元治理视阈下中国环境治理的策略选择

唐任伍　李澄

摘要 针对当今社会提出的解决复杂性问题的需求，元治理理论主张简化模式和实践，以减少处理问题的复杂性，重视各种治理模式的相互协调配合；同时，要重视稳定关键角色的取向、期望以及行为准则。政府、市场、社会网络由于参与的身份和角度不同，必然会倾向于各自的偏好，但是对于环境治理这一复杂性问题，单一的治理模式均不足以解决环境问题。我国环境治理在传统模式下，政府以“统领”而非“治理”的姿态出现，各种治理模式、市场和社会网络机制无法有效运作。发展元治理理论，强化自治理，强调与政府权力相对应的责任，即政府运用手中的权力，承担起有效选择和协调各种治理模式“共振”，防止治理模式之间的互相倾轧，通过保持必要的多样性增加治理的弹性以应对环境治理这个复杂系统的责任。首先，将政府定位在“同辈中的长者”，意指政府的层级治理与市场治理和社会网络治理之间的关系是平等的，政府不能也不可能介入环境治理的全部环节；在平等的基础上政府要起到带头作用，运用法律法规，通过强制力达成环境治理模式的共振。其次，强调市场配置资源的决定性作用。政府要加强制度建设，为市场经济运行创造良好的外部环境，维护市场运行秩序，促进竞争，使市场的成本-收益机制得以有效运行，以此引导资源和技术在市场中的流向。第三，政府在促进公众参与的同时要适当鉴别和明确利益相关者，避免参与对象缺乏代表性和广泛性，同时注意杜绝环境相关政策的利益集团主导以及“一言堂”现象，畅通诉求表达机制和完善矛盾化解调处机制。第四，环境治理的政策制定要科学、明确、具体、细化。

关键词元治理；环境治理；复杂性；政府

中图分类号F205文献标识码A文章编号1002-2104（2014）02-0018-05doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.02.003

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议提出创新社会治理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化，同时把加快生态文明制度建设作为当前亟待解决的重大问题和全面深化改革的主要任务，强调要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，亟需不断创新完善环境管理思路，加快形成科学有效的环境治理体制机制。通过借鉴国外兴起的元治理理论，可以为创新环境治理体制、加快建立生态文明制度提供一些新的有益启示。

1元治理理论内涵及对复杂性的回应

元治理（metagovernance）最早是由英国学者鲍勃·杰索普（Bob Jessop）[1]在1997年提出的，其意为“协调三种不同治理模式以确保它们中的最小限度的相干性”。杰索普提出元治理的背景和原因是意识到在复杂性不断加剧的当代，市场、层级、网络治理都必然倾向于失灵；不同治理模式之间共振，即三种模式有机结合；针对特定治理目标选择模式。后来，他把元治理表述为：“治理条件的组织，以及涉及市场、层级、网络的明智混合以得出可能的最好结果”[2]。

荷兰学者路易斯·慕利门（Louis Meuleman）[3]对于元治理的观点解释与杰索普有所不同，其强调的侧重点也与杰索普不尽相同。他在杰索普的基础上将元治理发展为两个概念：元治理是指通过应用其他两种实力类型的元素来支持选定的治理类型，并且或者保护它不受其他两种治理模式的破坏影响。这被称为一阶元治理。元治理是指结合三种治理模式并且管理这种结合，而没有对某一种治理模式的先天偏好。这被称为二阶元治理。

对于治理失灵，传统的学术界通常从不同治理模式的失灵的领域和表现进行研究，本文则通过借鉴控制论中的对于复杂性的研究，将层级、市场、网络治理的失灵归因于复杂性不足，即治理对象和目标的复杂性高于治理工具和手段的复杂性，使选定的治理模式无法达成治理目标。

复杂性相对应的是简单性，还原论者认为自然界的基本规律是简单的，一切复杂性皆可以还原为若干个简单的过程或因子。随着科学技术的飞速发展和社会的进步，越来越多的客观事实和科学研究表明，不将复杂性简单化就无法解决问题，但是复杂系统中各过程或各要素之间的强非线性相关关系，不能简单地用还原论方法进行处理，真正的复杂性需要用复杂性的方法来研究。针对当今社会提出的解决复杂性问题的需求，元治理理论主张简化模式和实践，以减少处理问题的复杂性，从而使得治理目标更加容易实现，但是这种简化的模式和实践仍须与真实世界的进程相一致；警惕将复杂性问题划分为诸多简单因素后，因为简单因素间的强非线性关系导致治理的子目标虽然成功但是综合后无法达到宏观治理目标而最终失灵。元治理的复杂性超过单一的治理手段，这种必要多样性带来的冗余虽然在经济角度看有一定浪费，但却是解决复杂性问题的弹性的来源，是必需的。

元治理理论虽然来源于对治理理论的批判和反思，然而其本身仍属于治理范畴，是治理理论的延伸。传统的治理理论强调以社会为中心，而元治理理论则主张将政府请回治理的中心位置，这看似矛盾，但与以往“国家中心论”中的国家高高在上、统治一切治理的形象不同，元治理理论主张的将政府请回中心的思想更加侧重于责任而非权力，从这种意义上看，政府更像是治理的“同辈中的长者”，通过设计协作制度，提出远景设想，以此达成协作，并对治理失灵负责。政府作为元治理的主体，但不是高高在上的国王。

唐任伍等：元治理视阈下中国环境治理的策略选择中国人口·资源与环境2014年第2期政府、市场、社会人群或组织由于参与的身份和角度不同，必然会倾向于各自的偏好，但是对于环境治理这一复杂性问题，单一的治理模式复杂性均不足以解决环境问题，需要各种治理模式相互协调配合[4]。政府有责任和义务通过正式权威的强制力进行治理模式的选择和协调，可以说离开了政府这一中心，各种治理模式的协调是不可能的。为了减少治理复杂性问题所需要的“必要多样性”造成资源的浪费，政府要从复杂性程度由低到高选择治理策略。同时，元治理认为三种治理模式的协作并非简单叠加，如果处理不当，可能会使治理模式之间互相倾轧，产生1加1小于2甚至1加1小于1的情况。因此政府首先应当针对治理对象和目标选择适当的治理模式，为治理提供制度基础和法律保障，明确在哪些领域政府应该“伸手”，哪些领域政府应该退出，交给市场和社会处理，同时政府要保证及时在治理模式的选择上进行切换。当一种治理模式无法解决复杂性问题时，政府有责任引入其他治理模式进行辅助（一阶），或者共振（二阶）。由此而论，正式权威的运动范围应该尽可能地服从参与式治理的方式，所谓治理发生在“层级的阴影”下[5]，这里的层级应当被理解为对社会的、民主责任的包容，而不是单边的自上而下的命令，其目的是尽量减少不适合的治理模式对适合的治理模式的倾轧，在最小化社会排斥条件下通过自反身性的方式使效率、效能和民主责任得以实现[1]。真正达到1加1加1远大于3的治理效果。

当面对极为复杂的问题，元治理的复杂性不足时，元治理也有失灵的可能。元治理理论认识到了失灵的可能性，提出从认识、实践、哲学三个层面回应失灵。在认识层面，提出“部分失灵”和“部分成功”概念，即在承认失灵的前提下，通过细化、清晰治理对象和目标，明确可以接受的失灵程度，以及必须起码达到的部分成功程度。在实践层面，要加强学习和引进新的治理工具和手段，加强多样性的冗余以应对复杂性，最小化失灵，保证部分成功。在哲学层面，区别于宿命论、斯多葛主义的“理智的悲观主义”，面对必然的失灵元治理者要有罗蒂式浪漫主义的反讽，接受不完全和失灵是社会生活的基本特征，但是却继续活动就好像可能成功的“想一套做一套”的“意志的乐观主义”[1]。这就要求治理主体的政府在将复杂性问题简单细化的同时要坚持用复杂性研究复杂性的观点，保证简化后的复杂性问题仍与现实相一致。

2元治理视阈下我国环境治理的现状与缺陷

近年来我国一直致力于深化体制改革，建设服务型政府，在带领市场和社会进行环境治理方面也取得了瞩目成就，但仍未摆脱“为民做主”的现状，在某种程度上还未切实走向“为民服务”。公民社会的发育还不够充分，社会力量比较薄弱，资源高度集中于政府之手，政府是唯一有能力的环境监管者，自然资源的公有制又使得政府实际掌握着几乎全部的环境资源，从而也在事实上主导着各种环境行为。建国以来，我国制定了一系列有关环境治理的法律、法规、规章、条例，对我国环境保护起到十分积极的作用。但是许多规章制度的修订是在20世纪七八十年代，带有很强的计划经济色彩，对于环境治理问题也是命令的强制性法律法规和制度较多，激励性的法律法规和制度较少，政府的指挥和命令深深渗透在市场和社会的各个方面，在市场中占据重要地位的国有企业占有大量的资源，从某种意义上作为政府的延伸与民争利的现象时有发生；许多社会组织依靠政府拨款，难以摆脱官办的性质，并不是真正意义上的非政府组织（NGO），难以作为社会网络治理的主体之一真正反映民意。

这种政府的高高在上容易导致其在环境治理中的越位和缺位问题。一方面，政府上项目时追求GDP，对社会意见不够重视，导致环境群体性事件增加；在环境治理中“拍脑门”决策影响企业正常生产运营。另一方面，环境部门重视有获利机会的审批环节，将许多本该政府承担的监督和管理职能推给社会和民间机构，而民间机构缺乏为政府所独有的强制力，因此监督和管理能力有限；由于政府监管不足，经常出现各地政府对环保未达标企业只是罚款了事，且由于惩罚力度较低，导致治污企业和排污企业基于“减排成本最小化”的利益共识，盲目追求低价招投标，减排走过场搞形式，造成我国环保“守法成本高，违法成本低”的现状[6]。

我国通过施行环境税、排污费、环境补贴等手段引入市场机制和社会网络机制，以弥补政府资源的有限，取得了一定的成效。但是无法使其有效发挥调节功能，许多并不适应市场规律，如排污费的征缴往往远低于污染治理设施的正常运行成本（一般仅为实际成本的50%，有时甚至不到10%），没有切实建立起反映资源稀缺程度的价格形成机制，无法将外部性真正有效内化为企业生产成本，在环境治理方面市场机制无法有效运行，甚至造成企业花钱买排污权的现象[7]。除了过多的计划经济色彩的规章制度，政府在环境问题上过多的命令性行政手段严重影响了通过市场治理环境问题的积极性和有效性。此外，虽然提出“谁污染谁治理”原则，但是没有完善的自然资源资产产权制度使得很难追究污染企业的责任以及货币化企业使用资源所应付出的代价，这些都导致了企业没有动力进行污染治理和技术创新。

我国动员社会力量参与环境治理已有一定的发展。2006年开始施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》和2007年颁布的《环境信息公开办法（试行）》具有积极的示范意义，部分省市相继发布了地方环境信息公开办法和环境影响评价公众参与管理办法，这些举措是对社会力量参与环境治理的重要动员。但是由于历史原因，我国社会经济发展一直强调集中，公民社会发展相对滞后，政府规制比较严格，致使公众参与治理的机会、渠道、热情受到影响。在跨越式发展面前，政府不得不包办更多，这样政府就显得更加强势，而这反过来又进一步压制了公众参与的积极性，形成了一种“强政府，弱社会”的“锁入效应”。而随着生活水平的进步，已经满足温饱的社会群众开始更加关心与自身息息相关的环境问题，却找不到有效的正规参与途径。2012年10月26日，环保部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞在十一届全国人大常委会专题讲座上的讲话中指出，2005年以来，环保部直接接报处置的环境群体性事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增长120%。在众多的环境事件中，尽管环评单位的公众调查程序、范围和人数符合相关规定，但大多数公众却声称他们没有参与相关环评的公众参与环节，也不了解环境影响报告书的内容。这些矛盾暴露了我国环境治理中公民参与走形式，政府缺乏与市民有效沟通，信息不公开，民众权益未获应有尊重，少数利益相关者一言堂等问题。

我国环境法制建设取得较大进展，环境法制体系初步形成，但仍不完善，环境政策制定还需更加科学化。除了《宪法》中关于环保的原则性规定之外，我国先后制定和实施了《环境保护法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》，以及《野生动物保护法》、《矿产资源法》、《森林法》、《循环经济促进法》等近30部与环保、资源相关的法律，为了细化法律或者填补法律的模糊地带，国务院还制定了60多部环保方面的行政法规；另据统计，国务院相关部门、各地方人大和地方政府依照各自职权也制定和颁布了600多项部门规章和地方性法规。从复杂性角度来看，制定如此详尽的法律法规的目的就是细化环境治理的总体目标，将环境治理这一高度复杂性问题分解为各种复杂度相对低一些、更加适合治理的子目标。从实际情况来看，环境法律规范之间仍然缺乏完整的逻辑结构，存在一些相互重复、相互抵消、相互脱节和缺乏操作性的内容[8]。

我国对环境问题的复杂性进行了积极研究和探索，但在环境规划、目标制定、措施选择等决策过程中仍有急于求成、目标定的过高或过粗、总量目标与环境质量脱钩的问题没有得到解决。如2010年河北安平县为完成节能指标而拉闸限电（中国青年报，2010-09-08）；2011年西安将增加蓝天数量作为环境治理的目标，却出现2012年5月份优良天数“全勤”，而可吸入颗粒物月平均浓度却较2011年5月份上升10%的“蓝天数量增多，环境质量下滑”的现象（西安晚报，2012-06-13）。治理对象和目标的不明确使环境问题的复杂性没有得到有效简化或者得到扭曲的简化，环境治理效果因此不理想甚至出现失灵。

3元治理理论对我国环境治理策略选择的启示政府内部除了纵向的层级关系外，也存在横向的网络关系，这是应该得到重视和巧妙设计利用的。政府组织结构应尽量扁平化，减少层级带来的信息传递的扭曲和不畅，以及所造成的信息响应的延迟，还可以避免地方政府“歪嘴和尚念歪经”，政府的层级改革将会对环境治理产生积极意义。另一方面中央政府要向地方政府合理分权，进行环保授权。中央政府主导制度供给，激发地方绿色发展的内部驱动力，而尽量淡化或不过多从事过于具体的操作。中央政府对环境设立最低标准，允许地方设置更高标准，同时鼓励地方政府积极寻求环境治理方面的各种横向合作。

政府与市场和社会网络之间的关系应是“同辈中的长者”。这有两层意思，一是平等，即政府的层级治理与市场治理和社会网络治理之间的关系是平等的，政府不能也不可能介入环境治理的全部环节。比如借鉴西方国家新上项目时通过社会利益相关者协商一致的办法，减少审批手段，政府只肩负设立环保标准以及考核等责任，进而减少政府获利的机会，使政府不能也不愿强加意志于不适合层级治理的领域，这种培养社会网络治理的方法可以反过来限制政府过度“做主”。第二层意思是在平等的基础上政府要起到带头作用，放权不意味着逃避责任，相反，只有政府可以运用法律法规，通过强制力达成环境治理模式的共振。这就要求政府通过法律法规约束自身行为，下放部分权力的同时有责任通过提供法律和制度保障和辅助环境治理中的市场机制和社会网络机制，此外在市场与社会网络占主导的环境治理领域出现诸如严重雾霾、环境群体性事件时，政府有责任果断打开工具切换窗口，切换为适合解决突发状况的层级治理模式。可见，强调责任才是“新政府中心论”的含义。

强调市场配置资源的决定性作用。使市场在资源配置中起决定性作用的关键是定价，定价的前提是明晰产权，利用定价将自然资源资产化，是实现生态文明的关键举措之一。政府要加强制度建设，为市场经济运行创造良好的外部环境，维护市场运行秩序，促进竞争，使市场的成本-收益机制得以有效运行，以此引导资源和技术在市场中的流向。建立有效的生态补偿机制，也是改革生态环境保护管理体制的关键之一。通过在区域、流域等大尺度层面，在不同行政区之间依靠财政支付转移等手段，“鼓励”重污染企业退出或进行技术革新，并支持环保企业发展，倡导绿色GDP概念。

大力培养公民社会，提高社会环境自治水平。鉴于公众参与的地位仍有待提高、环境信息的公开时间仍较为滞后、公众参与的形式较为单一，政府方面还应该加强作为：①进一步修订相关法律法规，赋予公民更多的知情权、参与权和监督权，为扩大公众参与提供更完善的制度保证；②培养公民环保意识，并做好管理与服务工作，鼓励公众参与环境影响评价，早期介入，全程参与，减少公众参与的成本；③促进信息公开，保证公众参与的有效性；④大力培养和扶植民间环保机构和自治组织，加大公众参与的话语权。此外还要注意到我国的社会网络相对而言平等性更加不充分，相当多的网络节点并未成为网络的有效参与元素，而一些网络节点（如企业老板、微博大V等公众人物）则拥有更多与其他节点的链接数，实际上成为了网络的枢纽，这些处在关键位置的人或组织在社会网络治理中有更多的优势。政府在促进公众参与的同时要适当鉴别和明确利益相关者，避免参与对象缺乏代表性和广泛性，同时注意杜绝环境相关政策的利益集团主导以及“一言堂”现象，畅通诉求表达机制和完善矛盾化解调处机制。

环境治理的政策制定要科学、明确、具体、细化。治理效果的不理想乃至失灵，往往是治理对象不明确、治理目标模糊造成的。在将环境治理的对象和目标划分为复杂性适当的子对象和子目标时需要注意，不可将环境治理的对象和目标划分过于笼统，否则政府进行元治理所赋予三种治理模式的自主弹性不能保障足够的复杂性应对环境治理的子对象和子目标的复杂性；反之过分细化则可能变成“头痛医头，脚痛医脚”，治标不治本。

政府在带领市场和社会力量进行环境治理时要认清复杂性体现在两个方面。一方面是环境本身，如各种污染之间的非线性关系（农业污染和工业污染相互加强、水污染与空气污染相互加强等等）。另一方面是环境同其他因素之间的非线性关系，如因为环境治理而带来的可能的经济增速短期下降、因关停企业等造成的就业问题，以及因此有可能产生的群体性事件等等。进行环境治理决策时不仅要有宏观层面的政策出台，还要完善相关细则，政府各部门对具体环境问题具体分析，各地方政府因地制宜采取治理对策。是进行分开治理还是统一治理，分开治理的划分程度如何，需要政府科学细化环境治理的对象，明确治理的长期目标、中期目标和短期目标、整体目标和局部目标。这就要求政府改革生态环境保护管理体制，掌握新型和跨学科技术，科学决策，提高政府处理复杂问题，建设生态文明的元治理能力。

4结论

环境问题具有较强的“公共性”，单纯的市场治理和社会网络治理往往可能导致失灵，需要政府通过强制力介入环境治理。但是这并不表示“政府万能”，对政府介入的正确理解应该是政府通过设立环保标准以及考核等责任为市场和社会机制的有效运作提供条件，以达到三种治理模式的相辅相成，而不是政府直接介入到具体的环境治理中去。元治理理论对我国环境治理策略选择具有一定的启示：①将政府定位在“同辈中的长者”；②强调市场配置资源的决定性作用；③政府在促进公众参与的同时要适当鉴别和明确利益相关者，完善社会治理机制；④环境治理的政策制定要科学、明确、具体、细化。

（编辑：李琪）

参考文献（References）

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[8]中国工程院， 环境保护部. 中国环境宏观战略研究综合报告卷[M]. 北京： 中国环境科学出版社， 2011： 68-69. [CAE， Ministry of Environmental Protection. Chinese Environmental Macro Strategy Research： Comprehensive Report Volume[M]. Beijing： China Environmental Science Press， 2011： 68-69.]