深化农村改革 健全城乡发展一体化的体制机制

张启元

《决定》提出了推进城乡发展一体化的一系列重大改革举措，诸如加快构建新型农业经营体系；赋予农民更多财产权利；推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；完善城镇化健康发展体制机制，推进城市建设管理创新，推进农业转移人口市民化等。《决定》对深化农村改革作出了全面部署，对一些长期以来没有得到解决又事关重大的问题有了突破性、开创性的改革意见，在理论和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鲜明的时代特征。

一、建立城乡统一的建设用地市场

《决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场，这是推进土地制度改革，健全城乡发展一体化体制机制的必然要求。总体上看，我国的土地要素市场还不统一、不完善，土地要素交换不平等。城镇的土地归国有，全体国民都可以依法使用。农村土地集体所有，集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地，但不得出让、转让或出租，非农业建设用地受到严格限制。而现实当中农村集体土地必须经过征收才能转变为建设用地，农民只能得到强制征收下的补偿，而不是土地的实际价值，也得不到土地开发后取得的收益，这就是要素的不平等交换。

建立城乡统一的建设用地市场，可以规范高效地利用农村集体土地，推动农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，盘活闲置、低效的农村集体用地，极大地推进要素市场发展。通过建立城乡统一的建设用地市场，还有利于缓解城市建设用地紧张，有利于城市房地产价格合理定位。最重要的是，城乡建设用地市场的统一，有利于缩小城乡差距，增加农村集体经济组织和农民的收入。

当然，我国按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破，严格保护耕地作为基本国策不会改变，而是要在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

二、赋予农民更多的土地使用权能

《决定》提出“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权人股发展农业产业化经营。”

按现行《物权法》规定，农民享有的承包地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押担保，因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分。赋予农民更多的土地使用权权能，就是在我国现行的农村基本经营制度下，加快明确农村土地所有权和承包经营权之间的关系，保障承包农户在耕地经营权流转中的合法权利。农户有权依法自主选择其实现形式，只要不擅自改变承包合同中明确规定的土地用途，农户就可以以多种方式选择承包土地的具体经营形式。农户可以自己经营承包土地，也可以向他人出租或转包承包土地的经营权；可以与本集体经济组织成员自愿互换各自所承包的地块，可以和其他农户以土地股份合作制的形式发展农业的合作生产；可以将承包土地的经营权用于向金融机构抵押、担保融资，可以将承包土地的经营权作为股份投入到农业产业化的经营中去。《决定》鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。赋予农户以农村土地承包经营权，坚持农村土地属农民集体所有的性质，保障承包农户的合法权利，必须有利于提高农村耕地和其他用地的利用效率。所以，在农民已经拥有的承包地占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式权能基础上，赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能，使农民拥有的承包地权更加完整和充分，是实践的迫切需要。

三、赋予农民更多财产权

赋予农民更多财产权利，是实现城乡居民财产权利平等的必然要求。在现实生活中，农民和市民所享有的财产权利不平等，农民的基本财产权不完整。城镇居民的房屋具有完整产权，可以抵押、担保、买卖，农村的宅基地上建造的房屋却不具有完整财产权，不能抵押、担保，也不能出售到本集体经济组织成员以外。由于农民财产权的缺失，使得农民的房屋不能与城镇的房产同步升值，进一步拉大了农民与市民在财产上的差距。严重制约农户财富的培育、积累、扩大，制约农户财产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系，制约农民同城镇居民在经济权利上的平等，制约城乡一体化发展。所以赋予农民更多财产权利是增加农民收入和财富、缩小城乡收入差距的必然要求。赋予农民更多财产权利，推动农民财产权利在经济上有效充分实现，就可以有效增加农民财产性收入，使财产性收入成为农民增收的新的增长点，从而有效拉动农民收入持续较快增长，逐步缩小城乡居民收入差距。

赋予农民平等的财产权利，以实现农民平等的现代化人格地位，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，这是我国现代化必须解决的重大问题，是实现城乡居民在权利上平等的必然要求。

农民财产性收入所占比重很低，是增加农民收入最大的潜力所在。应该把增加财产性收入作为促进农民增收的重要途径，采取多种措施大力推动农民增加财产性收入。将抵押担保权注入土地承包经营权权能，可以充分活化土地使用权的金融功能和作用，扩大农村有效担保物范围，有效缓解农业农村发展中面临的融资难难题，使农业农村发展获得有效金融支持，为农业现代化发展提供强大动力。

四、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置

《决定》提出，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，要维护农民生产要素权益，保障农民在劳动、土地、资金等要素交换上获得平等权益，就是要保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。现行体制机制下，农民生产要素权益没有得到有效维护。进城务工农民没有实现同城镇职工的同工同酬，城乡土地交换农民得到的补偿不合理，农民长期面临“贷款难”。推进城乡要素平等交换，必须保障农民工同工同酬，要改革城乡不平等的就业和劳动报酬制度，使农民工享有同城镇职工同等的劳动报酬权益；保障农民公平分享土地增值收益，要允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等人市、同权同价，改革征地制度，缩小征地范围，规范征地程序，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例；保障金融机构农村存款主要用于农业农村，要完善农村金融服务渠道和体系，使金融机构从农村吸收的存款主要用予农业农村发展。还要健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。鼓励社会资本投向农村建设。推进城乡基本公共服务均等化。

五、推进农业转移人口市民化

《决定》提出，“创新人口管理，加快户籍制度改革，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。在我国现行的二元户籍制度下，大量进城务工农民，虽然已经不再从事农业，大部分时间也不在农村居住，但并不能真正获得市民身份，无法在城市安家落户和融入城市，无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民相同的待遇，合法权益不能得到充分保护。在基本公共服务制度方面，财政对农村公共设施建设、义务教育、公共文化服务、社会保障的投入强度明显低于城镇，农村低保标准、合作医疗补助标准、社会养老保险补助水平明显低于城镇，特别是城镇社会保障体系对进城务工农民的覆盖度较低。让农业移动人口市民化，各地情况不同，方法和步骤应该因地制宜，需要分批实施、有序推进。《决定》明确提出“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。采取分层次、分步骤、分头实施、稳步推进的方法。让城乡人口布局更加合理均衡。