“环境善治”需要政府“华丽转身”

“环境善治”需要政府“华丽转身”

社会主义制度前提下的“环境善治”目标的实现，依然需要政府基于对政治目标追求与自身存在价值深刻反思的重建式改革，并因而具有强烈的“自我革命”的意蕴。而要最终完成这样一种“华丽转身”，政府必须要学会善待和顺应来自各个方面的“正能量”。

■专家名片

郇庆治法学博士，现为北京大学马克思主义学院教授、博士生导师。主要学术专长为环境政治、国外马克思主义和欧洲政治。

“环境善治”是近年来国内外广受关注的环境公共管理/政策理论，许多学者和公众参与活动家更是将其作为主要的理论基础。问题是一旦离开特定的理论背景，我们很容易对该理论产生一些误解，比如政府在实现“环境善治”进程中应该尽什么样的义务责任。在今天大力推进生态文明建设、推进国家环境管理制度与体制改革的背景下，有必要对此做更深入的解析。

环境善治：管治为基，善为根

作为环境公共管理/政策理论中的“环境善治”应该具有管治结构和管治成效上的特点。

具体地说，一是强调环境议题应对与政策中的多层次和多角色参与。“多层面”的典型是欧洲联盟地区，如今欧盟机构在这个区域内的环境政策与管理中发挥着越来越重要的作用；“多角色”的典型代表是遍布世界各地的环境非政府组织（NGO），他们以更完善制度化、国际化的方式参与到全球范围内的环境管治之中。二是强调更积极或有效的环境议题应对与政策效果。

“环境善治”之“治”，更准确地解读应该是“管治”，而不是“治理”，多层次参与并不是无中心、或“去政府”化，而是要更加明确承认政府在其中的主体性、主导性作用。“环境善治”之“善”，似乎更应在其比较级的意义上来理解，即如何实现更好的环境议题应对与政策决策，而不简单是“坏”或“失败”的管治。

“环境善治”进程中的政府责任

CFP/供图

其实，另一个术语也许可以更好地表达“环境善治”的国家管治制度与体制意涵，那就是“环境国家”。“环境国家”可以从两个方面来理解：一是环境负责或友好的政府，二是环境议题上政府、企业、社会之间的良性互动关系。“环境政府”体制与体系的创建，无疑是“环境善治”最基本的衡量指标，也是环境善治作为一个动态性进程不断取得进展的主要推动力。

那么，我们应如何理解一个环境负责或友好政府的构成要素，政府在走向“环境善治”进程中应该负什么样的主体责任呢？在笔者看来，可以概括为如下三个层面。

一是法律责任。就像现代国家首先是一个法治国家一样，环境政府首先是一个环境法治政府。它的基本内涵是，创建一个依法管理国内外自然资源和生态环境的合理开发、保持与恢复的法治体系——立法、司法和执法。需要强调的是，要尤其重视环境立法与司法体制。只有以环境立法与司法体制为基础，环境执法的行政管理与公众规约职能才有强有力保障。另一方面，环境法治或环境政府的一个基本性标志，是统一性或“一体化”的适用范围和严格程度。国内不同地区可以根据自身的生态环境状况及其特点，在环境立法、司法和执法上有着自己的“灵活性”。但在任何情况下，这种灵活性都不应该损害法律的统一或权威。

二是政治责任。在相当程度上，政府的环境责任可以理解为一种新型的“绿色契约”关系。概括地说，人民大众将环境管治的政治权力赋予政府，并对政府的权力行使实施民主监督，包括进行民主问责，直至因此撤消对政府的政治支持或授权。

公众与政府之间的这种“绿色契约”关系，是不断建构、相互影响的过程。一般来说，传统政治或政府的“绿化”，首先是来自民众主体力量的政治推动，一旦这样的政治进程启动，政府就会成为这个彼此学习、回应和关系重构过程中的重要力量。除了政府掌握各种国家权力（包括强制性权力），提供的民主政治平台也可以成为不同政治行为主体自我教育与形塑的场所。比如，人民群众在不断绿化的民主政治框架中，可以更好更快地成长为合格的“环境公民”或“绿色新人”，而国家或政府就可以在更绿色的民意基础上实施更制度化的绿色举措。

三是道义责任。政府的环境伦理或道德责任，来自其对民主合法性的追求和掌握最多权力资源的环境政治/政策第一主体地位。换句话说，正因为政府是所有“环境善治”相关主体中最强权的主体，因而对于直接辖区甚至更大范围的环境管治的优劣拥有更大的伦理或道德责任。

“环境政府”体制与体系的创建，无疑是“环境善治”最基本的衡量指标，也是环境善治动态性进程中不断取得进展的主要推动力。

环境监管体制改革：政府履责的“动力机制”

目前，我们的生态环境管治远未达到“善治”的水平和程度，亟需一种全面深化改革的精神与勇气，来重构我们的生态环境监管制度与体制。在笔者看来，当代中国“环境善治”的最核心问题是，如何形成一个促使政府充分履责的“动力机制”。笔者认为，促使政府环境管理体制与治理体系重大改革的动力，来自如下五个方面：

其一，执政党意识形态的“绿化”。执政党政治意识形态的绿化，无疑是整个政治与政府追求和实现环境善治的第一推动力。一方面，“十八大”报告及其三中全会《决定》已经在政治意识形态层面和战略决策部署层面上，在大力推进生态文明建设（尤其是制度建设与体制改革）话语下做了既系统全面又颇为激进的阐述，因而似乎问题只在于党政部门以及官员们的“狠抓落实”。但另一方面，长期以来形成的“发展主义”（GDP至上）的意识形态取向与政治思维，很难简单通过政治高层和会议的相关论述实现转变，至少，这仍将是持续较长的渐进过程。因而执政理念、执政能力、执政风格的不断绿化，理应成为新时期党的建设（包括理论、组织和作风等层面）的重大主题。唯有如此，党才能更好地加强与改善对全面深化改革这场革命的政治领导，才能带领全国各族人民“努力走向社会主义生态文明的新时代”。

其二，中央政府部门间、各级政府间的良性竞争。虽然不能在中央政府各部委之间人为划定一条“亲环保、反环保”的政治分界线，但至少从行政管理的角度讲，部门政策（或利益）偏好是一个毋庸讳言的客观现象。而在生态文明制度建设与体制改革的大背景下，各部委的政治立场和政策偏好，必将会发生一场围绕职权范围和运行方式的重组。关键问题是如何使中央政府层面上的制度与权力构架重组成为生态文明建设的正向动力，而不是沦于各部委之间行政权力（甚或利益）的重新分割。中央政府与各级地方政府之间的关系也是如此。关键是使地方自治权限的扩大和中央政府层面上的更有效垂直性监管，构成一种生态文明建设的积极促动性合力，而不是拘泥于“纵向模式”与“横向模式”的简单化理解或“摇摆”。

其三，大众性的绿色政治要求。尽管对近年来屡次发生的大众性环境抗争事件很难做出简单化的定性判断。但必须承认的是，这些事件从侧面反映了不少公众对当前生态环境质量的关切、焦虑甚至是不满。生态环境问题已成为我国政治与社会中的突出民生和政治议题，理当引起政府与执政党的充分认识与回应。我们必须努力和善于将绿色民意转换成为走向“环境善治”的正向动力。

其四，国际社会的环境政治压力。一方面，我们已经成长为世界第二的庞大经济体。这不仅意味着足以让国人自豪的经济实力资本，还意味着迅速上升着的国际责任，尤其是在全球环境保护方面。另一方面，国际社会包括欧美发达国家对于我国已经有着新的认知和期待，希望当今中国在全球性环境难题应对方面有着更大的责任分享与担当。因而，我们面临着从20世纪70年代初的国际环境政治参与者，尽快转型成为国际环境政治的引领者的期待。

其五，其他环境治理角色、政策工具的介入。至少从环境管治的多维度、立体化性质来说，更多环境管治行为体和环境政策工具的参与，将会引起环境管理体制与治理体系自身的一些量的变化，并有可能累积导致某种程度的质的变革。相信科技进步、健全市场和有能力国家的组合，可以带来环境管理与治理效率的实质性提升。我们并不否认这些渐进变革举措的必要性，但这些举措必须要置于一种更为全面与深刻的结构性变革框架之下。也就是说，环境行政管理体制与政策体系的改进，只有结合和依托于一种更加明确与激进的制度化目标才能真正奏效。

改革是社会主义制度的自我完善，而生态文明建设视野下的环境管理体制与治理体系改革也不例外。这当然没有错，尤其是在政治意义上。但我们也必须看到，社会主义制度前提下的“环境善治”目标的实现，依然需要政府基于对政治目标追求与自身存在价值深刻反思的重建式改革，并因而具有强烈的“自我革命”的意蕴。而要最终完成这样一种“华丽转身”，政府必须要学会善待和顺应来自各个方面的“正能量”。