国外温室气体减排策略及对我国的启示

张 弘

一、国际温室气体减排趋势

为了减缓人为温室气体排放所引起的气候变化及相关危害，由中国参与签订的京都议定书于2005年11月16日正式生效，该议定书的目的是明确参与国的减排责任，但减排成效远不如预期。因而又于2008 年12月在波兰波兹南召开气候变化会议，讨论温室气体减排的中期和长期承诺、如何有效应对气候变化、增加更多资金用于绿色技术开发和转让等问题。并约定在2009年丹麦哥本哈根举办第十五届京都议定书缔约方会议，其目的是就2012年后全球对温室气体减排的安排与合作进行讨论并达成新的共识。在哥本哈根会议上，中国开始积极应对世界气候问题，并承诺到2020年我国单位国内生产总值的二氧化碳(CO2)排放量比2005年下降40%～45%的减排目标，其他主要国家也纷纷提出减排目标。但政府间气候变化专业委员会(IPCC)预期，京都议定书所约定的减排目标要实现面临重重困难，各国必须采取更好的减排策略。基于此，IPCC制定了《国家温室气体清单指南》(2006)以期指导各国制定减排策略。

各国经过哥本哈根会议讨论后一致认为，后京都时代(2012 年以后)全球性排放量管制方案极为重要，因此各国必须采取响应减量措施以应对未来的减量趋势。而未来的管制方案，对于像中国这样的发展中国家来说将逐渐着重于分类制定碳减排政策这一模式(如根据排放强度、部门类别、产业类别制定减排政策)，而非京都议定书所认定的总量管制模式。另外，瑞士环境部长Moritz Leuenberger2008年在波兰召开的联合国气候变化会议上指出，应制定约束性的承诺指标以使全球因温室气体排放增多而受到的风险降至最低，且特定产业部门，例如水泥与钢铁业均应加强温室气体减排程度。因此，除了京都议定书的减排方案及京都机制合作方案外，各国最应重视个别部门与产业的减排策略。

二、各主要国家温室气体减排总体策略

IPCC根据温室气体排放总量特征对减排策略进行了三级划分，一是以英国、法国、德国为代表的欧盟国家(总量已下降)，其采用的减排策略有制定法规、开征碳税(目前欧盟内部仍未达成共识)、建立碳市场等政策与市场全面结合的模式；二是以美国、日本、加拿大为代表的伞形国家(总量仍上升)，其采用的减排策略是法规与区域性碳市场并重的半结合模式；三是以中国、印度、巴西为代表的发展中国家(总量快速上升)，其采用的是由政府主导的减排策略，如我国的低碳政策主要是由中央和地方、各部委(地方政府)、重点企业层层分解落实节能减排指标，实行目标责任制考核[1]。

如何选择及制定适当的总体减排策略不仅要与各国温室气体排放总量相适应[2]，还要考虑其他重要问题，其中包括：(1)平衡成本与效益。未来温室气体排放强度可能会对减排策略的成本、策略执行的有效性产生影响。此外，如果以市场交易作为温室气体减排的策略，交易地区与交易时间的变化将会影响消费者最终所付出的减排价格、消费者可获得的利益与生产者短期所得利益，从而影响减排中成本与效益之间的关系；(2)分产业和分部门制定。如王京明(2007)从台湾温室气体减排所面临的困境出发，建议策略的拟定应分不同产业与不同部门，策略的规划更应分为短期、中期与长期[3]；(3)稳定交易市场。温室气体交易市场不稳定会影响温室气体的减排成效。因此在进行碳市场决策前，必须提前考虑造成市场不稳定的主要原因。

三、各国温室气体减排具体策略选择

各国温室气体减排按产业部门分为能源、工业、农业、交通等四类，笔者根据这四类内容对各国采取的减排策略进行了系统梳理。

1.能源部门减排策略

国际上对能源部门使用的主要策略为征收能源税或碳税，征税的对象根据能源种类制定，研究发现对企业使用燃料、电力、采矿及运输等征税不仅不会给企业增加负担，还会刺激绿色消费，增加能源利用率。Vehmas对芬兰1990～2003年征收能源税的情况进行分析时发现，对企业使用燃料的征税或税率调整不会增加企业的负担，不影响企业竞争力，且以企业为征收对象能提高税收策略的有效性[4]。Voorspools与Shrestha分别对比利时和泰国征收碳税与能源税的情况进行了研究，Voorspools发现在比利时征收碳税能够刺激企业选择温室气体排放较少的发电方式(如水力、风力发电等)，且最多能降低与能源发电相关的温室气体排放13%[5]，而Shrestha利用英国标准单位(BAU)对泰国不同碳税征收情境进行比较，发现碳税减少的温室气体排放70%来自发电厂[6]。

2.工业部门减排策略

欧美国家主要依靠三种策略来减少工业的碳排放量：(1)征税。Ai-Mansour(2003)根据现行能源效率技术，对斯洛维尼亚工业部门的能源效率提升政策与征税进行比较，指出1997至2020年，如果采用现在的征税策略温室气体排放量将会增加2%，而如果加强征税将会降低温室气体排放量7.8%[7]。(2)总量管理。Gillenwater指出，美国已有数个州考虑执行“有责任的总量管理”计划以降低电力业温室气体排放。不同于传统排放源的管理模式，总量管理可降低排放漏损量的问题，但并未解决排放量分配问题[8]。(3)生态工业网。加拿大绿市基金2007年在萨德伯里市所实施的生态工业网计划，主要是协助半径100公里之内的企业有效利用资源，其中包括将某个企业的废弃物转变为其他企业的原材料。

3.农业部门减排策略

各国农业部门的温室气体减排主要是利用与农业相关的活动、产品等进行，主要包括：(1)废耕地改种能源作物。利用废耕地或废牧场种植能源作物，具有碳隔离与碳中和的功能。根据Dendoncker的研究，种植能源作物每年具有96.2Gg C之吸存能力[9]，另外，Styles也指出，改种能源作物可取代传统能源，降低温室气体排放约187kg-eCO2/ha[10]。(2)农作地种植方式。一方面可采用无耕与有机农业，因为无耕与有机农业能增加土壤隔离碳的能力，进而减少碳排放。Harada发现，无耕系统利用于稻米耕地的减排潜力，再加上农作期间所需的燃料使用，共可降低1783kg-eCO2/ha[11]；另一方面可使用浅淹法降低碳排放量， Li 等人分析中国稻田种植管理时发现，浅淹可使大气中更多氧气进入土壤中，减少甲烷产生的温室气体[12]。(3)以农业原料取代传统燃料。Smith发现，利用农业原料取代石化燃料，例如作物残渣、粪肥与能源作物，每年可分别降低640、2240与16000的 Mt-eCO2[13]。

4.交通减排策略

在世界多数国家中，交通一直是排放温室气体的主要部门，各国采取了多种策略进行减排，其中包括：(1)采用温室气体低排放交通工具。Wright对哥伦比亚运输部门施行的减量策略进行比较，发现运输部门使用不同燃料(如氢能)减少的温室气体所需成本为US$148-3500/t-eCO2，而使用大众运输或非机械化方式可降低排放，所需成本也较低，仅为US$14-66/t-eCO2[14]。(2)发展公共运输系统。Han等人以中国为例进行分析，发现加速铁路运输网的发展能减缓高速公路运输网的扩建，从而有效降低温室气体排放[15]。(3)行动管理策略与驾驶习惯。Litman通过分析四个与交通运输相关的策略，发现行动管理策略可相对降低行驶里程从而减少碳排放量[16]。

四、国家温室气体减排策略数据库建设

最早建立温室气体减排策略数据库的是联合国食品和农业组织(2006)的与山体相关的数据库(SARD)，它针对现行山区永续农业与乡村发展政策提供经济、社会、环境方面的数据。在此基础上，亚太环境与发展论坛(2007)针对亚太地区已有的永续发展创新政策与措施建立了APPED Good Practice数据库，其特色是为用户探寻适宜的策略，并提供环境问题应对策略的对比分析。随后，日本地球环境研究(2008)所研发了一套利用微软Access技术的数据库，其功能是评估地球暖化的程度以及对应的减排策略使用情况。此外，英国能源研究中心(2009)专门针对交通部门建立了减少碳排放的政策互动手册(IMPACT)数据库，提供与交通运输部门相关的温室气体减排策略，该数据库依据减量策略的性质分为五类，并欢迎使用者针对每类减量策略进行在线数据补充。可持续资源委员会(2009)根据建筑物建立了绿色建筑计划数据库，主要依据绿色建筑的类型与应用方法等进行数据分类，例如，在类型方面有家庭建筑、商用建筑等，应用方法方面则有绿色能源的利用、加热与冷却的技术等。但是温室气体的减排策略除了应用于山区、地球暖化、交通运输与建筑外，还包括工业与能源排放、废弃物处理等方面。针对这些对象采取的减排策略也不尽相同，而上述数据库并未全面囊括这些内容，影响了进一步使用。

五、国外温室气体减排策略对我国的启示

从上面对国际温室气体减排趋势、国家温室气体减排总体策略、具体策略选择及减排策略数据库的梳理情况来看，我国制定温室气体减排策略应从以下方面入手：

1.完善现有的减排总体策略

中国目前采取了政府主导的减排策略，包括标准管制政策、财政政策(不含碳税)、自愿协议等多种政策工具。但这些政策工具在碳排放管理方面仍存在诸多问题，如缺乏完善的管制标准与相关法律规范。

首先，在解决管制标准问题方面，需对工业、能源、建筑、交通领域的新增与存量部分采取不同措施。对新增部分应采取从严的能源效率标准管制，而对存量部分应采取相应的“交易机制”，从而进一步扩大管制范围，加大碳减排实施力度。还要健全温室气体减排政策绩效评估体系，对相关部门各项实施方案与项目进行绩效考核，优化各种政策工具的操作程序，确保标准有效运行。

其次，在完善温室气体管制法规方面，国家须制定严格的排放管制法规，并鼓励地方在此基础上制定更加严格的规章。为了健全节能标准体系，必须对高污染、高耗能行业进行严密管制，如制定法规对单位产品能耗限额标准、终端用能产品强制能效标准、建筑节能标准、机动车燃油消耗量限值标准等规定最高限额。还要强化能源计量统计、节能技术评价等基础制度的修订以确保排放管制法规的有效实施。

2.推进国内碳交易市场建设

国内对建立碳交易市场早已形成共识，却迟迟没有建立起来。目前我国并没有真正的碳交易，也没有真正的碳买方和卖方，现今的买方都是国外买家，国内企业作为卖方参与国际减排的目的大都以金融利益为主，且仅限于CDM项目交易。2011年10月底，国家发展改革委下发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳开展碳排放权交易试点工作。这些试点存在着诸多问题：(1)如何设置碳排放总量才更合理？如果设得过于宽松，企业都很容易实现，那就没有意义；但如果设得过高，企业完成起来成本太高，负担过重，又会影响企业的积极性。因此，政府需在设置碳排放总量前分行业对相关企业进行大规模调研并举办听证会听取各方意见，从而制定适当的碳排放总量。(2)对企业间的配额如何保证公平？有的企业担心，本来在降低碳排放方面已比较先进的企业有可能反而获得比较少的配额，而那些碳排放量较大的企业却可以获得更多的配额。针对这个问题，笔者认为，政府机构应当实时公开企业间的配额并接受监督，赋予企业对配额分配不公进行诉讼的权利。(3)中介机构能否在碳交易中做到公正？由于碳交易在国内尚属新兴领域，国内企业的专业度不高，那些专门为企业碳交易行为提供咨询和服务的中介机构就可利用自己的专业赚取巨额的中间差价。因此，中介机构的市场信誉度在碳交易中就显得尤为重要，应尽快培养一批有专业素养与市场信誉的中介机构。

3.参与全球温室气体减排国际合作

当前，国际社会为应对全球气候变化问题而建立的国际气候制度已初步形成并处于一个不断发展完善的进程中。纵观国际气候谈判的发展历程，南北之间、发达国家内部、发展中国家集团内部存在明显的利益分歧乃至难以调和的矛盾。因此，气候变化问题的解决有赖于国际社会共同努力，建立一个公平而有效的国际气候制度，并开展广泛的国际合作。中国作为经济充满活力，正处于工业化、城市化和现代化进程中的发展中大国，无论是在经济方面还是生态方面都在国际舞台上发挥着重要的作用。中国目前的温室气体排放总量居世界第二位，预计到2020年左右将与美国相当。因此，不断发展完善减排策略以适应国际化发展的需要是我国积极参与国际减排合作的必然选择。在参与国际减排合作方面，中国最应当关注的是争取未来发展所必需的排放空间，这是实现可持续发展的基础。我国必需坚持“在可持续发展的框架下应对气候变化”的原则和理念，以促进我国的可持续发展原则为导向，积极配合国际减排的战略和决策。当前国际上减排压力逐渐增大，而同时国内也面临着经济增长、环境保护和能源安全的问题，因此我们只能接受挑战，坚决走低碳发展的道路。

4.建立温室气体减排策略数据库

由于当前国外温室气体策略文献数量众多，且性质不一，非常不利于我国不同部门根据自身特点使用这些策略文件，因此整理相关文献以尽快建立线上数据库对我国来说尤为重要。目前国际上大多数据库仅提供查询功能，但当数据数量增多时，无法让使用者再做进一步的筛选，使得用户不易快速获得所需文献。另外，当前国际上的策略数据库是各自独立的系统，阻碍了不同国家使用者对策略进行比较。因此，笔者建议我国在建立数据库时应借鉴图书馆分类与搜寻方法，提供一个系统的面向多种分类项目的查询方式，并尽可能多地整合多国的减排策略。