我国区域警务合作的实践及其治理——基于“整体政府”的分析视角

陈 伟

(云南大学，云南·昆明 650000)

我国区域警务合作的实践及其治理
——基于“整体政府”的分析视角

陈 伟

(云南大学，云南·昆明 650000)

区域警务合作作为破除我国公安行政管理体制长期存在的条块分割“碎片化”弊端的一项有益探索，其内涵与实践均体现了“整体政府”的理论要义。文章以“整体政府”为分析视角，从理念和实践两个角度对“整体政府”与区域警务合作间的契合点进行分析的基础上，探讨了推动我国区域警务合作未来发展的治理路径。

区域警务合作;整体政府;契合点;治理

周恩来总理曾指出:“国家安危公安系于一半”。可见公安队伍的发展对国家的发展至关重要。特别在当前社会矛盾凸显、国家治理压力加大时期，公安队伍的重要性更显突出。事实上，公安队伍的发展状况与公安行政管理体制息息相关。从当前全国公安系统来看，公安行政管理体制仍存在诸多问题亟待解决。比如双重领导体制促成公安系统条块分割的格局，导致政令不统一、领导指挥不顺、运行效率低下、行政成本增加。再者，“以块为主”滋生的地方保护主义严重阻隔各行政区域公安机关间交流合作。还有，警种、部门划分过细导致警力分散，各自为政，警务资源“碎片化”影响公安机关的整体作战等问题。为破除传统公安行政管理体制条块分割的弊端，整合“碎片化”警务资源，实现“全国公安一盘棋”的目标，我国公安部门一直在积极探索适宜我国公安事业科学发展的路径方法。2010年公安部党委审时度势，科学判断，做出区域警务合作的战略决策并强势推进。当前我国区域警务合作发展势头方兴未艾。本文以“整体政府”为视角，探讨我国区域警务合作的实践与治理。

一、我国区域警务合作的内涵阐释及其探索历程

(一)区域警务合作的内容阐释

何为“区域”?不同的学科，不同的界定。本文所涉及的“区域”特指我国地缘相近的行政区域。警务，顾名思义，即警察的公务，是指警察机关及警察个体依法实施和履行职责的行为活动。［1］合作就是个人与个人、群体与群体之间为达到共同目的，相互配合的一种联合行动、方式。基于以上分析，笔者认为，区域警务合作是指我国地缘相近行政区域的公安机关为达成特定警务目标通过整合警务单位、共享警务资源等方式实现跨行政区域的联合警务活动。因此，可将区域警务合作的内涵归纳如下:第一，警务目标的一致性。共同的警务目标是促使各行政区域不相隶属的公安机关联合起来开展警务活动的源动力。各公安机关通过开展联合行动有效打击单个公安机关无法独立解决、人民群众反映强烈的跨区域流窜刑事犯罪活动，实现区域性安全问题的更好治理并达成为区域经济社会发展保驾护航的目标。第二，警务单位的整合化。警务合作必须将各合作单位按相应的合作组织模式整合起来。当前，普遍的做法是通过建立联席会议来组织整合。联席会议是警务合作的最高组织形式和决策机构，功能在于对合作的开展实行组织整合、统一领导和协调指挥。第三，警务资源的共享化。当前，各公安机关可供配置的警务资源的质量、数量参差不齐，一定程度上制约了警务活动的开展。警务合作就是要通过搭建跨区域警务协作平台，打破警务“信息孤岛”困局，建立警务资源共享信息库，强化信息的收集、分析和研判工作，实现警务合作高效率、高品质。第四，警务活动联合性。警务活动联合是警务合作的题中之义。警务合作单位通过摈弃传统单打独斗的做法，加强区域联动、整体作战，实现区域警务合作1+1＞2的协同效应，推动我国警务工作从分散走向集中，从碎片走向整合的科学发展之路。

(二)我国区域警务合作的探索历程

我国区域警务合作的探索实践肇始于改革开放以后。上世纪80年代，伴随着改革开放的到来和推进，我国计划经济时期相对封闭的社会格局被打破，区域间人口流动加快，各种跨区域犯罪活动增多，促使一些地方公安机关开始尝试警务合作，但合作规模较小，层次较低，且零星分布。进入新世纪后，公安机关面临的治安形势更加严峻。2004年泛珠三角城市开始尝试区域警务合作，签署《泛珠三角省会市暨副省级市警务协作框架协议》，开启了我国省际间大规模警务合作的先河。2008年北京奥运会及2010年上海世博会和广州亚运会的成功举办都离不开相关省市公安机关合作带来的安全保障。2010年6月全国公安机关社会管理创新工作座谈会召开，时任国务委员、公安部部长孟建柱明确提出:“完善区域警务合作、警种合作机制。”由此拉开了全国范围内区域警务合作的序幕。从2010年9月到2011年5月，东北、环首都、西北、泛西南、苏浙皖沪、中部五省和泛珠三角覆盖全国31个省市区的7大区域警务合作机制全面建成。各区域警务合作单位积极推进合作向纵深发展。中共十八大后，在2013年1月19日召开的全国公安厅局长会议上，公安部部长郭声琨提出“推动警务合作向部门合作、社会合作和国际合作延伸，着力形成打击防范犯罪的整体合力。”这为我国区域警务合作的未来发展指明了方向。

二、“整体政府”与区域警务合作间的契合点

“整体政府”是以英国为代表的西方国家在20世纪90年代针对新公共管理运动带来的“碎片化”困境而开展第二轮政府改革运动的指导理论。作为一种具有探索性和一定适用性的政府治理理论， “整体政府”经历十多年的探索实践，现已逐渐发展成为西方国家行政改革的新趋势、公共管理的新范式。澳大利亚“联合政府报告”给公共服务中的“整体政府”所下的定义为:“整体政府是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。”［2］可见“整体政府”强调“整合”、“协调”、“联合”的价值理念，这种理念与我国区域警务合作追求的区域联动、整体作战等思想不谋而合、高度契合。下文，笔者从理念和实践两个角度对“整体政府”与区域警务合作间的契合点进行分析。

(一)理念角度

在理论角度分析框架下，“整体政府”与区域警务合作间的契合点主要体现为:一是“整体政府”的公共服务取向符合区域警务合作“人民公安为人民”的公安核心价值。“整体政府”作为回应新公共管理运动造成的公共服务“碎片化”情境的一种改革理论，其生成动因很大程度上是为解决“企业家政府”不能应对的贫富差距、跨境犯罪、环境污染等棘手问题，为公众提供“一揽子”质好量多的公共产品和服务。我国公安机关始终倡导并坚持“人民公安为人民”的核心价值理念，作为我国公安机关改革发展重要举措的区域警务合作也概莫能外。区域警务合作的开展和推进的出发点和落脚点是服务人民，为人民提供优良的公共安全产品。可见“整体政府”和区域警务合作均体现为公为民的理念。二是“整体政府”注重整合、协调的理念符合区域警务合作“全国公安一盘棋”的公安价值追求。“整体政府”最核心的特征在于强调整合、协调的理念。改革者们在此种理念的指导下推动政府机构整合、功能整合，实现各部门协同运作和国家整体发展。我国公安一直推崇并践行“全国公安一盘棋”的思想理念。这种理念的精髓在于强调全国各地方、各部门的公安机关是一个有机整体，各方必须加强协作和共同治理。可见“整体政府”和区域警务合作都强调整体观、协作观。

(二)实践角度

在实践角度分析框架下，“整体政府”与区域警务合作的契合点主要体现为:一是“整体政府”改革中机构整合、部门协同等实践与区域警务合作中推行警务资源整合、警务活动联合等做法十分相近。“整体政府”改革的亮点在于通过组织机构的整合再造，解决职能交叉、部门臃肿重叠等问题，加强部门间协调配合，实现“扁平化”政府的目标。区域警务合作的关键举措是通过打破各合作单位间警务资源，特别是警务信息资源壁垒，实现警务信息资源的互联互动、整合集成和交流共享，为联合警务活动的开展提供信息保障。由此看来，“整体政府”改革及区域警务合作都无一例外通过整合之举来推动发展。二是“整体政府”改革中设相应组织机构实现部门协调的做法与区域警务合作实行联席会议制度异曲同工。西方国家一般通过建立部委委员会、府际委员会等形式松散的机构来实现部门间的协商。［3］这种做法有力促进了合作的质量和效率。当前，我国区域警务合作一般采用联席会议机制的方式来加强各警务合作单位间的沟通协调。如泛西南警务合作作为我国首家建立联席会议机制的省级警务合作单位，把联席会议打造成六省公安联合指挥部来推动六方群策群力，共破安全治理难题。可见“整体政府”改革和区域警务合作均采用建立协调机构促进合作之法。

三、“整体政府”视域下我国区域警务合作的治理

通过以上分析，我们不难发现， “整体政府”与我国区域警务合作间存在高度的契合性。“他山之石可以攻玉”，以“整体政府”为理论工具，以我国区域警务合作为探讨对象，提出推动我国区域警务合作未来发展的路径方法 (简称“四个并重”)，以期为我国公安事业的改革发展提出可资借鉴的理论范式、治理进路。

(一)重塑合作型警务文化与打造整体式公安队伍并重

“整体政府”作为回应新公共管理运动“碎片化”情境的一种改革思潮，其理论精髓在于通过培育合作、协同、整合等组织文化以及增进组织成员的团队合作实效来推动组织的整体发展。“整体政府”理论精髓对当前我国区域警务合作的借鉴在于:一是重塑合作型公安文化。针对当前我国一些地方公安机关内部存在的诸如领导干部思想僵化保守，认为合作劳而无功、民警怀有畏难情绪，排斥警务合作以及部门主义、地方保护主义严重等问题，区域警务合作必须以重塑公安合作文化为前提。具体做法是:加强领导干部的合作意识和大局意识、制定警务合作文化建设规范、建立警务合作文化建设网等来强化公安文化软实力对警务合作的指导作用。二是打造整体式公安队伍。区域警务合作就是要摒弃传统上各地公安机关单打独斗或凭关系合作的不良现象，整合“碎片化”公安资源，加强部门、警种间协调配合，提高公安队伍的整体战斗力。可见，重塑合作型公安文化是前提，而打造整体式公安队伍是关键。只有把两者有机统一起来，才能稳妥推进我国区域警务合作的更好发展。

(二)完善警务联席会议机制与创新警务合作组织形式并重

“联合岬”是“整体政府”改革所形成的组织结构形式，“联合”是它的一个基本特征。［4］可见，西方国家的“整体政府”改革强调通过建立相应的联合组织形式来实现各工作团队间的对话沟通。“联合岬”的做法对我国区域警务合作的借鉴在于:一是完善警务联席会议机制。当前，警务联席会议机制在推动我国区域警务合作顺利开展方面作用明显，但仍存在一些诸如权威性不足、协调力不够、缺乏法律规范及形式化等问题。所以必须通过加强领导核心、细化合作规范，推动合作立法等举措进一步强化联席会议机制对警务合作实践的指挥、决策、协同和整合功能。二是创新警务合作组织形式。区域警务合作的协调、磋商机制不应拘泥于联席会议机制一种，应当根据区域特点、实践需求建立灵活多样的合作组织形式。比如，基层公安派出所间的常态协调会、专业公安部门间的定期业务交流会、公安机关与检察院、法院等政府部门及社会团体、行业协会等非政府部门间的洽谈会。总之要在完善警务联席会议机制的同时，创新警务合作组织形式。

(三)推动警务合作多向延伸与构建伙伴关系多元发展并重

伙伴关系是“整体政府”治理结构的一个基本工具，它深刻揭示了“整体政府”治理结构的联合与整合逻辑。伙伴关系指两个或两个以上的组织或机构分享共同议程协调工作，同时保持自身的目标及其活动独立性。［5］“整体政府”关于伙伴关系的思想对区域警务合作的借鉴在于:一是推动警务合作多向延伸。当前，我国区域警务合作更多停留在省际合作层面，合作层级单一。为此要推动区域警务合作朝多层级、多方向延伸。一方面，合作要向上延伸，即两个或多个区域警务合作组织间的大区域合作。另一方面，合作要向下延伸，即单个区域警务合作组织内部基层公安部门间的具体合作。最终实现区域警务合作高度的“内联”伙伴关系。二是构建伙伴关系多元发展。当前，我国区域警务合作更多局限于公安系统内部不同层级和部门间的合作，在一定程度上制约了公安效能的提升。所以应该积极探索并推进公安部门与其他政府部门和非政府部门间的合作，构建起多元化的“外协”伙伴关系。最终形成“内联外协”的无缝隙合作格局。

(四)架构警务合作责任体系与健全警务合作激励考核机制并重

“整体政府”理论认为在不破坏原本官僚组织边界的情况下来进行跨过组织边界的“联合”工作，必须解决好新的责任和激励问题。“整体政府”的这种思想对于我国区域警务合作的借鉴在于:一是架构警务合作责任体系。在目前的公安管理实践中， 《中华人民共和国人民警察法》、《公安机关组织管理条列》等具有全国性的法律法规明确规定了各级公安机关的各种责任关系。开展区域警务合作必须在不违背全国性法律法规的前提下架构服务于实现自身警务目标的区域性、具体化的责任体系。这个体系必须包括问责、监督、督察、倒查等具体内容。二是健全警务激励考核机制。当前，我国区域警务合作在激励考核机制建设方面进行了一定探索，但还不够。所以下一步要积极通过设立警务合作专项基金、建立警务合作绩效考核办法、丰富激励考核内容等做法健全警务合作激励考核机制，调动公安机关和人民警察开展区域警务合作的积极性。为此，要将警务合作的责任体系与激励考核机制一并考虑来强化警务合作的制度保障。

［1］魏永忠．跨区域警务合作论—环首都地区社会安全防控警务合作体系研究 ［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2009．

［2］【挪威】Tom Christensen，Per Lgreid．后新公共管理改革—作为一种新趋势的整体政府［J］．张丽娜袁何俊译中国行政管理，2006(9)．

［3］高轩．整体政府与我国政府部门间协调 ［J］．领导科学，2010(29)．

［4］曾维和．从“企业家政府”到“整体政府”:当代西方政府改革组织创新的逻辑及方法［J］．华中科技大学学报 (哲学社会科学版)，2008(5)．

［5］曾维和．西方“整体政府”改革:理论、实践及启示 ［J］．公共管理学报，2008(4)．

(责任编辑 蒋凌燕)

Practice and Governance of Regional Policing Cooperation——From the Perspective of Holistic Governm ent

Chen Wei
(Yunnan University，Kunming，Yunnan 650000)

Regional policing cooperation can be a very beneficial trying to solve the long lasted problems of separated administrativemanagement of public security．Its connotation and practice are all embodiment of"holistic government"theory．From the perspective of holistic government，this essay has analyzed the coherence point of regional policing cooperation and holistic government theoretically and practically．It further discusses the governance for boosting future development of regional policing cooperation in China．

Regional Policing Cooperation;Holistic Government;Coherence Point;Governance

D035.34

A

1672—6057(2014)01－55－04

2013－12－09

陈 伟，男，云南弥勒人，云南大学2013级行政管理专业硕士研究生，研究方向:公安行政管理。