中国房产税的溯源、现状与展望

傅 樵

改革开放以来，我国经济发展迅速，房地产业作为关乎国计民生的基础产业也实现了跨越式发展，成为推动国民经济发展的重要动力。但是，近年来，高昂的房价成为制约城乡群众改善住房条件的重要障碍，也成为我国深化经济体制改革的重要内容。近期，国家陆续出台了一系列调控房市、房价的税收政策，虽然取得了一定成效，但仍存在许多问题。在市场经济环境下，房价是市场机制运作的产物，除继续完善市场机制，更有效地发挥市场在房产资源与房产资本配置中的基础性作用外，国家还可通过房产税这一调控房产市场的经济杠杆，加强政府对房市的有力干预，提升国家对房地产市场的监管能力，对房产价格形成有效调控的机制，最终实现国民经济的平稳、健康、科学发展。

房产税是当代国家税收体系中的基本税种，与地产税共同构成房地产税收的基本系统。在世界主要发达国家，房产税收入占国家财政收入的比重相当高，并成为地方财政收入和维持地方政府正常运转的主要收入来源。然而，我国的房产税征收长期存在着重视地产税而忽视房产税的现象，现行房产税制度也无法与国际接轨，导致房产税在国家税收收入中的比重严重偏低，无法发挥房产税充实地方财政的基础作用。房产税收入偏低说明国家对房产市场的监管还不到位，尚没有能力通过房产税这一经济杠杆对房产价格进行有效管控。虽然通过征收地产税也可以对房价进行有效干预，但从国际经验来看，通过房产税来调控房价要比地产税更直接，更有效。因为房产税是直接针对房产价值征收的财产税，房价越高，缴税越多，其税率、税额与房价直接相关。所以，扩大房产税的征收范围，加强房产税的监管应是今后我国房产税制度改革的方向。

因此，在当前我国继续深化经济体制改革并加快推进经济增长方式转变的大背景下，厘清房产税的历史脉络，探寻房产税征收的理论依据，分析我国房产税制度的现状、问题与推进前景，并拿出切实可行的推进方案，对推动当前的房地产税收制度改革，加强国家对房市、房价的有效干预，具有重要意义。

一、房产税在我国发展的历史脉络

以房屋为征税对象在我国有着悠久的历史。但是，房产税仅在某些特殊时期作为增加国家财政收入的特殊手段而采用，却没有成为我国历史上的主要传统税种。现代意义上的房产税实际是近代以来我国向西方学习的产物，主要是受西方土地国有思想及其国家税收体系的影响。中国自清末开始筹议征收房产税，但直到北洋政府时期才付诸实施，后经南京国民政府不断完善，房产税逐渐成为我国现代税收体系中的一个基本税种。新中国保留了房产税这一税种，但直到改革开放以后，房产税的征收才逐步走上正轨。

1.中国古代的房产税

对居民房屋征税在我国有着悠久的历史。有学者认为夏代的“贡”便是一种针对土地和房产征收的财产税。据漆亮亮分析，《周礼》“掌敛廛布于泉府”的记载即是周代征收房产税的直接证据。“廛”在古代是指城市平民居住的房地，“廛布”则是对城郭居民住房征收的一种赋税[1]。周代的“廛布”是不是我国房产税的真正起源，对此尚无定论。唐德宗建中四年(783年)户部侍郎赵赞认为“常平”收入不能满足当时军费急需，建议“税屋间架”。《旧唐书》记载“间架税”的征税标准为“上等每间两千，中等一千，下等五百”。“唐代的“间架税”开征一年后便由于百姓激烈反对而作罢，但唐代的“间架税”确实是一种房产税，或许可以作为我国房产税的真正起源。随后，五代时期针对城镇居民开征过“屋税”，显然也是一种房产税。此后，宋、元、明、清各朝虽屡有开征“间架税”的动议，但并未付诸实施。

2.晚清西方房产税制度与思想的输入

鸦片战争后，西方列强陆续在中国沿海沿江地区建立了一批租借地。西方列强在租界内以充实捕房经费为由，对居民房屋强征房捐。这是现代意义上的房产税在中国的真正起源。此后，太平天国在其占领地区也曾开征过房捐。1901年，清廷为赔付“庚子赔款”也曾动议开征房捐，后因担心激起人民的强烈反抗而作罢。但太平天国和清廷的房捐不过是我国传统“间架税”的历史翻版，其征收的理论依据与现代房产税并不是同一个概念。

近代房产税的思想来源是西方的土地国有思想。中国现代意义上的房产税是近代以来中国向西方学习的结果，具体来说是西方的土地国有思想传入中国并为孙中山等资产阶级革命派接受的结果。西方的资产阶级理论家早在18世纪末便提出了土地国有的相关理论。19世纪时，土地国有思想开始在欧美广泛传播。1848年，约翰·穆勒在《经济学原理》中要求对全国的土地进行估价，土地的现有价值归地主所有，以后随着经济发展而自然增加的土地价值以赋税的形式交给国家。此后，亨利·乔治也在《进步与贫困》中建议，国家应当取消其他一切形式的赋税，因为只征收土地税就可以满足国家财政收入的需要。

据王宏斌先生考证，西方的土地国有思想在19世纪末通过加拿大传教士马林传到了中国，对孙中山产生了重要影响，并成为孙中山“节制资本，平均地权”的民生主义的主要思想来源[2]。不仅资产阶级革命派，资产阶级维新派也意识到征收房产税是导致西方国富民强的重要原因。1898年维新变法期间，户部仿照租界的做法，要求各省登记清查都会、市镇的店铺数量，并拟定了《房捐章程》，但后因维新变法中途夭折而未付诸实施。

3.民国房产税的开征与不断完善

我国房产税的征收虽有悠久的历史，但自唐代出现后并未得到长时间的推行，宋、元、明、清各朝实际并未征收房产税，房产税没有成为我国历史上的主要传统税种。民国成立后，在西方国有土地思想及孙中山“平均地权、节制资本”的民生思想的影响下，民国政府才开始效仿西方国家实际征收现代意义上的房产税。1913年11月22日，北洋政府颁布《划分国家税地方税法(草案)》，将房捐和即将开征的房屋税划归地方税一类。1915年，北洋政府财政部出台《房税条例(草案)》，将全国各地针对房屋征收的名目繁多的税种统一为房税。1917年，北洋政府财政部正式出台《房捐章程》，并开始在北平试行。北洋政府的房产税具有这样几个特征：首先，只在都会、省会、繁盛城镇设有巡警的地方征收，房产税所得作为巡警维持地方治安的日常开销；其次，征税对象涉及商用房屋和民用住房两类，并且以房屋的租价为计税依据；最后，规定了免征对象，国有、公用、公益用房以及其他弱势群体用房可以免征。北洋政府的房产税制度已具备现代房产税体制的雏形。

南京国民政府基本继承了北京政府的房产税制度，并不断加以完善。1927年7月，南京政府中执委通过《划分国家收入地方收入暂行标准案》，继续将房捐划入地方收入一类。1928年，国民政府《划分国家收入地方收入标准案》也将房捐列入地方收入。1930年，国民政府开始将房捐作为省、市县三级税收，初步提高了房产税征收的行政档次。1941年，国民政府财政部公布《房捐征收通则》，要求把过去以房屋名义征收的各种捐税一律统一为房捐，征收地区仅限于市、镇户数超过300户的地区，并分别以房价和租价为依据向房产主人和承租者征收房捐，国用、公用、慈善、宗教以及贫民草屋可以免征或减征房捐。此后，国民政府的房捐条例虽屡有调整，但基本规定变动不大。值得一提的是，国民政府还在一些地区针对土地改良物试点征税，这种征税方法较房产税虽无本质不同，但反映了在西方土地国有思想影响下，中国已开始在征税思想和征税理论上注意与国际通行的做法接轨。

二、我国房产税制度的现状与问题

新中国成立后，1949年底召开了第一届全国税务工作会议，将房产税做为一个基本税种保留了下来，并拟定了全国统一的房产税制度。1956年社会主义改造完成后，绝大多数房产收归国家或集体所有，房产买卖和典租也被严格禁止，在国家税收体系中虽保留了房产税之名，但实际征收的范围相当狭小，房产税名存实亡。

1978年十一届三中全会以后，随着我国经济体制改革和对外开放的逐渐深入，开始对20世纪50年代确立的房产税制度进行改革，并于80年代后期开始对国内单位和个人住房征收房产税。1986年国务院出台《中华人民共和国房产税暂行条例》，规定在城市、县城和建制镇征收房产税，以房产原值扣除适当比例产生的余值或租金收入作为计税依据，税率为余值的1.2%和租金收入的12%，国家机关、人民团体、事业单位、军队用房以及宗教、公园、个人自用等非盈利性房产，可以免征。此条例仅适用于国内企业及个人，外企及外国人缴纳房产税的有关规定仍然沿用50年代初的相关政策。

20世纪80年代出台的房产税政策基本沿用至今。由于以房产原值作为计税依据，原值的估价随着经济的迅速发展已经普遍偏低，而且征收范围仅限于经济比较发达的城镇，加之将居民自住房屋排除在征税对象之外，又规定了很多诸如保护弱势群体的免征事项，导致房产税收入占我国税收收入的比重长期偏低。据国家税务总局税收科学研究所刘佐统计，1993年我国房产税收入为49亿元，2004年达到366亿元，十年左右增长幅度超过6倍[3]。近年来，房产税收入随着我国经济的快速发展和房地产市场的繁荣而明显增加，但房产税收入的增长幅度远远滞后于我国房地产业的发展速度。

进入21世纪后，随着我国经济的高速发展和社会的不断进步，房地产业出现了前所未有的繁荣景象。目前，房地产业已经成为拉动我国经济发展的重要基础产业。随着我国加入世界贸易组织及中国参与国际经济与贸易的广度与深度不断增加，外资企业、外国人在中国的房产也日益增多。原有的房产税制度与房地产业飞速发展的现实、市场体制的经济环境和国际主流的房产税政策脱节，有越来越多的问题暴露出来。

1.与房产相关的税种过多，税种结构不合理

房产税作为房地产税收的一种，在国外通行的做法中，一般会包括契税、耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税等纳税内容。但在我国，与房地产有关的纳税名目竟多达14种，房产税仅作为其中的一个具体税种，主体性不强，重要性也没有受到应有的重视，更无法与国际通行的以房产税统一各种房地产税收的做法接轨。

2.房产税与其他税种重复设置，对内对外实行两套税制

我国当前推行的与房地产有关的税种中，房产税与契税、城市土地使用费、土地增值税以及与房产有关的营业税、所得税等往往重复设置，在一定程度上加重了纳税主体的负担，也导致有些税种在纳税依据上有失公平，这与市场经济体制要求公平竞争的特点不相吻合。此外，我国针对国内单位及个人和外国企业及外国人施行了两套不同的税制，国内企业实行的是20世纪80年代中期的房产税制度，而针对外国企业及个人实行的仍然是20世纪50年代的房产税制度。内外制度不统一说明我国现行的房产税制度与国际主流的做法不兼容，无法接轨，严重影响了我国的外资利用和房地产业的对外开放，无论对外企还是内企，都易造成不公平的问题。

3.房产税制度与市场经济体制不适应，制约了我国房地产市场的发展

20世纪80年代的房产税制度是计划经济向市场经济转型初期的产物。目前，随着我国改革的不断深入和入世成功，中国的市场经济环境不断成熟，现行房产税制度的某些规定无法适应市场经济尤其是房地产市场飞速发展的现状，更不能充分发挥房产税调节房产、房市和房价的经济杠杆作用。

4.税权过于集中

房产税在中国名义上属于地方税种，但实际上从房产税的立法权到房产税制度的构成要素的调整权都集中在中央。这导致地方政府无法结合本地房地产市场发展的现状因地制宜地调整房产税制度的征收对象、纳税者、征税依据、纳税率和免征条款等房产税基本要素，不利于地方政府通过调整房产税来增加财政收入并调控本地房地产市场，更不利于房价的稳定和降低。

5.计税依据与国际通行做法不兼容

现行房产税的计税依据是房产的原值，而有些老房的原值是以20世纪80年代的水平核定的，这与国际通行的以房产现值为计税依据的做法不同，导致房产税收入无法随着经济发展导致的房产增值而相应增加，严重制约了我国房产税收入的增长，更无法充分发挥房产税调节房地产市场的经济杠杆作用，最重要的是这一规定加重了新购房产的纳税负担，而相应减轻了老房的纳税额，有失社会公平。另外，现行房产税对个人购房贷款的利息也要征税，而购房贷款的利息已经超越了房价本身，并不是房产实际价值的组成部分。

6.税率偏高，且存在税负不公平现象

例如，以租金为计税依据规定的房产税税率为12%，城市房产税的税率更是高达18%，这些都是20世纪80年代初，在房产公有制时代为限制租房收入过高而制定的税收政策，与今天鼓励租房和以市场调节房租收入的体制无法适应。另外，土地增值税的最高税率适用60%的上限是1993年为抑制房产市场过热、限制房地产企业利润过高制定的政策。但这一规定在今天恰恰成了房价过高的推手，且存在明显的不公平。

此外，目前的房产税政策对流通性房产征税偏高，对自用性房产征税偏低，既不利于房产交易规模的扩大，也不利于居民既有房产的合理利用，导致出现大量屯房、炒房和房屋空置现象。

三、我国房产税改革的路径与前景展望

1.房产税改革的路径

房产税本应是我国房地产税收的主要组成部分，也应成为地方财政收入的主要来源。但是，在我国现行的房地产税收体系中存在重视地产税而忽视房产税的问题，导致房产税收入占国家税收收入的比重偏低，造成房产税调节房市和房价的重要作用无法得到充分发挥。近年来，随着我国房地产业的迅猛发展，现行的房产税制度与房产市场、国家转变经济发展方式的步伐以及国际通行的房产税政策的矛盾越来越突出。笔者赞同杨英法先生的观点：“矛盾不断被解决，事物才能不断向前发展；出现矛盾而得不到解决，就会使事物限于停滞、倒退。”[4]。因此，要破解我国当前的房地产业发展迷局，加强国家对房市、房价的有效干预，加快推进经济增长方式的转变，就必须改革我国当前的房产税制度。

第一，将房产税作为地方税，使其与国际接轨。在世界主要发达国家，房产税一般作为地方税种，构成地方财政收入的主要来源。例如，美国的房产税收入便占到地方财政收入的50%以上。我国可以借鉴西方国家的房产税制度，在房产税立法权和调整权上向地方政府适当倾斜，让地方政府结合当地房地产市场的实际情况因地制宜地制定本地房产税的纳税范围、缴税主体、计税依据、税率和免征对象，提高地方政府房产税征收和监管的积极性，为地方财政提供长久、稳定的收入渠道，实现地方经济的可持续发展。

第二，扩大房产税的征收范围，增加房产税在税收收入中的比重。目前，我国房产税主要是针对新购住房征收，对社会上的存量房、囤积房以及老房的房产税征收过于宽松，形成了对既得利益群体的无形保护，有失社会公平。要破解我国房地产市场面对的迷局，关键是要针对大量的空置房和多房产群体征税，这样才能有效调控房产资源，加速房产交易和流通，并增加政府的房产税收入，最终促进社会公平。

第三，房产税的税率设计要考虑地区差异，并富有弹性。当前，我国房产税的税率设计不够科学，税率设计不合理，既不利于房产市场的稳定发展，也无法有效控抑房产投机行为。我国各地经济发展水平有差距，房产税的设计应当体现这种差异性，并要为经济发展带来的房产增值留足未来的征税空间，尽量实行富有弹性的累进税制，以充分发挥房产税在增加地方财政收入、调节社会贫富差距、调控房产市场和改善地方财政收入结构中的重要作用。

第四，建立科学的计税依据，以房产现值作为征税依据，并对房产的增值征税。目前，我国的房产税不仅征收范围非常有限，而且计税依据也不够科学。国际通行的做法是以房产的现值作为征税依据，而我国的房产税是以房产的原值作为征税依据，这种计税依据有利于保护既有住房者的利益，而无形中加大了新购住房的纳税率，并且无法对经济发展导致的房产增值部分征税。所以，我国今后的房产税制度应当设定科学、合理的计税依据，以房产的现值征税，并对房产随经济发展产生的增值部分设定累进税率，以增加房产税的税收收入，加强房产税征收的公正性与合理性。

此外，推进房产税制度改革还需要不断完善配套的制度建设，尤其需要健全我国的产权登记制度、财产登记制度和财产评估制度，为我国的房产税征收提供可靠的计税依据和监督管理平台。例如，臧秀清等建议，我国应当“借鉴国际通行做法建立和完善房地产评估制度，这样可以建立一种税收收入随着房地产价格和一般物价上涨而增长的机制。”[5]

2.房产税在我国的前景展望

房产税在西方发达国家是房地产税收体系中的主体税种，房产税收入也是其地方财政收入的主要来源。在发达国家，房产税具有增加国家财政收入、调控房地产价格、合理配置土地资源、限制房市投机和刺激房地产业发展的重要作用，其收入完全由地方财政截留，主要用于投资教育、改善民生等地方性支出，体现了极大的社会公正性。在世界范围内还存在这样一个现象，国家的经济社会发展水平越高，产业结构越合理、越高端，房产税占国家财政收入的比重也会越高。魏勇认为：“任何国家发展到一定的阶段都要征收房产税，都要把房产税的收入作为地方政府财政收入的主体。”[6]当前，经过30年的改革开放，我国的经济和社会发展已经取得了举世瞩目的伟大成就，正处于深化经济体制改革、加快推进经济发展方式转变和全面构建社会主义和谐社会以实现中华民族伟大复兴之“中国梦”的关键时期。可以说，我国开征房产税的经济、社会、体制条件已经基本成熟。近年来，我国房地产业发展迅猛，成为推动国民经济发展的重要动力，但也出现了土地资源浪费、人地矛盾突出、房地产价格虚高、制约产业升级以及全民囤房、炒房的社会病态。在这一背景下，开征房产税的呼声也越来越高，房产税对于破解我国当前的房地产业迷局和加快推进经济增长方式的转变具有不可替代的重要作用。因此，可以说，房产税在我国有着极其广阔的推进前景。

一是房产税可以刺激房产市场的发展，显著增加地方财政收入。房产税以单位和居民的房产数量和房产现值为计税依据。这就意味着其房产越多，需要缴纳的房产税就会越多，需要付出的成本也会越高。在这种情况下，单位和个人一般不会愿意把多余的房产长期置于自己名下，而会选择适当的时机将手中的房产迅速出手，这就会增加房产交易的数量和频率，加速房产的市场流通，并大大增加地方政府的财政收入。

二是房产税可以合理配置土地资源，防止土地资源浪费。当前，我国房地产业的迅速发展在一定程度上造成了对耕地资源的严重浪费，有些地区的人地矛盾甚至因房地产开发而变得异常尖锐。开征房产税可以有效提高土地价格，也意味着土地闲置需要付出更多的成本，从而提高土地的开发利用效率，并加速土地的市场流通，最终对现有城市土地和耕地资源起到很好的保护作用。

三是房产税是政府调控房市的有力杠杆，可以有效调控房产价格。当前我国房产税开征范围偏小的现实制约了国家通过房产税干预房市和房价的能力的发挥，无法有效调控楼市价格。通过开征房产税，政府可以通过调整房产税的纳税对象、计税依据、税率以及免征条款来全面干预房地产市场，并有效调控房地产价格，尤其在房价虚高的今天，房产税完全可以成为政府有效控抑房价虚高的经济杠杆。

四是房产税可以有效打击房产投机。当前导致房价虚高的一个重要原因是我国出现了全民炒房、囤房的社会病态。调整房产税可以极大提高炒房、囤房的成本支出，甚至可以通过提高税率使炒房、囤房的成本支出无限接近甚至超过其预期收益，从而加大炒房、囤房的市场风险，最终实现对房产投机的有效控制。

五是通过调整房产税，政府可以有效调控社会用工，增加就业率。通过纳税对象、计税依据、税率和免征条款的调整实现对整个房地产市场的有效调控，政府可以通过变通、调整房地产税的构成要素刺激房地产市场的发展，并进而刺激建筑、钢材、水泥、装修、安装等行业的发展，从而实现社会用工规模的扩大，并有效推动城乡居民就业规模的扩大。

六是征收房产税可以有效控制房市规模，促进产业升级和经济增长方式的转变。我国房地产业的飞速发展吸收、容纳了大量社会资源，但房地产业属于扩大投资、消耗资源的粗放式经济发展模式。通过征收房产税可以有效控制房市规模，降低房产投资的收益率，从而将我国有限的土地、资金、人才等资源转移到产业升级和加快推进经济增长方式转变的轨道上来，最终实现以产业的升级换代来促进国民经济的健康、稳定、科学、可持续发展。