使规范性文件更加“规范”

李革胜++吕六荣++刘红艳

规范性文件备案审查是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职能，对于维护法制统一、充分发挥人大监督职能、维护人民群众利益具有重要意义。监督法对规范性文件的备案审查专门进行了规定，并授权省级人大常委会对有关规范性文件的备案审查作出具体规定，标志着地方人大常委会规范性文件备案审查工作制度的正式确立。2013年9月26日，湖北省十二届人大常委会第五次会议通过了《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》（以下简称条例）。条例的制定有利于完善规范性文件备案审查工作中的各项制度，明确规范性文件备案审查工作的职责分工和责任机制，有利于推动全省各级人大常委会规范性文件备案审查工作。

正当其时——制定《条例》势在必行

虽然监督法对规范性文件备案审查专章作出了规定，但是其规定较为原则，缺乏操作性，致使各地在实践中存在做法不一、随意性大、工作开展较难等问题。备案审查工作程序不规范，审查范围、标准不明确，审查机构不统一，反馈和纠正机制不健全的问题成为地方人大常委会规范性文件备案审查工作中较为普遍的问题。因此，加强对地方人大常委会规范性文件备案审查工作的探索和研究，加快相关法规和制度的建设，已经成为一项重要而紧迫的任务。目前，全国已有16个省市区人大常委会出台了适用于地方各级人大常委会规范性文件备案审查工作的专门法规，4个省市区人大常委会出台了适用于本级人大常委会规范性文件备案审查工作的专门法规。就湖北省而言，可用于指导规范性文件备案审查的，一是《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》；二是仅适用于省人大常委会备案审查工作的《规范性文件备案审查工作规程》，尚无一部专门用于指导规范性文件的备案审查，可适用于全省各级人大常委会的地方性法规。这既不利于人大常委会履行法定监督职责，又与法律规定的要求不相符合，也与当前备案审查工作任务量和审查工作难度不断加大的现实不相适应，因此制定和出台条例十分必要。

准确定义——科学界定规范性文件的范围

研究规范性文件备案审查制度的前提是厘清规范性文件的定义。目前规范性文件尚未形成一个理论和实务界公认的一致的定义和范围，这既给理论研究带来困难，也给相关工作的推动造成了不便。

条例对“规范性文件”作了界定，并对报送本级和上一级备案的规范性文件作了细化规定。条例规定，规范性文件是指各级人民代表大会及其常务委员会作出或者县级以上人民政府发布的，涉及公民、法人或者其他组织的权利和义务，在本行政区域内具有普遍约束力并可反复适用的文件。

虽然监督法未将地方“两院”的相关文件列入规范性文件备案审查的范围， 2012年5月《最高人民法院最高人民检察院关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》也要求，地方人民法院、人民检察院今后一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的“指导意见”“规定”等司法解释性质文件，制定的其他规范性文件不得在法律文书中援引。但考虑到对“两院”实际存在的相关文件的监督，既是人大常委会监督工作的重要组成部分，也是地方各级人大常委会在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行的重要职责，且实践中已有一些省（市、区）人大常委会将其列入规范性文件备案审查范围。在立法调研中，基层也反映“两院”出台的相关文件实际存在，直接用于指导同类案件的具体审判和检察工作，涉及当事人的权利义务范围较广，要求将其纳入备案审查范围。条例没有将人民法院、人民检察院相关文件列入报送备案的范围，但对其监督作了规定。条例规定“两院”有关文件无需报送备案，只规定在有关机关、组织和个人提出审查建议且确有必要时，才启动审查，实施监督。

权责分明——建立分工明确责任具体的工作机制

规范性文件备案审查是一件专业化、系统化的工作，需要一整套的工作机制与之相匹配，既需要充足的专业力量承担具体工作，也要建立有力的责任约束机制，保证工作有效开展。

条例规定了规范性文件备案审查工作的总体工作要求，后续工作程序、责任机制等都应当围绕工作要求而展开。目前地方人大常委会在开展规范性文件备案审查工作中，实际上已经对备案的规范性文件均进行了审查，过去强调的以被动审查为主、主动审查为辅的原则已经不符合实际情况。因此规范性文件备案审查工作应当做到有件必报、有备必审、有错必纠。这一规定要求，所有符合报送范围的规范性文件都应当报备，都应当进行备案审查，对所有不合法或者不适当的规范性文件，都应当依法予以纠正。

在总体要求的前提下，条例针对各环节的工作特点，对各环节涉及的相关单位都赋予了明确的工作职责，并对未按照相关要求履行职责的单位和个人，设置了完备的责任体系。条例规定，人大常委会应当设立规范性文件备案审查专门工作机构，并明确列举了备案审查工作机构的具体职责。条例还明确了审查过程中，人大专门委员会、常委会工作机构分工配合的工作机制；反馈和纠正过程中，规范性文件制定机关、备案审查工作机构等的职责。条例还对瞒报、漏报、迟报的规范性文件制定机关及其责任人员，对从事规范性文件备案审查的工作人员，在其没有依照条例履行相关职责时，规定了相应的纠错机制和责任追究制度，以保障备案审查工作的顺利开展。

明晰标准——合法性审查与合理性审查并重

湖北省各级人大常委会规范性文件备案审查工作中，存在的较为共性的困惑之一就是对规范性文件“如何审查”和“审查什么”的问题。明晰规范性文件备案审查工作的标准，既要考虑到基层审查力量不足，加强审查标准的可操作性，又要考虑到当前经济社会发展情况的复杂性和多样性，为合理性标准预留空间，把合法性审查和合理性审查有机结合起来。

条例规定，对规范性文件的合法性审查主要审查是否存在下列情形：超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；同法律、法规规定相抵触；同上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触；制定违背法定程序的规定。合理性审查标准则主要审查要求公民、法人或者其他组织遵守的行政措施明显不合理、不公平；其他不适当，应当予以撤销、废止或者修改的情形。

分类审查——实行一般与特殊审查程序并举

规范性文件的种类不一，其审查的程序不可能完全一样，其程序应分为一般程序和特别程序。考虑到“两院”的相关文件与一般规范性文件不一样，其程序也应有一定特殊性，而且对于审查要求与审查建议在启动审查程序上的不同也应作出详细而有区别的规定。

条例对规范性文件备案审查工作从文件接收处理到审查归档，审查发现问题的处理，对撤销规范性文件的议案进行审议等一般程序作出了明确规定。对较大市政府规章，以及县级以上人民法院、人民检察院相关文件的特殊审查程序也作出了相应规定。对国家机关、社会团体、企业事业组织和公民提出审查要求、审查建议的情形和处理方式，对审查建议和审查要求的回复、审查建议和审查要求所涉及的规范性文件不属于本级人大常委会审查范围时的处理，以及对政府部门规范性文件的处理程序等也作出了详细规定。

（作者单位：湖北省人大常委会）