地方政府投融资平台发展及其风险防范

王经政

[提要] 有效的地方政府投融资平台能为经济发展服务，但它存在的风险也会对当地经济运行的安全性、持续性和社会稳定性造成不良影响。本文在评述地方政府投融资平台发展的基础上，分析地方政府投融资平台面临的主要风险，并从建立地方政府投融资责任制，加强地方政府债务管理；成立债务风险监控机构，提高投融资平台风险预警能力；规范投融资平台运作，推动平台融资行为市场化；开辟多样化融资渠道，灵活运用多种融资方式等方面提出加强地方政府投融资平台风险防范建议。

关键词：地方政府投融资平台；发展；风险防范

本文为宿迁学院科研课题“基于模式创新的宿迁地方投融资平台建设研究”（项目批准号：2012ky45）的阶段性成果

中图分类号：F83 文献标识码：A

原标题：地方政府投融资平台的发展及其风险防范研究——以宿迁市为例

收录日期：2013年11月20日

一、地方政府投融资平台的发展

（一）全国地方政府投融资平台发展现状。我国为应对2008年爆发的金融危机带来的经济低迷推出了4万亿元的经济刺激计划，以此为基点，国有控股银行向政府支持的基础设施建设项目投放了大量信贷。作为扩大内需政策的微观载体和投融资体制创新的一种有效尝试。地方政府通过投融资平台进行大规模的资金筹集以推动城市化建设，是促进区域经济发展的主要“推手”。2009年初，《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》的出台推动地方政府投融资平台迅速发展，但在软的预算约束和宽松的信贷投放环境下，地方金融平台的贷款规模急速膨胀，这逆向鼓励了一些自我约束力差的地方政府滥用信贷资金。截至2011年9月末，全国共有地方政府融资平台10，000多家，平台贷款余额高达9.1万亿元，除约3万亿元纳入一般公司类贷款管理外，另外的6万亿元余额仍按平台贷款管理。目前，不少地方政府投融资平台还款压力较大，2011年、2012年分别有约2.6万亿元和约1.8万亿元的地方政府性债务到期，合计金额约占2010年底债务余额的41.66%。

（二）宿迁市地方政府投融资平台发展现状。近年来，宿迁市地方投融资平台从弱变强，广泛开展融资活动，为本市经济基础建设提供了有力的资金支持。宿迁地方投融资平台主要依靠商业银行、国家开发银行等传统的间接融资渠道。2001年9月，宿迁市人民政府投资成立国有独资企业宿迁市城市建设投资有限公司，该公司主要从事政府授权范围内的保障性住房建设、房地产开发、建筑施工、建材生产、旅游地产开发等业务，这标志着宿迁市基础设施建设以政府性投资公司为主要载体、以未来土地收益为抵押、向金融机构大规模举债建设大型基础设施项目的阶段来临。截至2011年底，宿迁市共有12家规模较大的政府性基础设施投资公司，具体情况见表1。其对应的地方投融资平台各类贷款余额共约50.45亿元，其中国家开发银行贷款约30亿元，商业银行贷款20亿元左右。而仅宿迁市城市建设投资有限公司一家的投资规模就高达17.596亿元，其中市级财政性建设资金或政府融资性建设资金占该项目资本金总额高达30%以上。（表1）

（三）地方投融资平台风险日益显现。我国地方投融资平台虽然蓬勃发展，但其在管理体制、融资能力、投资回收等方面存在的不少缺陷引发了一系列风险。近年来，国家加大了对房地产市场的调控力度，占地方财政收入主要份额的土地出让金大大减少，地方政府金融平台的偿付风险加速显现，与此相关的资金安全隐患已引起有关部分的高度重视。2010年以来，中国人民银行总行、中国银监会等为控制地方政府投融资平台债务规模、加强防范其债务风险出台了一系列相关措施，使得地方政府金融平台的再融资难度加大。不少地方政府投融资平台在相关风险还没有彻底化解的情况下，又面临着商业银行对其债务清理规范后的融资困境。尽管我国学者针对地方投融资平台的债务风险剖析较多，但深入研究地方投融资平台内部风险控制的却并不多。

二、地方政府投融资平台面临的主要风险

（一）投融资平台制度风险已经显现。作为政府设立的半官方机构，地方投融资平台的融资活动往往缺乏规范化的管理。实践中地方政府投融资平台的资产管理权一般在国资委，资金的管理权却归属财政局。因为平台公司的主管部门对融资的关注远远超过资金的管理，这使得地方投融资平台存在话语权较弱、法人治理结构不完善、操作程序不规范等问题。加上基础设施等投资所需资金额较大，政府财政收入只是杯水车薪，所需的资金缺口主要依靠政府融资平台从银行获得贷款来弥补，而银行基于风险规避的目的也愿意借钱给政府支持的融资平台。但地方投融资平台的约束机制是软性的，当其项目投资收益未能抵补相应所发生的成本时，相关的债务风险就很可能转移到政府财政或商业银行系统中去。

（二）投融资平台债务风险累积过高。理论上地方政府投融资平台可以从银行贷款，也可以直接发行债券等。现实中地方政府直接融资不易实施，基础建设项目所需资金主要依靠间接融资方式获得，从而使得地方政府的平台融资结构呈现出单一型的银行贷款特色。由于地方政府投融资平台的资金筹集是基于政府信用的，一旦项目单位发生偿债困难，地方政府承担的预算外隐形债务就会增加。由于银行资金在地方政府融资中占比过高，一旦融资规模超过地方政府实际承受力，就有资金链断裂的可能，进而导致地方财政风险向银行风险转化。

（三）投融资平台的融资透明度较低。地方政府投融资平台的融资状况不是很透明，不仅是商业银行很难完全掌握其相关情况，一些地方政府自己也对投融资平台的负债和担保情况一知半解。与地方政府相比，商业银行在平台融资中处于信息劣势地位，除了依赖政府担保外，商业银行用来控制地方政府投融资平台风险的其他管理手段很难落到实处。在实际操作中，基础建设项目所需资金通常由地方政府投融资平台公司“统借统还”，但贷款的使用人通常却是项目的建设单位，使得项目融资的责任主体不是很清晰。加上地方政府投融资平台公司大多是高负债运营，其对项目的建设和资金的使用管理较少，自己本身也不是项目的最终受益者，这使得通过贷款取得的资金实质上脱离了原借款人的监督与控制，如果贷款到期需要偿还时出现问题，放贷的商业银行想进行追溯是难上加难。

（四）投融资平台贷款担保风险较大。地方政府投融资平台在贷款担保时主要有两种模式：一种是政府承诺模式；另一种是权力抵押担保模式。前一种模式以地方政府的财政作为担保物，是一种相对特殊的“保证担保”。但我国《担保法》明确规定：除特殊情况外，国家机关不能作为担保人进行担保。很显然地方政府的这种承诺担保模式违背了《担保法》，一旦出现经济纠纷，银行的利益很难受到法律保护。后一种模式即权力抵押担保模式一般是在地方政府设立投融资平台之初，为了获得资金将土地转让收益权进行质押以向银行贷款。尽管土地转让收益权具有财产特性，但不确定性比较强，作为一种或有债权，土地转让收益权可能带来的收益是分批次实现的，这与《担保法》所规定的担保标的要具有确定性的要求不相符。倘若该质押标的缺失，地方政府投融资平台又无法在规定期限内归还所欠贷款，这时就出现了“担保真空”，从而给放贷银行带来更大风险。

三、加强地方政府投融资平台风险防范的建议

（一）建立地方政府投融资责任制，加强地方政府债务管理。一是建立地方政府的投融资责任制，强化地方财政对其平台债务的管理力度。作为政府债务的担保者和承贷者，财政部门对政府债务的“借、用、还”的责任不能推脱。因此，必须强调财政部门在地方政府平台融资管理中的主体地位，加大财政对相应政府债务的集中管理。地方政府投融资平台的发展和贷款融资都应以地方政府的债务规模与其财力相匹配为原则。当地方政府资不抵债、不能有效清偿平台货款时，就应深入调查，考虑是否应追究相关事项主要领导人的责任；其次，对不同的地方政府投融资平台债务区别对待。在实际中，应结合各地宏观经济的具体情况，相应修订政府投融资平台债务风险指标体系，使债务风险评估结果更加客观真实；最后，银行应当谨慎对待地方政府的融资风险。可采取诸如严控项目资本金、限放打捆贷款、定期分析平台偿债能力等防范风险的举措。

（二）成立债务风险监控机构，提高投融资平台风险预警能力。一是各地要成立地方政府投融资平台的债务风险监控机构。该债务风险监控机构应按照制定的各项监控指标，专门对地方政府投融资平台的债务风险进行分析、预测和监控，对地方政府投融资平台的负债可能出现的风险及早预警，防患于未然；二是要健全地方政府投融资平台债务风险量化控制的指标体系。要根据指标体系分析地方政府平台债务的期限结构，并视投融资平台举借债务的期限情况分析地方政府面临的还款压力；三是提高地方政府投融资平台的风险预警力。要不断完善债务风险预警机制，合理制定各项债务风险的监控指标，全方位、全过程地分析、预测和监控地方政府投融资平台的运行，一旦有向地方政府财政危机转化的迹象，应及时采取措施，积极应对。

（三）规范投融资平台运作，推动平台融资行为市场化。首先，要摸清家底和统一立规。针对当前融资平台债务规模不清的现状，各融资平台应组织审计、财政等部门，彻底清査地方政府投融资平台在各相关金融机构的债务状况，准确把握政府债务的总体规模，并按债务偿还期限分类管理，根据政府财力预计增长情况制定偿还方案；其次，平台债务应规范政府的担保行为，对债务的融资额及偿还额应该有具体的计划和相应的投资决策，避免盲目举债和由此带来的不规范的平台运作进一步放大偿债风险。为此，各级政府融资的预、决算在对本级人代会负责的基础上，还应接受财政部门相关管理机构的指导和监督；最后，应努力推动政府平台融资行为的市场化，以规范项目投融资行为。从各地实践看，以发行债券等形式筹集项目建设所需的资金通常透明度较高、自我约束较强，这是因为当前发行债券会受到各种市场机制的约束。为此，应创造条件积极推动市政债券等的发展，鼓励地方政府投融资平台发行企业债券。

（四）开辟多样化融资渠道，灵活运用多种融资方式。在考虑市场及民间对以往过度债务融资积聚偿还风险承受能力的基础上，开辟多样化的融资渠道，逐步使地方政府摆脱对卖地融资的依赖性。首先，对存量风险应通过体制创新的方式予以消化，可尝试在条件具备的地区允许发行地方政府债券，也可尝试运用资产的证券化等方式来经营基础建设项目，以便推动平台投融资活动的市场化。其次，要在向商业性银行融资的基础上，考虑组建地方政策性银行，一方面将其商业性业务剥离；另一方面集中融资权限，整合其财政信用与政策性金融，将其作为地方政府投融资平台的专门运作机构，统一执行政策性的投资意图。最后，要积极发挥政府融资的导向作用，运用不同融资方式适应不同需求。对于已规定了专项基金来源、运营较好的项目，新增投资的缺口应尽可能地通过国内专业银行贷款解决，财政部门可根据本地发展重点提供不同标准的财政贴息；对有条件上市的城市基础设施项目，在政策允许范围内可考虑涉足资本市场，引导市场资本进入地方城市基础设施建设领域。

主要参考文献：

[1]张颖.地方政府融资平台贷款风险及化解策略[J].中国金融，2010.13.

[2]周青.地方政府投融资平台风险管理与度量研究[D].重庆大学，2011.

[3]http：//www.i618.com.cn/news/News

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2000.山西证券网：平台贷延后“起爆”银监会研究展期，2012.2.14.