利益”被泛化［4］。于是，地方政府同时享有征地决定权和补偿决定权，在负责征地政策的制定时，又负责其执行，发生征地纠纷时还充当裁判者。在此情况下，对于集体土地征用，地方政府处于强势地位，而利益博弈的另一方——集体经济组织和农民却处于弱势地位。此外，土地出让金收入完全留给地方以及农民在土地收益中所占的份额非常低，都强化了地方政府扩大征地范围的冲动。张青和胡凯指出，二元土地管理制度和城市政府对级差地租的绝对垄断是造成地方政府对土地出让收入日益依赖的重要原因［5］。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，出于公共利益需要并依照法定程序做出适当补偿的情况下，政府可以将集体土地征为国有，由此可见，符合“公共利益”是政府征地的唯一合法条件，而当前的法律法规中并没有关于“公共利益”的明晰界定。

程瑶指出，政府绩效考评和管理体系不完善，官员晋升机制及考核约束制度不健全，导致我国缺乏一个有效的责任机制使政府官员的权责利相一致。因此，行政管理体制中存在的激励机制方向也就成为地方政府官员行动的准则和目标，这也就是地方政府追逐土地财政的内在动因［6］。蒋震和邢军认为，在“以经济建设为中心”的基本路线下，中央政府对地方政府的政绩考核以GDP为中心已是不争的事实，而地方政府在明确了自身目标之后，便开始运用其手中掌握的各种资源来完成目标，因此，当前以经济建设为中心的政绩考核机制及其引发的地方政府竞争是产生土地财政的重要制度前提［7］。

此外，黄小虎指出，除了财政体制，土地财政的形成还与金融体制有关，地方政府通过抵押土地向银行贷款，银行放贷的依据就是政府信用和土地抵押［8］。陈国富和卿志琼则从法律视角探讨土地财政的根源，认为我国的土地财政是建立在农民土地实体法失权和程序法失权基础上的财政补贴制度。他们认为我国财产权与征收权之间的平衡关系被打破，财产权失去了应有的法律保护，征地权失去了来自财产权力的制约［9］。

通过对城市化率与土地财政收入间的关系进行实证研究后，韩本毅得出结论，城市化率每提高1个百分点，土地出让收入就增加1.1467亿元。因此，土地财政与城市化进程密切相关［10］。

可见，目前学术界认为土地财政的成因主要集中在财政体制、金融体制、土地制度、政绩考核制度、法律制度以及城市化进程的影响等几个方面，其中最为广大学者认可的成因是财政体制和土地制度的缺陷。已有文献对这一问题的研究主要是“就成因谈成因”，大多没有考虑各个方面之间的有机联系。

笔者认为，现行分税制财政体制的缺陷给地方财政带来较大压力，但并不会直接导致土地财政的产生。如果地方政府没有强大的土地资源配置权，就不可能凭借土地生财。因此当前土地所有权制度以及征地制度的缺陷为土地财政的形成创造了条件。同时，GDP增长导向的政绩考核制度则促使地方政府进行激烈的地区竞争，土地资源恰好成为其可以掌控的规模最大、收益最直接的公共资源。因此，土地财政发展模式是在当前财政体制、土地制度以及GDP增长导向的政绩考核制度综合作用下，地方政府追求自身利益最大化的一种理性选择，反映的是地方政府在我国经济社会发展特定时期特定利益分配格局中一种必然的角色选择。综上所述，这三个制度成因缺一不可。

三、土地财政制度成因与经验检验

1.指标选取、数据来源与模型选择

(1)指标选取

对土地财政形成原因进行经验检验所需变量由被解释变量 (因变量)和解释变量构成。其中被解释变量为土地财政。本文所选择的是小口径的土地财政，即仅指土地出让金收入。根据前文对土地财政形成因素的分析，本文选取的4个解释变量依次为:地方一般预算收支缺口、土地违法案件查处情况中涉及的耕地面积、年末外商投资总额以及地区人均GDP，分别用Def、Land、In和PcGDP表示。

地方一般预算收支缺口 (Def)。地方财政收支缺口，表明现行分税制财政体制缺陷导致的地方财政收支不均衡的问题，使得地方政府寻求税收之外的财源，从而产生对土地财政的依赖。从理论上分析，财政缺口越小的地区，对土地财政依赖的程度越小，因此，地方一般预算收支缺口对土地财政具有正向影响。

土地违法案件查处情况中涉及的耕地面积(Land)。该指标可以在一定程度上反映现行土地产权制度、征用制度和补偿制度的不完善。由于地方政府是所辖区域内的土地资源的实际控制者，因此为了获得巨额的土地出让收入不断扩大土地征用面积，甚至不惜触犯法律。近些年来，由于征地和拆迁引起的群体性事件不断上升，土地违法腐败案件频频发生，带来了严重的社会问题。因此，笔者认为，上述违法行为越多，表明地方政府征地和拆迁的动机越强烈，相应的土地财政收入规模越大。

年末外商投资总额 (In)以及地区人均GDP(PcGDP)。在GDP增长导向政绩考核制度下，为了实现政绩彰显的目的，地方政府之间纷纷展开各种形式的招商引资竞争，竞争的本质是对投资的争夺，通过投资带动当地经济增长，这其中自然包括土地财政收入的增加。因此，本文选用年末外商投资总额以及地区人均GDP反映地方竞争，对土地财政收入具有正向的影响。这两个指标越大说明该地方吸引投资的能力越强，相应的土地财政收入规模越大。

(2)数据来源

鉴于数据的可获得性和连续性，本文选取2001—2010年全国内地除西藏①因为西藏地区的数据不完整，故此处不包括该地区。外的30个省(市、自治区)10年的面板数据，考察样本点共300个，原始数据来源于中宏数据库、2001—2011年的《中国统计年鉴》、 《中国财政年鉴》、《中国税务年鉴》及《中国国土资源统计年鉴》。对各个变量进行的描述性统计分析如表1所示。

表1 数据的描述性统计分析 (N=300)

(3)模型选择

本文首先建立包括全国内地30个省 (市、自治区)在内的面板数据模型，然后再将30个省(市、自治区)进行分组，按东、中、西部地区分别建立三个面板数据模型，一般形式为:

xit中有K个解释变量，不包括常数项。异质性或个体影响由ziα表示，其中，zi包含一个常数项和一组体现横截面个体影响但不随时间变化的变量，所有这些变量都只体现横截面个体特征，而不随时间变化。根据Hausman检验结果，本文采用固定效应模型 (此处略去具体分析过程)，确定面板数据模型为:

其中，yit表示第i个省份第t年的土地财政收入，Defit、Landit、Init和 PcGDPit分别表示第 i个省份第t年的一般预算收支缺口、土地违法案件查处情况中涉及的耕地面积、年末外商投资总额以及人均GDP，ui表示不可预测的地区效应，υt表示不可观测的时间效应，εit表示随机扰动项。为了缓解异方差，对笔者选取的上述4个变量取对数。

2.模型估计结果分析

本文运用Eviews软件，采用广义最小二乘法通过逐步回归拟合，对包括全国内地30个省(市、自治区)在内的面板数据进行运算后得到的结果如表2所示。从模型的回归结果可以看出，¯R2=0.9463，表明模型拟合度很高，笔者选取的变量大部分都通过了显著性检验，只有年末外商投资总额 (lnIn)没有通过显著性检验。因此可以基本判断，本文选取指标大部分与土地财政关系显著，模型设计相对合理，有效验证了前文对土地财政制度成因的分析。

表2 面板数据模型回归结果 (N=300)

接下来，依据相同原理和方法，按照传统经济区域划分方法，将30个省 (市、自治区)分为东、中、西部三个区域，①东部为经济较发达地区，包括京津冀鲁、辽、沪苏浙和粤闽琼等11个沿海省 (市);中部是经济欠发达地区，包括黑吉、晋豫和湘鄂赣皖等8个省;西部是经济不发达地区，包括内蒙古、陕甘宁、滇黔桂、川渝和新青等11个省 (市、自治区)。分别对东部11个省份、中部8个省份和西部11个省份构建固定效应面板数据模型，模型估计结果如表3所示。

表3 分区域面板数据模型回归结果

从表3可以看出，在分税制财政体制方面，地方一般预算收支缺口 (Def)与土地财政规模正相关，说明一般预算收支缺口越大，对应的土地财政规模越大，这一点在中部地区表现得尤为明显。一般预算收支缺口对土地财政影响的弹性系数为3.6489，即一般预算收支缺口每增加1个百分点，土地财政将增加3.6489个百分点。中部地区经济较为落后，没有形成可以依靠的支柱产业，地方一般预算收支缺口较大，对土地财政的依赖较强。

在土地制度方面，土地违法案件查处情况中涉及的耕地面积 (Land)与土地财政规模正相关，说明土地制度越不完善，地方政府越有扩大征地面积从而获得巨额土地出让收入的冲动。

在GDP增长导向的政绩考核制度方面，年末外商投资总额 (In)没有通过显著性检验，这说明地方政府间的招商引资竞争对土地财政收入规模的影响程度不明显。笔者认为，这主要是因为地方政府在实行“二元”土地出让策略时，为了在地方政府间竞争胜出，通过低价协议出让工业用地进行招商引资，从而促进地区GDP增长，然后进一步提高地价，这个过程比较漫长，并且结果充满不确定性。因为只有投资企业的生产经营真正发展起来，才可以为当地政府的GDP和税收收入的增长带来实质性影响，但这种效应并非立竿见影。另外，还有一部分企业是因为受到某项特殊政策的吸引才选择到当地进行投资，难以真正促进当地经济的发展，从而也无法带动土地财政收入大规模增长，因此年末外商投资总额对土地财政收入规模的影响不显著。

四、结论和建议

本文从财政制度、土地制度和政绩考核制度三个方面出发，选取4个典型指标通过面板数据的固定效应模型对我国土地财政形成的制度成因进行了经验检验，可以证实分税制财政体制所导致的地方政府财政收支不平衡是其热衷于土地财政的制度诱因，土地产权制度、土地征收和补偿制度的不完善为地方政府主导的土地财政打开方便之门，GDP增长导向的政绩考核制度则是地方政府热衷于土地财政的内在动因。但是，在18亿亩耕地红线的硬约束下，土地财政收入是不可持续的，而且容易受到宏观政策和经济环境的影响，具有不稳定性，隐藏着较大的社会和经济风险。因此，对现行“土地财政”发展模式进行改革迫在眉睫。

首先，要继续深化分税制财政体制改革。进一步明确政府间事权与支出责任的划分，积极培育地方主体税种——财产税，调整中央—地方税收分享框架以及建立规范的转移支付制度，并适当赋予地方政府基础设施项目发债权，从而有效缓解地方政府的财政收支压力。

其次，完善公有制下的土地产权制度和改革征地制度。明确农村土地集体所有者主体并赋予其法律地位，将土地的其他权利整合为农民所有，并允许农村集体土地使用权直接上市流转，彻底阻断地方政府“以地生财”的途径;严格界定征地范围，实行完全补偿以保障农民的合法权益，改进征地程序使其更加公平、公正、透明，以此制约地方政府的征地冲动。

最后，转变政绩考核机制。进一步推进政府职能转变，弱化GDP考核标准，建立全面、完善、科学的多指标体系政绩考核制度，引导地方政府真正执政为民，从制度根源上切断地方政府与土地的经济利益关系，避免地方政府间的恶性竞争，加快实现从“管制型政府”向“服务型政府”转变、从“经济建设主导型政府”向“公共治理型政府”转变，使土地财政平稳回归到税收财政的轨道上。

［1］中国土地勘测规划院地政研究中心．从体制上消除地方过度依赖“土地财政”［J］．中国土地，2006，(7):11－13．

［2］肖全章，郭欢．土地财政与我国财政体制关系的经验研究［J］．财经问题研究，2012，(1):95－99．

［3］刘守英，蒋省三．土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案［J］．中国土地科学，2005，(10):12 －17．

［4］董再平．地方政府土地财政的现状、成因和治理［J］．理论导刊，2008，(12):13 －15．

［5］张青，胡凯．中国土地财政的起因与改革［J］．财贸经济，2009，(9):77 －81．

［6］程瑶.制度经济学视角下的土地财政［J］．经济体制改革，2011，(1):25 －27．

［7］蒋震，邢军．地方政府土地财政是如何产生的［J］．宏观经济研究，2011，(1):20 －44．

［8］黄小虎．当前土地问题的深层次原因［J］．中国税务，2007，(2):46 －47．

［9］陈国富，卿志琼．财政幻觉下的中国土地财政——一个法经济学视角［J］．南开学报，2009，(1):69－78．

［10］韩本毅．城市化与地方政府土地财政关系分析［J］．城市发展研究，2010，(5):12 －17．

(责任编辑:巴红静)