城镇化进程中城镇土地综合利用的法律保障研究

窦云鸽

（天津公安警官职业学院教务处，天津300382）

·司法理论与实践·

城镇化进程中城镇土地综合利用的法律保障研究

窦云鸽

（天津公安警官职业学院教务处，天津300382）

在城镇化过程中，城市土地的绝对面积一直在增长。城镇化是经济发展的客观要求，土地利用则为城镇化提供了物质基础和承载空间，两者相互作用、相互促进，形成了城镇土地利用。城镇土地综合利用的关键即如何通过建立一系列法律保障体系确保人们在国家宏观指引下，遵守土地利用方面的法律、法规、部门规章和地方性规章，以促进城市土地资源合理开发利用，提高土地利用效率，使城市土地的效能得到更好地发挥。文章对中国现有土地制度存在的问题进行了分析，对于相关研究的不足，根据现有的理论分析，进而结合发达国家相关经验，针对城市土地利用的法律规制的相应对策的不足，提出了完善建议，目的是使人们普遍遵守符合社会整体利益需要的城市土地利用规制制度，实现城市土地资源利用的法制化、市场化及正规化。

城镇化；可持续发展；城市土地利用规划；土地利用规划；法律保障

近年来城镇化正处于快速发展阶段，在城镇化过程中，城市土地的绝对面积近年来在持续增长。由于社会经济的发展和人口的大幅度增长，相应地，对城镇土地的需求量也在不断增加。城镇化是经济发展的客观要求，土地利用则为城镇化提供了物质基础和承载空间，两者相互作用、相互促进，形成了城镇土地利用。城市土地是社会经济综合体[1]。与一般土地利用不同，城镇土地利用因城镇的形成和城镇化发展而产生和演进，并在调节和控制城镇化发展中起着无可替代的重要作用。针对我国人均耕地面积较少、城市粗放型扩张严重等问题，在城市建设方面，应当由加快占用土地的外延扩张向综合合理利用城市内部土地挖潜、由城市土地粗放低效利用向集约高效、可持续发展转变。世界环境与发展委员会在1987年发表的《我们的共同未来》中将“可持续发展”定义为：建立在使资源环境条件得以持续和发展的基础上，既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁和危害的发展[2]。2013年12月召开的中央城镇化工作会议上中央提出了“以人为本”的新型城镇化思路，并将提高城镇建设用地利用效率列为六大任务之一。这就要求我们在规划和利用城镇土地的过程中，不仅应为寻求我们当代利益的最大化而作出相应的规划，更应该站在一个未来人的角度，考虑到子孙后代利益，而合理地制定和实施有关城市土地规划方面的法律法规。本文采用了比较研究的方法，探索了国外尤其是发达国家关于城市土地综合利用法律法规，以及采取的一系列的保障措施，对比我们国家的经验，根据我国现实国情，提出改善对策，为我国合理利用城市土地提供政策依据。

一、国外关于城市土地综合利用法律保障的规定

澳大利亚《昆士兰州综合规划法1997》（2004年10月17日修订生效）规定，“本法的目的是通过（a）地方、区域和国家的协调统一的规划；(b)对开发活动进行管理；(c)对开发活动产生的环境影响进行管理（包括对建筑物的使用管理）寻求实现生态可持续性。”从该法的立法目的可以看出昆士兰州将生态可持续性作为了该州规划法的核心理念，体现了澳大利亚昆士兰州在城市规划立法中追求城市可持续发展，与生态城市规划法律理念是相契合的。

英国初步建立土地规划制度是在1909年，在1947年、1968年制定了《城乡规划法案》，于1991年制定了《规划和补尝法案》，通过这一系列法案的制定，为英国土地规划制度的完善奠定了良好的基础，并形成了英国现有的完善的土地利用规划制度。英国的城市土地规划制度由完善的法规体系和执法系统构成。其立法系统包括制定城市土地利用规划法案和编制具有法律约束力的开发规划；其执法系统则是指以签发规划许可控制地区的土地开发活动[3]。在英国，公众参与城市土地利用规划制度普遍。例如，每一种类型的开发规划编制过程中，几乎都有法定的公众参与程序。参与形式包括公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见等。1947年规划法所包含的一个重要内容就是土地开发权归政府所有，1975年的“社区土地法”为英格兰地方政府征购土地、调配地块及出售土地用于开发等提供了法律保证。英国政府的“城市开发集团”、“废弃土地复兴援助”，以及“公私合作伙伴方案”等都鼓励政府有关部门进行土地购置、地块调配、土地开垦及基础设施的配套，使这些土地便于开发。英国的土地规划方案最显明的特征就是有公众的参与作为规划的一部分，充分考虑了公众利益在规划中的重要作用。

纽约于1916年制定了正式的区划条例，该条例的主要内容是综合开发调控土地和建筑物，为此，该区划条例划定了城市工业区、商业区和居住区，同时也规定了综合调控建筑物密度、用途、容积率、空地面积等指标。区划的主要作用是对土地用途进行分类分级，以免出现土地用途的相互抵制，于此同时也使土地用途在经济上得到了最有效的发挥。这是美国的第一部综合分区法，其标志着美国现代土地利用法的开始。美国政府注重加强城市土地的宏观调控。“政府对土地的控制工作已从参与调停城市土地利用之间的矛盾转移到控制经济和人口的增长上，还涉及保护和改善环境质量、保护空地、基本农业用地和关键性自然区。”[4]1922年，美国商业部认为土地控制对商业发展有益，因此颁发了《标准州区划实行法案》，此法案使州政府有权利授权市政府与其同等权力。但是，市政府在土地利用规划制定的时候，必须考虑到州政府所要求的相关土地规划策略，否则，地方政府制定的土地利用规划将会被州级法院宣布为无效，同时也会失去州政府对它的财政援助。当前美国土地规划的主流思想是以人本，土地规划价值观将越来越重视人的价值和人的需要[5]。这符合现代可持续发展理念，倡导可持续发展的目的即是为了服务于人的物质生活与精神生活的提高，因此，土地规划的目的最终目的是为了给生活在其中的人们构建一个良好舒适的环境，这显然与可持续发展理念不谋而合。

日本的土地利用制度相对形成了一个较为完善的体系，由国土利用规划和土地利用基本规划的宏观治理和具体法律、行政手段的微观治理相结合的一套土地利用治理模式。例如，日本于1974年制定了《国土利用计划法》。在该法案中通过抑制由于土地投机交易行为而带来的地价飞涨，以免对国民生活造成危害，以此促进闲置土地的有效利用，实现综合有效的国土利用。通过该项立法政府可以采取措施控制土地交易，限制不利于合理利用土地的土地交易，实行严格的许可证制度和土地交易申制度。

二、可持续发展成为城市土地利用法律保障的主题

由上述国外立法可以看出，世界各国制定城市土地利用法律保障制度的主题是要可持续发展原则。此外，各国政府在土地规划中都起着主导作用，都旨在用一种中和的方式来解决土地规划以及土地利用中的矛盾，英国的土地规划法案鼓励公众参与，通过程序正义来保障结果正义；美国的土地利用规划则更加体现上下级法令的一种衔接，下级政府的土地规划法令不能违反上级的土地规划策略，否则，将被宣布为无效；日本对法律的规定历来都比较严格，鉴于其国土资源稀缺的缘故，这样做更有利于发挥土地的价值，避免土地的滥用，从长远看是符合可持续发展理念的。对于可持续发展原则的运用也已体现在我国现有的法律规范中。如《中华人民共和国城乡规划法》第四条规定的“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源和能源的综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”就充分考虑到在进行土地规划利用的过程中，必须以可持续发展原则为导向，促进城市土地利用的综合利用，提升经济、社会和生态的各方面效率，以及当代人发展与后代人发展之间的平衡，以实现城市土地的合理利用。虽然我国地大物博，但是由于我国人口众多，所以我国土地的人均占有率不高，在相对有限的土地资源之上我们更应该规划和利用好我国的土地资源，遵循可持续发展原则。在这一大原则下，我们还应遵循三个具体原则。

（一）利益均衡原则

城市土地利用立法应该平衡公共利益与个人利益，经济利益与环境利益。城市土地利用中公共利益对个体利益的制约，主要体现在国家提前收回土地使用权问题上。例如，城市道路等基础设施建设，公用服务设施建设，文化、体育、教育、医疗及其他公共福利设施建设等，需要利用城市土地，而实施国家对土地使用权的收回，并征收地上建筑物。对于个人利益的限制还体现在为满足公共利益的间接需要，对现有土地使用性质做出调整，而且对建筑物的财产权利实施了某种管制。正确调整公共利益和个人利益的关系是城市土地利用立法必须解决的重大问题，而要协调土地利用所涉及的关系及其利益，则必须遵循利益均衡原则。根据这一原则，城市土地利用立法既要注重维护社会公共利益，也要重视保护土地利用规划所涉及到的行政相对人的利益；既要注重保护生产者、开发商和建设单位的合法权益，也要保护因土地利用实施而需要拆迁房屋、限制建筑物使用的城市居民的合法权益。对于城市土地利用的均衡利益原则运用，已经逐步出现在我国相关的土地管理立法中。例如，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”

经济利益与环境利益并不是完全对立的，正如可持续发展的定义所描述的，二者只是注重利益的广度和深度不同而已，但本质上都是为了人类自身的发展。从长远看经济利益与环境利益相互联系和互为因果的。环境的改善为经济的发展提供了良好的环境基础，而经济的快速发展反过来为环境的改善提供了充足的资金保障，这种相得益彰的关系，有助于在城市土里合理利用的规划中更加注重长远利益。

（二）城市土地利用设计与自然结合的原则

麦克哈格在他的著作《设计结合自然》中，指出：“人和自然的关系问题不是一个为人类表演的舞台提供一个装饰性的背景，或者甚至为了改善一下肮脏的城市，而是需要把自然作为生命的源泉、社会的环境、悔人的老师、神圣的场所来维护，尤其是需要不断地在发现自然界其本身的还未被我们掌握的规律，寻根求源”[6]。麦克哈格的论述充分体现了土地利资源的自然价值，注重对已经形成或存在的土地利用方式的一种肯定。

在城市规划中贯彻“设计结合自然”的思想，就是要尊重自然的价值，将保护现有自然资源，维护自然过程作为利用和改造自然的前提之一。自然景观有其自身和谐、稳定的结构和功能，人为的设计应尽量与之相适应，使人为引入的景观元素所带来的影响减至最小，以保证整体景观结构和功能的完整性。但是，作为发展中国家的中国在城市建设中不可能完全以自然优先为原则，因为我们面临的是13亿多人口生存、就业、生活问题。一些学者脱离中国国情奢谈中国城市建设与发展必须以顺应自然、保护自然为前提，任何改变自然的城市设计都不可取。笔者以为中国不可能象其他已经达到经济高度发达国家一样谈论对自然地保护。正如，一个例子所言，日本作为食物多元、消费高档的发达国家捕鲸食肉应遭到唾弃，而作为爱斯基摩人常年以捕食鲸鱼为生，我们就不能对其横加制止。同样如果因为保护自然而侵害到我国大多数人的生存权也就使保护自然变得机械而苍白了。

在合理利用城市土地同时，我们也要重视地下空间的开发利用。地下空间，像地上空间一样，同样是珍贵的可开发得用的土地资源。对于城市地下空间的开发，不仅提高土地利用率，而且具有众多优点：节省土地资源、缓解中心区高密度、人车立体分流，疏导交通、扩充基础设施容量、减少环境污染、保持城市景观、增加城市绿地，改善生态环境等。在城市土地设计与自然结合过程中应更加注重每个城市的土地资源的差异性。例如，天津地热资源丰富，在设计天津土地利用时可以考虑地热温泉生态旅游、地热供水、暖、电等节能项目。当然在利用地热过程中应注意保护性的可持续开发，防止过量开采和违规开采。在城镇土地规划中，应该倡导充分地利用地下土地资源，发挥地下空间的最大效益，缓解地上空间的拥堵现象。

（三）重规划、严执行原则

确保城市的可持续发展,首先必须从规划开始。我国城市土地利用规划存在着规划变动任意性。这种任意性源于城市领导的更替，城市发展的盲目性等多种因素。保持城市土地规划的稳定性是完成城市土地可持续发展的基础，也是保障土地规划的本质特征,即长期性的前提。土地利用规划时间一般在10年以上。城市土地利用规划的违法违规改动不但不利于城市的建设发展，同时也侵害了城市居民的权益。

在城市土地利用规划执行中要严格把关，切实以规划为依据，违反规划的项目要及时停止或者纠正，严管先建后批，对既成事实的违规项目事后承认等现象。现实中，经常出现两难，即对于违反城市土地规划的建设项目，如果拆除整改会损失相当的经济投入和社会资源，如果不予拆除又存在明显违法问题。对此情况，笔者以为不能搞一刀切，要根据实际情况具体分析。如果建设项目严重违反了城市土地利用规划，今后还可能造成更大的损害，就应以大局为重，彻底纠正错误。例如，某个违反城市规划的项目可能引发山体滑坡或者严重洪水灾害，对于此种项目应该予以制止。如果经济投入巨大，而违法现象并不严重就可以采取其他的补救措施，没有必要拆除重建。这种自由裁量权原则上归地方政府，但中央相关部门可以提出建议和意见。

三、我国城镇土地综合利用的法律完善

（一）加快制定《土地规划法》

市场失灵作为现代市场经济的负面，必然在城市建设活动中反映出来。城市土地资源利用市场失灵在任何国家的经济建设飞速发展中都在所难免。城市土地规划作为政府调控城市建设和城市发展的重要手段，在防止、矫正和消除我国城市土地资源利用的市场失灵中起到积极的干预和协调作用。因此，加快土地规划法的制定，争取尽快地解决土地规划中存在的若干不符合可持续发展理念的土地利用问题，提高我国城镇土地的综合利用水平，更充分地发挥我国土地资源的立体优势。

土地管理的依据是土地利用规划，同时，土地利用规划也是各项具体土地管理活动的依据，在整个土地管理和土地利用中它都起着十分重要的指导作用。因此，土地利用规划法在土地法律制度体系中居于主导地位。有学者指出，未将土地规划单独立法是土地被滥用的一个重要原因。因此，必须加强土地利用总体规划对土地利用关系的宏观调控作用，这就需要利用强有力的土地规划法，来确保土地利用总体规划修编的科学性和实施的权威性。

我国对于《土地规划法》需求的紧迫性还在于，城市土地利用实施的资源投入大、周期长，一旦城市建设成形，即使《土地规划法》出台也要考虑城市资源反复投入的极大浪费而不能对已有的城市建设加以大规模调整。加快制定《土地规划法》为我国城市土地合理综合利用、坚持可持续发展原则下的利用争取宝贵的时间和契机。

（二）发挥城市土地市场机制，加强政府的宏观调控

政府对城市土地利用的调控和干预就是使市场调节的积极作用得到有效发挥，结合各种手段最大可能地减少市场调节带来的消极作用，或者是尽可能地将市场调节的消极作用降到最低，而且应该把这种市场调节带来的最低限度的消极作用看作是市场机制发挥积极作用所应当付出的成本代价[7]。建立完整的城市土地市场调节体系，对我国城市土地合理利用有十分重大的影响。而一个完整的城市土地市场体系，包括土地出让市场、土地征购市场、土地抵押市场、土地转让市场等多个子市场。健全城市土地市场的调控体系，必须运用经济、法律、行政等多种手段，对城市土地市场的运行进行调控。第一，运用经济手段对城市土地市场进行调控，是实现城市土地合理利用的主要措施。政府这只“看不见的手”在土地规划中起着重大的调控作用。政府通过对市场调节的各种经济手段，运用城市土地供给时序，基准地价和地价体系，财政政策、税收政策、货币政策、宏观产业政策以及法律制度等多方面的措施加以调控。第二，控制土地供应总量。我国土地资源虽然多，但是也不是用之不尽的，用之不竭的，政府作为城市土地所有者的代表，要严格控制一段时间内的土地投放总量，使城市土地市场的供给与需求基本保持平衡，促进城市土地市场的协调发展。第三，政府土地管理部门和房地产管理部门（部分地方政府已经合并两部门）联合采取行政措施，加强对土地市场的出让、转让、出租行为的管理和监督工作。

（三）健全违法用地预警机制和约谈机制，加强土地执法

从我国城市土地利用管理现状看，最为薄弱的环节是事前监督。因此，加强事前监督，将城市土地违法利用遏制在萌芽中，是将违法损害降低到最小的有效方法。根据《土地管理法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等规定，加强事前监督就要把土地监察制度落到实处，加大土地监察机构人力、物力和技术的配备，做到严格监察，及时通报，及时治理。在加强土地执法中尤以两项制度能够起到事前监督的作用：违法用地预警机制和约谈机制。目前，我国土地执法过程中还存在一些不合理的地方，尤其体现在违规划拨国有土地，或在对出让的土地进行非法建设或弃荒，导致城镇土地不能发挥其应有的价值，导致了土地资源的极大浪费。因此，应联合各部门加强对违法使用城镇土地执法，加大监管力度。

健全违法用地预警机制，应确立主管机关为各地方政府国土资源部门，并颁布相应的地方法规、规章强化国土资源部门的预警职责。对于预警的级别划分应科学合理，不同级别给予的警示程度不同，对违法者的惩罚力度也不相同。在对违法用地警示的同时，应实施约谈制度。地方政府国土资源部门约见违法用地主要责任人员，告知制止违法用地项目的责任，提出整改要求等。对于，警示与约谈后能够改正违法行为的，可以不予处罚或者减轻处罚；对于未加整改并造成城市土地利用严重违法的责任人员应该加大处罚力度。在土地监察执法过程中除对违法用地所涉及的单位和个人给予法律和行政处分以外，对严重违法违规建筑拆除并课以相应罚款。

总之，目前，我国正处于城镇化进程飞速发展时期，加强可持续发展原则下合理配置城市土地资源，对城镇土地合理利用给予法律保障，进一步完善相关法律法规，健全相应执法机制，是城镇化进程中应进一步重点研究的问题。

[1]张光宇、刘永清.土地可持续利用的系统学思考[J].中国人口资源与环境，1998，（1）.

[2]隋春花.浅议城市土地资源的特性及其利用[J].国土经济，1998，(4).

[3]许德林、欧名豪、杜江.土地利用规划与城市规划协调研究[J].城市规划，2004，（1）.

[4][美]A·S·马瑟.土地利用[M]，国土局土地规划司译.北京：中国财政经济出版社，1991.78.

[5]孟星.城市土地的政府管制研究[M].上海：复旦大学出版社，2005.168.

[6][美]麦克哈格.设计结合自然[M]，芮经纬译.北京：中国建筑工业出版社.1992.68.

[7]王文革.城市土地市场失灵及其管制法律对策[J].国土资源，2005，（3）.

A Study on the Legal Protection of Integrated Utilization of Land in the Process of Urbanization——In Perspective ofPrinciple ofSustainable Development

DOUYun-ge
(Office of Academic Affairs,Tianjin Public Security Professional College,Tianjin 300382,China)

During the process of urbanization,the absolute area of urban land has been continuously growing.Urbanization is an objective requirement of economic development,and land-use has been the material basis and the carrier for it.The two interact with and mutually promote each other,forming urban land-use.The key to integrated urban land-use is howto facilitate rational exploration and usage of urban land resources and achieve efficient land-use,so as to improve the usefulness of urban lands through the establishment ofa series oflegal protection systems to ensure that under national macro guidance,people comply with land-use related laws,regulations,departmental and regional stimulations.In this paper existing issues in China's current land system are investigated.As there is lack of relevant research in this field,the analysis is performed based on existing theories. Relevant experiences ofnumerous developed countries are also referenced.The goal is to target the insufficiency ofcorresponding counter-measurements in the laws and regulations for urban land-use.A proposal is put forward aiming at allowing people to comply with the urban land-use regulations system which in general conforms to the overall interests of the society,and actualizingthe legalization,marketization,and normalization ofthe usage ofurban land resources.

urbanization;sustainable development;urban land-use planning;legal protection ofland-use planning

D922.59

A

1674-828X（2014）02-0097-05

（责任编辑：郭鹏）

2014-02-13

窦云鸽，女，天津市公安警官职业学院教务处讲师，法律硕士，主要从事应用法学和民商法学研究。