特大城市控制性详细规划成果数据管理的总体框架——以上海市为例

阚俊杰

0 引言

规划行政管理的核心是规划行政管理部门依报建单位申请而核发“一书两证”暨选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。而“一书两证”的审批依据主要是经批准的控制性详细规划（以下简称“控规”）。目前，上海市规划“一书两证”的行政管理已借助信息系统实现在线报建、在线审批。那么，从数据层面来看，已批控规图形和属性的电子化数据对于“一书两证”在线审批信息系统的重要性就不言而喻了，已批控规数据的全面、准确和现势直接影响到规划行政管理效率以及上海市城乡建设并联审批的其他方面。但是，上海市控规成果数据在沉淀、更新方面的现实状况仍然制约了控规数据与已建成的“一书两证”在线系统的数据交换效率，在上海市城乡建设并联审批体系中，形成了薄弱环节。

1 控规成果数据管理的两个维度

为解决控规成果数据沉淀、更新方面与“一书两证”在线系统需求方面的不匹配，控规成果数据管理必须坚持 “业务流与数据流的同步”的总体要求，进行相应的业务流程设计和信息系统开发。

综合来看，控规成果数据管理存在两种维度（表1）。一种是批后入库方式，这种方式是过去几年来上海市控规成果数据管理沿用的工作方式，即控规批复后，将控规规定的各类用地控制条件以图形属性相结合的数据表达方式，借助CAD、GIS、Oracle数据库等技术，集中建库管理，入库数据即法定有效数据。相关的研究重点是CAD标准化控规模块、GIS空间数据库、Oracle数据库建库等。这种工作方式的特点是成果数据管理部门与行政管理部门相互独立，各司其职，行政管理部门核定业务内容，成果数据管理部门核定入库数据标准。

表1 控规成果数据管理的两个维度

另一种是批前预入库，批后正式入库的方式，这种方式的建库过程与控规行政审批存在互动关系，基本思路是在控规行政审批过程中体现成果数据管理要求，即在控规正式批复之前某一适当节点进行待批控规数据预入库，预先确定控规成果数据更新范围及控制要素变动意向，此时的数据不作为法定有效的数据，仅作为参考；待控规批复后，正式对数据库数据进行更新，更新后的数据作为法定有效的数据，成为项目审批依据。这种工作方式的特点是成果数据管理部门与行政管理部门有一定的互动关系，成果数据管理部门核定的入库数据经行政管理部门认定后，作为业务审核对象，由行政管理部门开展后续核定工作。

结合理论分析和上海市控规成果数据管理的实践来看，控规成果数据管理维度一的主要优点是实现难度低，因其不涉及到管理体制的调整，也不涉及规划在线审批系统的带图运行内核①霍尔，彼得；佩恩，凯西（编著）. 多中心大都市. 来自欧洲巨型城市区域的经验. 中国建筑工业出版社. 2010. 139-168。的开发，只要统一了控规数据标准，数据库就能建成； 其主要劣势也比较明显，批后入库的最理想状态也无非是业务流与数据流的基本同步，也即控规批复后以最短时间将入库数据进行处理，再进行数据与在线系统的交换。这一顶层设计本身就存在刚性的时间延迟，在实践中这种时间延迟因为人为因素还不可避免会进一步扩大；数据批后入库同时意味着对设计单位设计成果的数据质量要求是引导性的，而非强制性的，控规成果数据不可避免产生这样那样无法入库的问题，这些问题仅仅靠成果数据管理部门也无法解决，会倒逼行政管理部门、成果数据管理部门、设计单位在规划批复后合作开展数据清理，频繁的数据清理对于管理资源不啻为一种较大的浪费。另外，由于规划在线审批系统没有实现带图运行，通过批后入库而建成的控规成果数据库仅仅是一个离线的数据库，其数据相对于那些统一GIS服务的在线数据来说缺乏泛用性，离线的数据库与在线的数据应用系统（例如“一书两证”在线审批系统）要进行数据交换，数据的调整、更新、交换在时间效率上都存在很大的不确定性。维度一代表的是一种短期可实现的务实模式。

控规成果数据管理维度二的主要优点是将控规成果数据涉及到的入库问题全部前置到审批之前解决，行政审批的生效即伴随成果数据的立刻入库生效，是保障业务流与数据流同步的一种理想模式；但其劣势也同样比较明显，一是要实现这种操作方式涉及到管理体制的调整，在没有明确的需求和较强的内驱力作用下，调整管理体制面临重重困难；二是信息系统的开发及其运用存在一定的难度，通常的在线审批系统的开发主要表现形式和功能是各类行政管理表单的在线填写和提交、流程节点控制、经办人员权限控制等，很少涉及到空间图形的运算以及其属性勾连，开发一个带图运行内核的信息系统，系统与系统之间数据接口的开发有较大的技术难度，系统开发上线后，运用信息系统的操作人员也必须掌握一定的基础知识并接受多次培训。维度二代表的是值得长期努力的理想模式。

图1 大、中、小城市技术能力曲线图

根据上述分析，城市政府一般先采取“批后入库”的方式对控规成果数据进行管理，再逐步向“批前预入库，批后正式入库”转变，至于什么时候转变，必须综合城市规划管理目标、管理水平、技术能力等，其中的关键是城市政府对建设服务型政府、提高审批效率的需求程度以及对各类行政审批中低效、错漏环节的容忍度等。政府管理改进的需求若与技术实现能力相匹配无疑是较为理想的（图1）。

图中X轴表示的是时间，Y轴表示的是技术能力，CT1表示的是大城市的技术能力曲线，假定其随着时间线性发展（实际的情况可能比这个复杂），CT2表示中等城市的技术能力曲线，CT3表示小城市的技术能力曲线，CT0是实现稳定的控规成果数据流必须的技术能力。对大城市来说，若在T1时点进行控规管理方式的改进，获得稳定的控规成果数据流是比较理想的；相应的，中等城市在T2、小城市在T3时点。如果在理想的时点之前进行管理改进，受到技术约束，如果在理想时点之后，有可能出现大城市虽坐拥技术优势却在管理效率和质量上不及中等城市（中等城市在突破技术能力瓶颈的情况下率先改革）的现象，这对各类资源富集的大城市来说是应该避免的。

表2 上海市控规成果数据标准节选——用地规划/规划地块/核心控制指标属性字段

目前，上海在技术能力方面已经达到了实现维度二的程度（CT0），具体表现为：控规已实现在线审批，控规在线审批系统带图运行内核已经开发完毕，控规成果数据标准执行情况基本合格，控规数据质量审核与入库技术已经成熟，系统操作培训基本到位等。但是否契合政府管理转型的T1节点，这并非一个在技术层面可以探讨的问题，本文在此不作赘述。

2 上海市控规成果管理总体框架及实践经验

因此，针对控规成果数据管理的问题症结，上海按照“批前预入库，批后正式入库”总体原则，提出了控规成果数据管理的总体框架，这一总体框架实际上是一个分步走、可操作的具体模式，即第一步，统一全市控规成果数据标准，实现CAD格式数据带属性无损转换为GEODATABASE数据，解决控规成果数据的生产端与管理端需求数据格式不一致的问题；第二步，控规行政审批全流程在线运行，解决控规成果数据流转载体的问题；第三步，控规成果数据归口到规划国土资源统一的成果数据管理部门进行管理，提高了数据管理的专业性和主动性，提供了后续数据应用、挖掘的多样性；第四步，确立控规成果数据自动更新机制，在行政审批中增加成果管理要求，并通过“预入库”作为工作抓手，在审批前对成果数据质量进行控制，保障业务流与数据流的同步，控规成果数据实现自动在线更新。

2.1 统一全市控规成果数据标准及数据清理入库

控规成果数据入库标准应包括对后续建设项目规划管理及土地出让条件具有指导和控制意义的空间要素和量化指标，简单地说就是“一图一表”暨规划总平面与地块控制指标表所表达的所有控制性内容。鉴于上海市设计单位普遍运用CAD开展规划辅助设计的习惯，控规成果数据标准通过全市统一的控规编制报审软件内的CAD标准化控规模块进行控制，设计单位在CAD界面绘制标准化的控规成果数据文件后，可经控规成果数据管理部门转换生成GIS格式离线入库文件，通过离线数据—在线信息系统数据交换的方式纳入统一信息平台数据库。

控规成果数据标准包含用地规划、道路交通、规划控制线、市政管线、市政设施、风貌保护规划、附加图则等若干个系列，每个系列下都包含若干图形—属性对应的标准图层，如用地规划系列就包括规划范围线、编制单元范围线、编制地区类型、街坊界、规划地块、现状地块、控规盒子、分幅图边界线、项目资料范围线等几个标准图层，每个标准图层上仅可容纳点、线、面中的一类空间对象。例如，规划地块标准图层要求位于该图层上的空间对象必须为闭合、不交叉、不重叠的多段线，每一个闭合多段线代表一个规划地块，并在CAD默认的图形之外，自定义了控规业务相应的属性字段。这种数据标准的设置方式与ARCGIS空间数据库的数据要求相一致，通过相应的数据格式转化工具可以无损地转化为图属匹配的GEODATABASE数据。

该数据标准于2011年7月正式下发执行，同时在技术审查、业务审批中明确了按照控规成果数据标准制作入库文件的要求，以保障2011年7月之后新批复的控规成果数据符合入库要求。实际上，上海除对2011年7月之前批复的近900项控规执行之外， 2011年7月至2012年5月之间，由于数据标准的执行还需要经全市设计单位以及规划行政管理部门、成果数据管理部门磨合，这期间产生的近100项控规数据也进行了数据标准更新以及数据清理工作。共计清理已批控规1 000余项，力图解决过去几年来控规管理信息化、控规成果数据化的欠账、漏账，是一段非常艰辛和漫长的过程。

图2 上海市详细规划编制审批管理系统操作界面——控规编制（修编）

图3 上海市详细规划编制审批管理系统操作界面——实施深化、控制性详细规划附加图则编制

继2011年7月至2012年5月数据清理工作之后，2012年5月上海开始实行“批后入库”（也即“批复一个，入库一个”）控规成果数据管理工作方式，控规成果数据管理部门接收控规行政管理部门流转的已批控规入库成果数据，对符合入库要求的，逐一转换数据格式，再通过与信息平台数据交换的方式入库；对不符合入库要求的，反馈至规划编制设计单位修改完善符合入库要求后，逐一转换数据格式，再通过与信息平台数据交换的方式入库。按照这种方式清理和逐一入库的已批控规项目至2013年底已近500项，与前一阶段数据清理完成的近1 000项控规成果数据一起，覆盖了上海中心城区100%、郊区60%的城市空间，成为上海市规划修编、调整的重要基础要素底版。

2011年7月数据标准下发以来的数据清理入库工作可以看作是上海市控规成果数据管理由“批后定期批量梳理”的工作方式转变为“批后入库”工作方式的重要阶段，为实施由“批后入库”转变为“批前预入库、批后正式入库”管理方式奠定了重要基础。

2.2 控规审批全流程在线运行暨控规数据流载体的建立

上海在2011年确立了控规编制审批“3阶段9环节”的工作要求，即一个完整的控规编制审批过程包括编制计划、基础准备、规划研究（评估）、设计任务书（报备）、初步方案征询、初步方案公示、规委会审议、技术审查、方案审批（报备）等9个环节。在“3阶段9环节”的框架下，按照规划调整幅度、空间区位特征等进行分类、分区指导。分类指导是指按照规划调整的幅度，例如控规新编（修编）在业务流程和审批要件方面不可以简化，而实施深化则可在业务流程和审批要件方面有所简化。分区是指全市集中建设区域分为一类地区、二类地区、三类地区，按照不同地区的空间特色，进行各类技术经济控制指标的区间选择。

根据上述“3阶段9环节”的流程要求以及分类、分区指导的原则，上海开发建成了《上海市详细规划编制审批管理系统》，严格按照各空间区位特征地区规划编制审批的业务要求、职责权限全部纳入系统，全市控规的编制审批从收件到最终批复发文，全流程在该系统上在线运行（图2，图3）。

每个控规审批项目均配对有一个唯一的资源树，资源树文件目录在编制审批的任意节点都可以进行下载查看，行政审批各环节沉淀的审批要件数据、控规成果数据都在相应的服务器进行存储，控规成果数据的在线流转有了切实可以依靠的信息化载体，而且可以通过数据接口在系统与系统之间进行传输（图4）。

2.3 规划国土资源成果数据的统一归口管理

为提升控规成果数据管理的专业性和主动性，控规成果数据管理与上海市房屋土地资源成果数据、地矿管控要素成果数据统一归口到同一个成果数据管理部门，由该部门负责明确控规成果数据自动更新机制、开展控规成果数据入库审核、控规成果数据应用管理等相关职能。

在规划国土资源成果数据统一归口管理之前，上海的房屋数据、土地数据、规划数据、地形数据、地矿数据等虽然在统一的坐标体系下，但由于分散管理的体制，限制了其综合起来进行研究分析以发现城乡建设问题、指导城市建设方面的能力，经规划国土资源成果数据统一归口之后，相信经过一段时间的磨合后，数据相互关联的价值将会逐渐显现。

另外，上海按照市—区两级政府管理体制的特点，致力于建立市—区两级规划国土资源成果数据统一归口管理部门，并且以对初步建立的区级规划国土资源成果数据统一归口管理部门进行了业务培训，力图实现规划土地成果数据的属地化管理。

2.4 确立控规成果数据自动更新机制

2.4.1 控规成果数据管理要求纳入行政审批

图5 控规编制审批流程中新增的成果管理要求

市级规划国土资源成果数据管理部门成立后，着手明确控规成果数据更新机制，从控规成果数据流的角度，将控规编制审批的全流程划分为4大阶段，即基础准备阶段、方案编制阶段、技术审查阶段、规划审批阶段，每个阶段都有明确的成果管理要求并确定了各主体的职责权限（图5）。

（1）市、区成果数据管理部门在计划任务阶段开始启动项目的成果管理，并进行基础要素底版提取和提供。（2）规划编制单位是成果数据质量的第一责任人，成果数据管理部门做好对成果数据质量要求的相关指导工作。（3）组织编制单位提交编制成果后，由成果数据管理部门进行数据检查并入库（在编数据层）。（4）数据进入在编数据层后，由技术审查部门进行技术审查，保障成果规范性。（5）技审通过后，项目进入规划行政审批阶段。在审批生效后，由系统将该成果导入已批数据层，成为管控要素。（6）在技审阶段和审批阶段如发现成果规范性问题和业务问题，回退至编制单位修改后重新上传。

按照这一流程，成果数据管理部门能够在控规成果数据的生产端和进口端有效地控制控规成果数据质量，并且由于控规成果数据入库审核的前置到规划审批之前，技术审查、业务审查的相关具体工作必须依据控规在编层才能开展，这就实现了设想，控规成果数据的全面、准确和现势得以保障。

2.4.2 控规成果数据自动更新机制的系统实现路径

按照理想模式，为实现 “业务流、数据流同步”的控规成果数据管理要求，达到控规成果数据自动更新的目标，2013年上半年，上海已完成《上海市详细规划编制审批系统》带图运行内核的开发，这一内核的实现需要通过详细规划编制审批系统与成果数据管理系统、技术审查系统的数据交互才能实现。

详细规划编制审批系统与控规成果管理系统在拟定年度计划——立项、申请要素底版——提供要素底版、草案方案上报技术审查——成果数据入库初审、成果数据入库复审——控规技术审查、控规批复——成果数据正式入库成为法定数据等流程节点进行数据交换，最终实现控规成果数据自动更新（图6）。

3 上海市控规成果数据管理推进情况暨未来的难点和重点

综合各方面情况来看，目前，上海市的控规成果数据管理正处在由“批后入库到批前预入库，批后正式入库”的重要转折期，也是重要的攻坚期。目前的推进情况是：

（1）控规成果数据标准的执行情况基本达到预期， 成果数据入库审核的前置不存在技术障碍，足以支撑“批前预入库，批后正式入库”的理想模式；

（2）详细规划审批系统带图运行内核的开发已经完成，相关人员的培训已经开展，但由于这套理想的控规成果数据管理模式还未被广泛接受，系统上线还存在一定难度；

（3）市—区两级成果管理体系的建立还需要一定的时间，市级成果数据管理部门将在相当长的时间内帮助某些区级成果数据管理部门从事相应的具体工作。

因此，上海市控规成果数据管理未来推进的难点和重点将包括理念宣传、人员培训、业务指导等几个方面。

图6 通过控规成果数据在系统间的多次交互实现控规成果数据自动更新，自动更新后的数据可以以0day（无时间延迟）的方式直接同步到数据应用系统如“一书两证”在线审批系统

4 上海市控规成果数据管理的借鉴意义

上海市控规成果数据管理总体框架和推进情况对中国其他城市控规成果数据管理有如下几点借鉴意义。

（1）避免“批后定期集中梳理”的工作方式。上海的近10次数据梳理入库，固然有其不可避免的历史因素，但作为信息化工作来讲，中小城市往往具有后发优势，可以充分借鉴上海等特大城市形成的控规成果数据标准，在自己的城市进行落实，以务实的态度实现“批一个，入一个”的工作方式，避免“批后定期集中梳理”。

（2）根据城市发展阶段和技术能力选择控规成果数据管理模式。对某些经济发达、技术能力强、政府管理效率要求高的城市，可选择“批前预先入库，批后正式入库”的理想模式，做好顶层设计和系统开发，通过行政强制力加以推进；条件暂时达不到的城市，可先选择“批后入库”的工作方式，逐步向理想模式转型。

（3）控规成果数据管理方式由“批后入库”转型为“批前预入库批后正式入库”是一种趋势。在转变过程中，成果数据管理部门必须得到行政管理部门的充分支持，控规成果数据管理部门与控规成果管理人员也必须有较强的技术和业务协调能力。

（4）以控规成果数据管理为龙头，做好房屋、土地、地形等城乡建设数据的综合应用工作。数据的生命力在于应用，数据的价值更在于数据之间的相互关联和相互作用，规划作为城乡建设的龙头，其直接反映到管理层面的数据沉淀，更应该与房屋、土地、地形等城乡建设数据作叠加分析，结合现状和限制条件，为后续的规划修编提供重要的参考借鉴。

（5）控规成果数据管理是一项系统工程，在顶层设计的基础上必须长期坚持，在面对理念、业务、技术等方面的挑战时，能够坚持不懈，按照既有目标持续推进，才能达到理想的效果。

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