皖江示范区流出人口管理创新研究——以庐江县为例

胡畔

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039）

皖江示范区流出人口管理创新研究
——以庐江县为例

胡畔

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039）

城市化进程的加速使越来越多的劳动力涌向城市，流动人口管理成为服务型政府建设的重要内容。流出人口管理从根源上保证流动人口的有序流动，成为流动人口管理的新趋势。皖江示范区大部分地区尚处于经济建设起步阶段，人口流动方向以流出为主，因此，研究流出人口管理具有更强的现实意义。文章通过皖江示范区中合肥市庐江县流出人口现状的描述及庐江县政府在流出人口管理中成绩和问题的总结，探索流出人口管理的新途径。

流出人口；服务型政府；皖江示范区

随着我国区域经济的发展，城市化速度的加快，越来越多的劳动力涌向工资水平高、就业机会多的地区。由于户籍制度的存在，流动人口成为我国独特的人口群体，流动人口指超过一定时间长度、跨度一定空间范围、没有相应户口变动的空间位移人口［1］。人口流动一方面为城市建设提供了大量的劳动力，使劳动力资源配置更加合理，同时流动人口收入增加无形中刺激消费，为社会经济发展提供动力；另一方面，人口流动也带来了新的社会问题，向服务型政府建设提出了新的考题。根据《中国流动人口发展情况报告2012》，2011年我国流动人口总量接近2.3亿，占全国总人口的17%，平均年龄28岁，流动人口主要集中于东部地区的态势正在逐渐转变，未来十年，国家重点培育城市群和城镇化地区将是城镇新增人口重要吸纳地［2］。皖江城市带承接产业转移示范区是首个以产业转移为主题的国家级示范区，包括安徽省合肥市、芜湖市、马鞍山市、铜陵市、安庆市、池州市、滁州市、宣城市和六安市的金安区和舒城县，截至2011年年底人口3 093.59万人，占安徽省总人口的44.99%，生产总值10 348.53亿元，占全省生产总值的67.63%［3］。皖江示范区的设立顺应了国内外产业转移新趋势，符合我国中部崛起战略，有利于推动安徽省经济发展。

一、庐江县流动人口概况

庐江县位于合肥市南部，是皖江示范区成员，以悠久的历史文化、丰富的矿产资源和温泉著称，2012年地区生产总值156.87亿元［4］。庐江县是人口大县，根据2012年庐江县劳动力调查报告（注：本次调查对象为18-45岁，并且不包括在校学生、国家公职人员、已有稳定职业和收入的县内企事业单位职工，下同），全县户籍总人口119.1万人，本镇内（没有外出）占34.4%，外出人数占65.6%；在外出务工人员中，本县外镇占12.6%，本市外县占3.7%，本省外市占9.0%，外省占74.7%，外省务工人数具体去向分布情况如图1所示；在外出人员中，按性别分，男性占58.2%，女性占41.8%；按年龄分，18～25岁占23.3%，26～35岁占31.2%，36～

40岁占19.7%，40～45岁占25.8%；按文化程度分，流出人口文化程度分布如图2所示，其中初中文化人数最多，占82%；按外出人员就业身份分，雇主2.3%，雇员61.1%，自营劳动者30.1%，家庭帮工6.5%；流出人口月收入分布情况如图3所示，其中月收入1 000元以下11.5%，1 000～1 499元35.4%，1 500～1 999元28.7%，2 000元及以上24.4%［5］。

图1 庐江县流出人口去向分布图

图2 庐江县流出人口文化程度分布图

图3 庐江县流出人口月收入分布图

由以上调查数据可知，庐江县流动人口具有以下特点：（1）庐江县人口流动方向以人口流出为主，近2/3的劳动力选择外出务工，其中近3/4的劳动力选择外省务工，尤其偏好江沪等长三角地区；（2）外出务工人员文化水平较低，多为初中学历，自主创业能力低，多为雇员；（3）外出务工人员收入较低，月收入多集中于1 000-2 000元之间。

二、庐江县流出人口管理现状

庐江县为确保当地人口有序流出，采取了一些有效的举措，形成了具有自己特色的流动人口管理体系。庐江县流出人口管理的现状可以概括为以下几点：

（一）宣传教育为先导

庐江县对流出人口开展深入细致形式多样的宣传教育工作，利用春节、农业大忙季节等流出人员返乡高峰期，入户走访，上门宣传，通过实地走访，向流出人员宣传政策法律、计生政策等。如2008年2月白山镇利用春节流出人口返乡高峰，印制了5 000份《致外出务工人员的信》，1 000本《劳动合同法》、《就业促进法》文本和其他宣传材料5000份［6］。庐江县以政策宣传、引导教育为先导，开启流出人口管理工作。

（二）管理与服务并重

首先，主动服务。通过走访，了解流出人口需求，提高服务的针对性和有效性，为返乡群众免费提供政策咨询、解答疑难问题。如2010年8月农忙季节流出人口返乡高峰期，庐城镇计生服务所工作人员组建“服务流动返乡人口”小分队，为返乡已婚育龄群众进行免费体检、办理相关证件［7］。第二，信息共享，加强联动。庐江县充分发挥国家和省两个工作平台的作用，借助QQ、电子邮件等现代通讯技术，及时将流出人口去向、婚姻状况、生育等信息录入系统，及时更新，加强与流入地的联系，实现区域间流动人口双向管理。此外庐江县多个村镇都在上海市、江苏省、浙江省等地成立了流动人口服务站，以强化流出人口的服务和管理。第三，多元主体共同参与。庐江县形成了镇、企业、村组流动人员管理网格，与辖区内各单位签订管理责任书，明确职责，分工合作，为流出人口提供更加便捷的服务。庐江县政府宏观规划，镇村委会上门服务，联动公安、房产、城建部门，实现流动人员信息交流与共享；联合农技、卫生、民政部门，积极为流动人口开展力所能及的生育、生活服务。

（三）强化考评与跟踪

各个镇政府均有序开展流出人员管理考评工作，对流出人员管理进行监督与跟进，建立联席会议制度，定期召开相关部门分析流动人口形势，并对各单位流动人口管理进行跟踪暗访，将暗访结果与单位考评挂钩。庐江县创新流出人口管理方法，不仅积极主动为流出人口提供各种服务，还着眼长远，为留守的妇女、儿童提供各种服务。如金牛镇农技服务站、镇妇联、镇计划生育协会就妇女就业愿望和自身条件进行不同层次的培训，2012

年该镇共举办各类培训班16期，培训留守妇女1000多人次，发放宣传材料2000余份，鼓励留守妇女掌握致富技术，实现科技致富［8］。

三、庐江县流出人口管理中存在的问题

庐江县在流出人口管理中积极探索，主动服务取得了一些成绩，但是庐江县在流出人口管理过程中同样存在着一些问题。

（一）服务意识淡薄，观念亟待更新

服务型政府以“管理就是服务”为根本理念，以公民需求为中心，帮助他们表达并满足他们的共同利益，为其提供高质量、高效率服务［9］。庐江县政府工作人员思想观念尚未彻底转变，对流出人口服务工作重要性认识不足，服务意识淡薄。我国对流动人口的管理工作一直偏重于流入人口管理，但是由于人口基数大、流动性强、涉及面广等原因，流入人口管理在管理中存在着诸多盲区。探索以流出人口管理为重点的流动人口管理，将成为流动人口管理的新路径，也更加符合庐江县目前的实际情况。但是庐江县政府对流出人口管理工作的重视力度不够，尚且没有认识到流出人口管理在服务型政府建设中的作用。并且目前庐江县针对流出人口的服务与管理过度聚焦于计划生育工作，工作重心过度倾斜，使得政府对流出人口文化素质提升、维权咨询帮助、便民服务等其他方面的服务明显不足。

（二）缺乏科学引导与整体规划

庐江县流出人口的流动方向具有明显的盲目性和自发性，流出人口考虑地理位置接近等原因更多的选择长三角地区，但是由于用工信息缺乏等原因，人口流出具有一定的盲目性，导致很多人找不到工作或者工作与自身条件情况不匹配，不能最大限度的发挥劳动力资源的优势。大量的青壮年劳动力盲目流出直接导致庐江县人口老龄化问题突出，降低了庐江县现有劳动力的整体素质。同时人口的盲目流动也加重了流入地在食品供应、交通、医疗、社会治安等方面的负担。庐江县尚未出台关于流出人口管理的整体规划，缺失针对流出人口管理的政策法规，对流出人口的有序引导尚不到位。皖江示范区正处于发展建设的关键时期，庐江县政府不仅要将目光集中于外地人才的引进，更应该重视有序引导有返乡创业意向、拥有技术、资金的流出人员回乡创业、就业。

（三）对流出人口的职业培训严重不足

庐江县流出人口文化程度普遍较低、缺乏相关的职业技能，因此在流入地只能从事简单的体力劳动，在劳动力资源聚集的长三角地区竞争力相对较弱。而且长时间高强度的劳动使他们没有时间、精力和经济基础提高自身综合素质［10］，企业往往顾虑培训成本，缺乏对其进行职业培训的热情，因此只有依靠政府对流出人口有所作为。职业培训有助于提高劳动力素质，提高劳动者在就业过程中的竞争力，为社会创造更多的经济价值和社会价值。流出人口本身文化程度不高，接受职业培训的意识不强，如果当地政府忽视对流出人口职业培训意识的启发、忽视流动人口职业培训工作的开展，会直接导致流出人口在流入地竞争力低下、收入偏低、生活困难，容易造成潜在的社会不稳定因素。目前，庐江县针对流出人口的职业培训严重匮乏，尚未形成系统的流出人口职业教育培训体系。

四、庐江县流出人口管理的对策启示

随着我国社会主义市场经济的发展，就业形式更加多元化，人户分离现象不断增加，人口流动有助于劳动力资源的高效配置、流出人口个人收入水平和生活水平的提高及地区生产力的发展。加强对流出人口的管理服务有助于创新流动人口管理，推动当地经济社会发展。庐江县应借鉴国内外先进地区流出人口管理的有效做法，结合本土实际，探寻流出人口管理的新路径。

（一）更新观念为前提

服务型政府这一政府改革目标的确立是我国政府对公民本位理念的实践，政府在公共行政中应坚持以人为中心，根据公民需求来提供相应的服务［11］。随着皖江示范区的建设发展，合肥市城市化水平将日趋提升，也必将带动庐江县城市化进程的发展，人口流动将更加频繁，妥善处理人口流动中出现的各种社会问题，将有助于经济社会的健康稳定发展，而流动人口管理的源头在流出人口管理。庐江县应及时转变观念，强化基层政府工作人员的服务意识，从思想上意识到流出人口管理对创新流动人口管理的重要作用，及时转换工作思路，变“管理”为“服务”，变“被动服务”为“主动服务”，探索为流出人口服务的新路径新方法。

（二）职业培训为重点

流出人口在流入地属于弱势群体，社会融入感不强，缺乏良好的就业机会和丰富的收入来源，缺乏利益诉求机制和社会保障机制。户籍所在地应该着眼于长远，为流出人口的切身利益及当地经济社会长远发展着想，为流出人口提供在流入地享受不到的服务，尤其是职业培训。庐江县政

府应根据流出人口实际技能需要，有规律的开展相关的职业技能教育培训，并发放相应的职业技能证书等相关资格证明，使流出人口在流入地有更广阔的择业就业范围，提升其竞争力。同时司法部门应该对流出人口进行相关法律法规普及，一方面增强流出人口维护自身合法权益的意识和能力，另一方面也促使流出人口知法守法，防止违法犯罪行为的发生。流出人口素质的提升，有利于流出人口在流入地获得更丰富的就业机会和更优质的生活条件，从长远来看，有利于在外务工经商的人员掌握了一定的技术和资本以后返乡创业就业，为庐江经济发展贡献力量。

（三）区域合作为保障

并归合肥市以后，庐江县应当抓住皖江示范区产业转移的契机，借助合肥核心城市的带动作用，促进庐江县经济与社会的快速稳定发展。在流出人口管理方面，庐江县不仅要与皖江示范区内各地区之间加强信息的共享与交流，更应该密切与庐江县流出人口青睐的“长三角”地区加强区域联动，建立包括信息共享交流机制在内的一系列合作工作机制，其优势在于跨区域统筹人口信息，流入地和流出地均可快速高效获取信息，提升工作效率；同时庐江县应学习长三角地区流出人口管理与服务的经验，结合当地实际，创新流出人口管理方法，与流入地通力合作，共同为流动人口提供更加优质的服务。

目前皖江示范区正处于发展的重要战略时期，城市化水平将持续提升，流动人口服务与管理将成为皖江示范区服务型政府建设的重要内容。以流入人口管理为主的流动人口管理因为基数大、涉及面广、流动性强等原因成为管理的难点，因此应及时转变流动人口管理思路，着重于流出人口的管理。完善流出人口服务与管理工作，不仅符合庐江县的实际情况，也为流动人口管理探索了一条新的道路。庐江县政府应以培养服务意识为先导，着力构建流出人口管理的科学体系，不断创新流出人口服务与管理的方法路径，借由流出人口管理探索服务型政府建设的路径。

［1］国家统计局人口和就业统计司，中国人民大学社会与人口学院.人口和就业统计分析技术［M].北京：中国统计出版社，2012:223.

［2］国家人口计生委流动人口服务管理司.中国流动人口发展报告2012［M].北京:中国人口出版社，2012.

［3］安徽省统计局，国家统计局.安徽统计年鉴2012［M].北京:中国统计出版社，2012.

［4］庐江县统计局.2012年1-12月份庐江县主要经济指标［EB/OL].(2013-2-1)［2013-4-23].http://www.ljtj.gov.cn/A/?C-1-618.Html.

［5］庐江县人社局，庐江县统计局.2012年庐江县劳动力资源状况调查报告［R].庐江:庐江县统计局，2012.

［6］庐江县政府网站.白山镇流动人口管理服务注重“三突出”［EB/OL].(2008-2-27)［2013-4-25].http://www.ahlj.gov.cn/contents/10435.html.

［7］王斌.庐城镇四举措服务“双抢”返乡流动人口［EB/OL].(2010-8-17)［2013-4-25].http://www.ahlj.gov.cn/contents/19881.html.

［8］莫家成.金牛镇：留守妇女变“科技媳妇”［EB/OL].(2013-4-22)［2013-4-25].http://www.ahlj.gov.cn/contents/47883.html.

［9］孙亮.服务型政府的目标意涵及其实现途径［J].中国行政管理，2007，（8）：42.

［10］姚先国，俞玲.农民工职业分层与人力资本约束［J].浙江大学学报，2006，（5）：20-21.

［11］温彬.公民本位视角下的城市流动人口管理研究［D].天津：天津商业大学，2012：20.

The Research of Outflow Innovative Population Management in Wanjiang Demonstration Area——An Example of Lujiang County

HU Pan
（Management School，Anhui University，Hefei 230039，China）

Accelerating urbanization process，more and more labors move to urban.Innovative population management has become an important part of service-oriented government building.The management of outflow population can ensure the or⁃derly flow of innovative population.So it will become a new trend in the floating population management.Most of the regions in Wanjiang demonstration area is still in its infancy，so the research of outflow of population management has more practi⁃cal significance.The research describes the current situation of outflow population of Lujiang county and summarizes the achievements and problems in the outflow of population management，and explores new ways of outflow population manage⁃ment of Lujiang County.

outflow of population；service-oriented government；Wanjiang demonstration area

F061.5

A

1674-8638（2014）01-0051-04

［责任编辑：胡亭亭］

2013-05-26

胡畔（1987-），女，安徽阜阳人，硕士研究生，研究方向：行政法学。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.01.010