当前地方政府债务所蕴藏的金融风险及其防范

刘 忠 汪仁洁

2008年下半年，作为世界头号经济强国的美国发生次贷危机而引发全球金融风暴；2011年，欧盟五国(葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊、西班牙)又陷入主权债务危机的漩涡之中。此外，日本和法国等发达经济体所面临的债务循环压力也都在不断加重。除芬兰、瑞典、丹麦、澳大利亚等少数发达国家外，其他发达国家的政府债务总额占国民生产总值的比重基本都已经超过60%的警戒线。当前，政府债务问题已经成为一个世界性课题。不仅西方发达国家，发展中国家也面临政府债务规模不断扩大的难题。2008年末，为应对国际金融危机对我国经济的冲击，刺激国内经济发展，扩大国内投资和消费规模，中央政府出台了“四万亿”经济刺激计划，地方政府为完成投资任务，大量通过政府融资平台举借债务，形成了规模庞大的地方政府隐性债务。国家审计署2013年12月30日公布的我国债务数据显示：截至2013年6月底，全国各级政府有偿还责任的债务20.7万亿元(直接债务)；其中，省市县乡四级地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元(其中乡镇债务3070亿元)；如果计算或有债务，广义的地方债务规模为17.8万亿元。从整体情况看，中国政府的直接债务占GDP比重大约为37.7%；如果算上“或有债务”，中国政府负债总额约30.27万亿元，广义负债率约55.2%[1]。

可见，中国的地方政府债务(以下简称地方债务)规模已经达到了相当大的规模，地方融资平台的规范和管理已经刻不容缓。有鉴于此，本文拟对中国当前地方债务问题的现状、成因以及潜在的金融风险进行探析，并对如何防范地方债务问题所蕴藏的金融风险略陈管见。

一、 当前我国地方政府债务的现状

近年来，中国各级地方政府积极贯彻党中央、国务院扩大投资、刺激消费的经济发展方略，积极搭建、利用各种地方政府投融资平台，通过政府借款为国民经济总量的持续扩大提供资金保障，结果导致地方债务规模庞大，一些地方政府陷入无力偿债的境地，使得我国地方债务面临失控，蕴藏着政府诚信缺失和引起金融危机的风险。问题主要表现在：

第一，地方债务规模庞大。据各地银监会统计，截至2009年5月，在国家一揽子经济刺激计划下，全国各级地方政府累计注册成立8200多家投融资平台公司，仅县级投融资公司就接近5000家，全国的乡级政府借债率接近100%，平均负债接近400万元。地方债务占地方财政收入的比重不断上升，平均接近98%，甚至有些地方城市的投融资平台公司贷款债务率已高达200%。至国际金融危机爆发后的2009年年底，各级地方政府投融资平台公司的贷款余额即达7.4亿元，比2008年增长70%，占到当年一般贷款余额的20%。地方债务所占财政收入的比重不断上升，说明中国的地方行政体系基本都在举债维持。融资平台的投融资能力与还款能力均须以政府财政的显性或隐性担保为前置条件。融资平台一旦发生还款困难，地方政府将直接或间接地承担还款责任。

第二，地方财政担保利用了国家财政制度的漏洞。中国法规未赋予地方政府发行公债的权利，各级地方政府为筹措资金，一般会成立一个名义上的投融资公司，也就是地方政府常以土地、股权和国债等国有资产，包装成立一个资本额度和现金流均达到《公司法》规定标准的投融资公司，然后以财政补贴的名义确立该公司的还款义务，通过投融资公司的多渠道融资实现地方政府贷款举债的意图。有时地方政府为了促进相关融资平台顺利从银行贷款，会想方设法替该平台向银行出具各种贷款担保，这些担保包括了地方政府开具的还贷支持文件、出具的还本付息承诺等。通过这种方式，政府虽可实现以融资平台从多家银行贷款的目的，但显然是利用了国家财政制度的漏洞，有违国家控制地方债务规模、稳定地方经济秩序的初衷。

第三，地方债务扩大了银行的不良资产规模。地方债务虽然融资渠道多样，来源不一，但是最终还是来自各银行。地方债务一旦出现还贷困难，就会对银行债权形成冲击。当前，我国地方债务涉及的融资平台大多存在违规担保、项目投资经营不善和投资难以收回的风险，这些风险最终都会通过融资平台的各种渠道转嫁给银行，给银行造成不良贷款规模和不良贷款率升高的经营风险，并最终对我国的金融体系和经济运行产生负面影响。

第四，地方债务对政府财政形成了不小的压力。通过地方政府成立投融资公司，搭建贷款举债的有效平台，可以帮助政府筹措发展资金。但是，地方债务的扩大最终还是要通过国家各级地方财政来偿还，其规模不断扩大，结构日益复杂，最终对我国的财政收入和金融安定形成了很大压力。在分税制下，地方经济发展水平既与地方政府的财政收入规模有关，也与地方政府的投融资能力有关。地方债务可以解决地方财政的燃眉之急，但却不是应对发展资金匮乏的长远之计。

二、地方债务规模扩大的成因

自2011年以来，随着我国地方融资平台数量不断增多，规模不断扩大，各级地方政府的债务问题日益严峻，引发政府、学界的强烈关注。据2010年第三次全国经济金融形势会议披露，中国至少有1.7万亿债务存在演变成坏账的风险，这种情况如果不加控制，一旦政府财政出现大面积无力偿还银行贷款的局面，我国就可能出现类似于美国和西欧相关国家的金融危机，对我国当前健康、稳定的经济运行秩序构成不小的冲击。这笔数额极大的债务的成因主要有以下几点：

第一，地方财政不足导致政府不得不大量举债。过去，我国的政府财政体系明显对地方倾斜，地方财政占国家财政总量的比重超过50%。但是，随着1994年我国开始进行全国范围内的分税制改革，地方财政占国家财政的比例大幅度下滑，而中央财政占全国财政资金的比例则急剧增加，从1993年的39%提高到了2004年的57%。分税制改革虽然有利于理顺政府财政权和行政权之间的关系，有利于增强中央政府的财政能力，也有利于中央政府统筹全局，合理配置国家财政收入，优先解决、充分保障国家和社会发展急需的支出对象对资金的迫切需求，但也造成了地方政府财政规模的相对缩小和财政负担的加重。进入新世纪后，中国的改革开放进入一个新的历史阶段，这具体表现在：加快转变经济增长方式，实现产业结构的调整与优化，不再单纯追求国民经济总量的扩大，而是更注重经济发展的质量提高和结构优化。随着我国市场经济体制的不断完善和政府机构改革及职能的不断转变，中央与地方的关系得到了较好的协调和完善，地方政府的自主权和决策权不断增多。在此背景下，许多具有地方发展潜力的大项目开始由省、市下放到县、乡，不仅扩大了地方政府的事权，还扩大了地方政府的职能。但是，各级地方政府发展机遇的增多并没有相应的财政资金保障。为了应付这种情况，各地方政府开始陆续成立投融资平台，通过吸收社会资金、银行贷款等方式筹集资金，为市政建设、公共事业和基础设施建设买单。

第二，地方政府政绩考核标准以经济论成败。十一届三中全会以来，发展成为中国推动现代化进程的不懈追求，然而，发展应当是一个综合物质发展、精神发展、生态发展和政治发展等的科学发展。过去，由于我国对发展的认识不足、理解不到位或由于经济发展水平的限制，对发展的理解存在片面强调经济发展的倾向。在这种片面认识下，地方政府大都追求经济发展速度和国民生产总值总体规模的扩大，拉资金、上项目、搞经济开发区等成为我国各级政府优先追求的目标,GDP规模甚至成为政府政绩考核的唯一标准，它直接与官员的升迁、奖惩挂钩。在此背景下，各级地方政府只顾当前经济总量规模扩大的眼前利益，盲目上马一些能够带来GDP迅速扩大的形象工程，导致本应为社会提供行政服务的地方各级政府带有了某种经济属性，为筹集项目资金，甚至成立一些附属于地方政府的投融资平台公司。与此同时，各地方政府之间在市场经济体制日渐完善的今天，还存在激烈的竞争关系，能否在有限的市场资源中为地方经济发展争取到更多的资金、技术和人才成为决定地方经济发展的关键，而通过发行债券或借助融资平台向社会筹措资金并向银行贷款，可以为地方发展争取到更多的资金，并赢得宝贵的发展时间。此外，本届政府的融资债务可以交由下届政府偿还，由此导致各级地方政府借债发展经济的愿望和冲动非常强烈。因此，地方政府通过借贷融资促进地方发展就成为地方经济发展的主要方式，既有必要性，又有可行性，历届地方政府的债务不断累积，导致我国地方债务规模总量持续扩大。

第三，国际国内宏观经济走势低迷的冲击。近年来，国际经济形势持续不景气，美国次贷危机、欧债危机带来的全球性金融动荡不仅造成本国经济发展速度放缓甚至停滞，也对整个世界的总体经济走势产生了极大的负面冲击，相关国家的国内消费需求不断萎缩，进口能力下降。我国处于产业结构的较低层次，对外贸易以出口初级工业制品为主，国际经济形势的低迷导致我国的出口难度增大。在此背景下，扩大国内投资，刺激国内需求，成为中国维持经济发展的唯一选择。2009年，随着国际出口市场萎缩对国内经济影响的不断凸显，中央政府决定推行4万亿经济刺激计划，规定由中央财政出资1.18亿元，其余资金由地方政府自主筹集。在扩大投资、维持经济增长的号召下，各级地方政府掀起了新一轮兴建基础设施、扩大投资规模的浪潮。然而，在我国现行的财政体制下，各级地方政府可支配的财政收入相对有限，只能勉强维持正常的行政支出，根本无力承受大型基础设施建设对资金的巨额需求。因此，建立投融资公司或发行地方债券，面向银行和民间融资，就成为各级地方政府完成投资要求的基本手段，由此造成国内投融资平台数量迅速增加，使得各级地方政府的债务规模大量上升。此外，在国际国内经济形势低迷、扩大投资、刺激内需的背景下，房地产业成为地方政府重点发展的行业。地方政府扎堆进行房地产开发，大量贷款、举债，并积极吸收民间资本参与开发，成为地方债务规模扩大的又一根源。当前，我国地方政府债务中的很大一部分都与房地产市场的无序投资和盲目发展有关。

第四，地方政府预算支出变动是地方债务变动的原因。正如缪小林等人所指出的，“地方政府缺乏严格的预算约束控制机制，同时地方政府也追求预算效用最大化，使得地方政府行为模式发生改变，地方财政收支逐渐由‘量入为出’向‘量出为入’转变。地方政府预算支出扩张必然导致地方政府债务规模的膨胀”[2]。

三、当前地方债务蕴藏的金融风险

据国家审计署公布的债务数据，2009年，我国地方债务总额达到7.4万亿元，2013年6月底则增加到17.8万亿元。按照6%的年贷款利率计算，我国各级地方政府当年需要向银行缴纳的利息总额高达4400多亿元，而当年我国地方财政收入中，土地收入为1.6万亿元，也就是说，我国土地收入也就是土地置换金收入的近1/3要用来支付地方债务的利息。当前，随着国务院调控房地产市场一揽子政策的陆续出台，我国的房地产价格飞涨的势头已经得到明显遏制，即便房价还未出现明显下滑，但房价虚高对经济和民生的危害已经是政府和一般民众的共识，房价的相对下降已成为未来的基本趋势，这无疑为严重依赖土地收入的地方政府财政带来了新的挑战，更使地方政府债务的偿还增添了更多风险。

随着我国加快转变经济发展方式和经济、产业结构调整优化步伐的加快，房地产市场中的泡沫会不断萎缩，未来房地产市场的不明朗性进一步加强，地方政府无力偿还巨额债务的风险更加严峻。刘建设指出：地方债务风险的解决，有赖于未来经济增长的顺畅，进而使地方财政收入得以增加、土地得以升值、招商引资能够顺利推进，但这并不是银行和政府所能掌控的[3]。地方债务以贷款为主，约定还款的期限一般很长，使得房地产价格渐趋平稳后的地方债务风险具有很强的隐蔽性和延后性。地方债务所带来的问题非常复杂，可以说涉及社会的方方面面，但从地方债务的债务属性来看，地方债务问题仍然属于金融问题，地方债务问题的风险主要是金融风险，其他风险基本也是因为金融风险的存在而存在。因此，探讨地方债务的风险问题主要是分析地方债务引发的金融风险，综合各种判断，当前我国的地方债务已蕴藏着以下金融风险：

第一，地方债务来源单一，抗风险能力差。当前，我国地方政府的投融资平台公司虽然数量众多，但其运作经营模式千篇一律，其资金来源最终还是各家银行，主要是以政府信誉或地方财政作为贷款担保。这一方面加重了政府的财政负担，另一方面也使银行的不良贷款明显增多，加剧了银行的经营风险，而银行最终会将自身的风险转嫁给市场，并最终对我国的金融安全产生冲击。据权威专家估计，一旦发生高通胀，我国各级政府的融资平台涉及的不良贷款率可能接近20%，不良贷款总额将达到2.4万亿元人民币。银行是国家金融生活的中心，其经营管理不仅涉及各行各业，还牵动千家万户，一旦银行的正常经营因地方债务限于停顿，将会对一国经济带来致命冲击。

第二，政府担保容易造成政府的财政风险和信用风险。当前的地方债务虽然名义上借助一定的投融资平台，但一般都是由政府担保，归根结底这笔债还要落在政府头上，因为所谓的投融资平台如果撇开政府这个股东，实际上只是一个空壳。我国当前的地方财政随着市场经济的不断繁荣而有大幅增长，但各级政府在机构改革的推动下开始向服务型机构转变，其财政收入只能勉强应付正常的行政服务支出，对巨额的地方债务担保无疑给各级地方财政增加了更大压力。有大量地方债务还能贷款成功，从根本上来说并不是以实物担保，而是以各级政府的政府信誉作保。政府信誉对党和国家来说至关重要，关系到执政党的生死存亡，因此，以政府信用作保既体现了各级政府发展经济、筹集资金的急切性，也预示着地方债务失控的金融风险有可能转变为政治风险。当前，我国地方债务的延期、拖欠已成为常态，如果任由这种状态持续下去，势必对政府信用造成负面影响，从而引起社会信用环境恶化，并动摇投资者和消费者的市场信心。

第三，地方债务导致银行不良资产规模增大。我国当前的投融资平台数量众多，管理不严，且一般存在违规担保问题，大大加剧了银行无法收回贷款的经营风险，导致银行的不良贷款率大幅提高。很多学者都指出：当前我国地方政府的融资平台广泛存在着不具备主营业务、发展缺乏长期性、法人治理结构不完善、责任主体模糊、操作程序欠规范等问题。而地方政府又经常通过多个融资平台公司而从多家银行获得信贷资金，故银行很难把握地方政府的真实负债及担保状况。一些地方政府为了筹集更多资金，甚至将一些并不具备贷款条件的项目也纳入融资平台，而这样的贷款项目既缺乏市场论证，更没有发展前景，只是一个融资的幌子。未来几年内，我国大量地方债务的贷款期限即将到期，各级地方政府将迎来一个银行催偿的高峰，国内商业银行的不良贷款规模可能出现井喷。据有关部门预计，2009年到2010年中国各商业银行发放的地方债务贷款将在未来几年内形成2.5万亿到3万亿左右的不良贷款。

第四，以土地收入为主的地方财政无力偿还地方债务。众所周知，土地收益已成我国地方政府的主要收入来源。据统计，从2001年到2003年，我国各级地方政府三年的土地出让金收益总额为9100多亿元人民币，而仅2009年一年，我国各地方政府的土地置换收入就高达1.5万亿元，接近当年地方财政收入的50%，地方政府财政严重依赖土地收入。2013年，随着房地产市场的意外爆红，政府的土地出让金收益又创新高。如2013年北京土地出让金总额高达1821.8亿元，同比大涨181.2%，创造了有史以来的土地出让金新高。当前，中国地方债务一般以政府财政作保，在土地收入占据地方财政半壁江山的形势下，以地方财政作保在一定程度上可以说是以土地收入或土地置换金作保，贷款银行和地方政府都将土地价格上涨作为顺利偿还地方债务的希望。然而，我国虽然地域辽阔，但也人口众多，土地资源相对有限，土地资源的稀缺性决定了土地财政这种创收模式不具有可持续性。尽管各地方政府和银行都希望房价上涨，并对房价高企推波助澜。但是，在经济全球化和中国融入世界经济体系的今天，一旦发生外部经济冲击，国内房价和地价将面临大幅下跌的风险，各地方政府面临的财政压力可想而知。中央政府调控房价的目的与地方政府靠土地吃饭的想法背道而驰，这也正是中央政府要大力调控楼市的原因所在。

四、防范地方债务引发金融风险的路径

当前的地方债务不仅规模庞大，而且涉及现行的金融财政体制改革，更有深层的社会发展规律制约。地方债务问题是发展中国家实现工业化和现代化过程中必然出现的社会经济现象，发达国家的经验告诉我们，地方债务问题的解决异常复杂，只有认真分析，科学论证，仔细分析地方债务成因、风险，才能有的放矢地采取防范措施，使地方债务所蕴藏的金融风险得到消解。地方政府债务管理的重点应放在化解财政风险与地方金融风险上，为此，应坚持科学发展观，以长远和发展的观点出台改善政府债务结构与控制政府债务规模的战略举措，努力建立切实有效的政府举债和偿债的管理机制，逐步培育良性的政府债务运行机制。

首先，要全面分析、科学论证当前的地方债务风险。管理、控制地方债务问题，探讨地方债务问题的潜在风险并采取有力的预防措施，已成为我国经济可持续发展面临的重大课题。然而，地方债务问题非常复杂，涉及国家财政体制、政府职能分工和国家乃至国际经济宏观走势等多重因素，要想对地方债务问题对症下药，必须对地方债务问题的成因做深入分析，对全国地方债务数量、结构进行科学、详实的分析论证。因此，中央政府必须尽早建立健全地方债务的登记管理制度，积极引进电子化、网络化的现代技术平台，通过政府、银行和企业的联网对国内资金流向进行实时、定向的监管，有效控制地方债务的数量、规模和风险，并在此基础上根据地方债务的实际情况采取适时的针对性措施，将地方债务的金融风险消解于萌芽状态。

其次，要创新地方政府投融资机制。当前，我国地方政府债务的累积总量已如泰山压顶，但只可因势利导，不可因噎废食。地方债务的存在即有其消极的一面，也有其积极的作用，地方债务的累积虽然会给国家金融体系带来一定风险，但却是地方政府尤其是偏远地区谋求发展的一种选择。我国地方债务风险的存在，本质上不是因为其总量大，而是在于地方债务的担保和使用不规范、不科学和不合理。因此，有效管理地方债务，优化债务结构，将地方债务纳入法制和行政管制的良性轨道，切实监管地方政府的投融资平台，是有效化解地方债务金融风险的必然出路。中央政府应当尽快建立地方政府投融资管理机制，对地方政府的投融资平台、地方债券发行等融资行为进行有效分析和监管，并加强对地方政府债款使用的监督和管理。此外，中央政府还要修改完善预算法，构建科学的财政预算机制，论证颁布公债法，对地方政府债务依法管理，使其接受社会各界的有效监督。

再其次，要探索放开地方政府债券发行权。在我国现行财政体系中，地方政府的财政支出由本级税收、行政服务收费和上级拨款构成。随着我国市场经济体制的不断健全，地方政府的行政事务和经济管理任务日趋繁重，原有财政收入无法应对正常行政开支已成必然趋势。因此，应该允许地方政府发行债券来缓解地方政府的财政困境。地方政府投融资平台实际是地方政府绕开我国地方政府债券发行禁令的无奈之举。中央政府赋予地方政府地方债券发行权，既可以将地方融资纳入现行法律和行政的管理体系，也可以逐渐减少地方政府融资平台的数量，最终实现地方融资渠道的社会化和透明化。

最后，要科学管理地方政府债务。西方发达国家的发展经验告诉我们，凡是中央政府对地方政府管理严格、有序规范的国家，地方政府债务问题都得到了很好的预防和控制，其地方政府财政体系也能健康有序地运行，经济也能平稳发展。反之，则会出现类似美国次贷危机和欧债危机那样的财政金融动荡，打乱正常的经济发展秩序。在中央政府设立专业机构对地方债务进行集中统一管理，是各国成功化解地方债务问题的有效方式。一般情况下，地方债务要归财政部相关部门管理。然而，当前，我国尚未成立管理地方债务的专门机构，也没有完善的管理制度和管理体系。中央政府应当尽快对全国地方债务进行全面分析，科学论证，并成立管理地方债务的统一机构，建立健全地方债务管理体系，指导和规范地方政府举债行为，既要合理控制地方财政赤字，还要稳步推进分税制改革，形成权责明确、统一平衡的地方财政收支体系[4]。