论边疆的国家属性1——我国边疆若干基本问题析论

周平

（云南大学公共管理学院，云南昆明，650091）

论边疆的国家属性1
——我国边疆若干基本问题析论

周平

（云南大学公共管理学院，云南昆明，650091）

边疆只能在国家疆域的基础上界定，是国家疆域的边缘性区域。中国历史上的边疆，形成于秦汉之际，是国家在拥有庞大疆域的基础上为治理的需要而划定的，是构建的产物。边疆形成以后，它的范围和性质，又随着国家自身状况的改变而变化。另一方面，国家也可根据疆域形势的变化和治理的需要而重新界定边疆的范围。在全球化导致国家疆域形态改变和新形态边疆频现的今天，中国还要根据形势的变化和国家发展的需要，构建自己的新形态边疆。概括起来看，国家是边疆现象和边疆问题的本体——脱离国家这个本体，一切边疆现象和边疆问题都无法说清楚。而边疆的其他涵义，都是在国家属性基础上形成的，或是在国家属性基础上的一种附加。国家属性才是边疆的本质属性。

国家疆域；边疆构建；边疆转型；疆域形态；新形态边疆

在国家越来越注重整体发展、持续发展和国家治理体系现代化，以及中国日渐融入世界并深受外部形势深刻影响的情况下，中国的边疆及边疆治理的问题日渐突出，边疆研究受到了越来越多的关注，并不断走向深入。在这样的背景下，界定和述说边疆的角度也逐渐增多。但是，在边疆的多种属性被揭示以及从多个角度界定边疆的做法日甚的情况下，体现边疆之本质的国家属性却被有意无意地忽略了。相当多的论者在讨论边疆及边疆问题的时候，有意无意地避开边疆的国家属性，过分地强调边疆及边疆问题的文化属性、民族属性或地理属性。然而，边疆只能在国家疆域的基础上才能界定，边疆内涵的形成和转变根源于国家形态的转变，边疆范围的调整由国家进行，国家疆域形态的变化会导致新形态边疆的出现。总之，国家从根本上制约着边疆现象和边疆问题。离开国家这个本体来谈边疆或边疆问题，边疆及边疆问题就成为无源之水、无本之木。就边疆而言，国家属性才是最本质的属性。

一、边疆是国家疆域的边缘部分

在中国语境中，“边疆”概念由“边”和“疆”两个词构成。这里的“边”，意为边缘、边远；“疆”乃地域或疆域之意。由这两个词合成的“边疆”，意指边缘性的疆域、边远的疆域，或疆域的边缘性部分。因此，“边疆”概念的基本涵义，就是疆域的边缘性区域。这样的边疆概念，并非中国独有。英语中的“frontier”、“border land”，表达的也是这个意思。

而说到疆域，就离不开国家。疆域并非一般意义上的地理空间范围，而是国家占据或控制的地理空间范围，是一种典型的政治地理空间。离开国家这个本体，就无所谓疆域。

国家的具体形态多种多样，但就其本质而言，不过是人类社会创造的政治形式。人类必须以社会的方式存在，而社会不过是很多人组成的共同体。由很多人组成的社会要能够存续和发展，就必须建立秩序和维持秩序。为此就必须建立一种能够对一定社会的所有成员都具有约束力的公共权力，并通过这样的权力对社会成员进行管理。为了适应这样的要求，作为基本社会机制的政治就产生了。在社会由于私有财产的产生而出现尖锐对立的时候，建立一种以暴力为支撑的公共权力，并通过这样的公共权力对一定地域范围内的居民进行管理的机制，成为了必然的选择。这样一种通过有组织的暴力支撑的公共权力按地域进行管理的政治形式，就是所谓的“国家”。国家形成、持续运行并充分发挥作用以后，便会将国内的居民整合为一个共同体，从而使国家具有了政治共同体的属性。与此同时，国家按地域行使权力和进行管理的本质体现出来，表现为国家总是占据或控制着一定的地理范围，并以此作为国家形成和存在的前提。因此，国家就有了政治地理空间单位的属性。这个由国家占据或控制并打上深刻国家印迹的地理空间范围，便是国家的疆域。

国家不仅要对自己的疆域进行全面的管控，还必须运用国家权力去解决疆域中出现的各种由地理因素引发的问题，从而形成国家的疆域治理。如果国家的疆域范围较大，边疆的边缘性部分与核心区或腹地之间存在明显的差异，国家就必须采取专门的措施治理疆域的边缘性区域，这个区域就会被有意区分出来，于是便有了所谓的“边疆”。从这个意义上说，边疆是在客观基础上进行主观构建的产物，并非任何国家都有边疆。对于一个疆域规模较大的国家来说，也并非总是存在把疆域的边缘性区域区分出来并采取专门措施治理的必要性，因而并非自始至终都会有边疆。

在中国的历史上，边疆就是在特定条件下因国家治理的需要而划定的。尽管中国早在公元前21世纪就建立了夏朝，但夏及随后的商、周这些远古时代的国家，都只是国家的初级形态，其疆域的不同部分之间并没有形成紧密的不可分割的联系，尤其是东周实行分封制以后，国家疆域内的不同区域便由不同的诸候分而治之，国家本身没有形成能够对全部疆域进行统一治理的权力体系和组织，因而也无需将疆域的某个部分区分出来并界定为边疆。

将国家疆域的边缘性区域与核心区或腹地区分开来，并采取专门的措施进行治理的条件和历史必要性，最早出现于秦代。统一七国后的秦王政自诩为始皇帝，取消了长期实行的导致各个地方具有实质性的强大权力并招致中央政权虚拟化的分封制，将国家的最高权力牢牢地掌握在自己手中，从而构建了完整的中央集权的国家权力体系。在这样的情况下，统一的中央王朝就面临着要对规模庞大而不同区域间存在巨大差异的全部疆域进行统治和治理的问题。国家庞大的疆域要由统一的中央王朝统治和治理，而疆域内不同区域的巨大差异又要求采取有针对性的治理方式。于是，秦王朝便在将庞大的疆域划分为郡县这样的行政区域进而委派官员进行治理的基础上，依据此前长期存在的“一点四方”和“九服”的观念，将远离王畿之地和处于统治范围之边缘的郡确定为边郡，并采取特殊的措施进行治理。这样一来，秦王朝便在中国历史上开了把疆域的边缘性区域区分出来并采取专门措施治理的先河。

继之而起的汉王朝，不仅全面承袭了秦代的国家政权体制，而且针对楚汉战争以后的诸侯封国制度造成的“天子之政行于郡，不得其国，制其守宰，不制侯王”［1］的局面，削除对抗中央的藩王势力，巩固了使地方完全从属于中央的制度安排，从而全面加强了中央集权制，形成了完整的对全部疆域进行全面治理的国家权力体系。同时，中央政权进一步在明确王朝疆域的核心区与边缘区的区别基础上，将核心区外围的边缘性疆域划定为边远疆土，有目的、有计划和系统化地制定专门政策对其进行治理，不仅把秦代初现端倪的将疆域的边缘区域区分出来并采取特殊措施进行治理的思维和治理体制做实，而且将其进一步扩大和充实，从而实现了中国历史上的边疆构建。

此后的历代统一的王朝，也大都从国家治理的需要出发，仍然将疆域的边缘部分专门区分出来并采取特殊措施加以治理，并在此构架下增添了新的内容。在这样的历史过程中，边疆及边疆治理也就逐渐凸显了出来，不仅成为了国家治理的重要内容，而且逐渐稳定下来进而成为了国家制度。这样的制度安排及内容丰富的边疆治理，在此后各个朝代的国家疆域拓展中不仅被发扬光大，而且在边疆的有效治理和国家的统一过程中发挥了重要作用。

当然，在中国的历史文化环境中，边疆概念也常常在其他的意义上使用，“边疆是一个含义较广的概念”［2］。有人梳理了中国的边疆概念后概括出了边疆的“九种涵义”：一为地理意义上的边疆，二为历史意义上的边疆，三为民族意义上的边疆，四为宗教意义上的边疆，五为认同意义上的边疆，六为陆权意义上的边疆，七为海权意义上的边疆，八为发展意义上的边疆，九为国际意义上的边疆。［3］然而，边疆概念的这些涵义，或不同意义的边疆概念，都是在国家疆域上对边疆进行界定的基础上形成的。就上述的各种边疆概念而言，地理条件、历史积淀、民族因素、宗教信仰、国家认同、陆权、海权、发展、国际因素等，都无法说明什么是边疆以及为什么是边疆。其实，它们都只是在边疆已经存在的基础上，从不同角度述说边疆的一种方式而已，各自都无法真正揭示边疆的本质。

中国自古以来最为典型也最为重要的述说边疆的方式，是从历史文化的角度或民族的角度②这里所说的“民族”，是相对于作为国族的中华民族而言的。这样一种没有取得国家形式的民族，是从历史文化的角度界定的，其实就是不同的历史文化共同体。所以，从这样的民族的角度来界定边疆，本质上是从历史文化角度界定边疆的一种方式。进行的。历史上将边疆视为夷狄之区的观念，以及新中国成立以后将边疆界定为“边疆民族地区”或“少数民族地区”的做法，都是这种述说方式的具体体现。然而，自古以来边疆地区之所以会形成与核心区不同的历史文化，以及这些不同的历史文化能够将生活于这些区域的人群凝聚为多种人群共同体，都是由于这些区域虽然已经处于王朝国家疆域的范围内，但又在核心之外，并远离国家的统治中心。从这个意义上说，从历史文化或民族的角度述说边疆，本身就蕴涵着国家疆域的涵义，或者说，不过是从另外一个角度表达边疆在国家疆域中处于一个远僻区域的涵义。

因此，边疆不论是作为地理区域，还是不同于核心区汉族的其他民族群体的生活区域，都是在国家疆域的范围内界定的——某个区域如果不在国家疆域的范围内，就不能被当作边疆看待。而国家疆域的真正主体或本体，是国家。从这个意义上说，只有从国家这个主体或本体出发，才能揭示边疆的本质。国家属性才是边疆的本质属性。

二、国家形态制约着边疆的内涵

既然国家是边疆的主体，任何意义上的边疆，都不过是国家疆域的特定部分。因此，国家从根本上制约着边疆的形式、性质、地位和特点。而国家本身也处于发展和演变的过程之中，并在不同的社会历史条件下采取不同的形式，具有不同的形态，从而形成一个国家形态演变的过程。国家自身任何重要的变化，都会引起边疆的变化。国家在演变中的形态改变，是一个根本性且巨大的转变，必然导致边疆的重大变化。

中国自秦建立统一的中央集权制国家起，就是典型的王朝国家。辛亥革命推翻中国历史上的最后一个王朝后，中国开启了构建民族国家的历史进程。新中国的成立，标志着中国民族国家构建的基本完成，建立了民族国家。中华人民共和国就是中华民族的民族国家。这样一种国家形态的根本性转变，必然对边疆产生根本性的影响。

不过，需要指出的是，民族国家概念在国内存在着诸多误解，一些学者甚至不承认当代中国的民族国家性质。在他们看来，中国自秦汉之际形成统一的多民族国家以后，就一直是多民族国家，而不是民族国家。更有论者认为，民族国家就是单一民族国家，而这样的民族国家在现实中根本就不存在，只是一种历史的虚构。然而，这些看法并不正确，都是对民族国家的误解。

“民族国家”概念来自于英文的“nationstate”，表现上看是一种以民族来命名的国家形态，但它既不是依据国家的民族构成来界定的国家，也不是单一民族国家，而是国家形态演变过程中的一种形态，或一个阶段。

作为一种国家形态，民族国家首先出现于西欧，是为解决当时根本性的社会历史问题而创设的制度结构或制度框架。在民族国家出现之前，“封建的欧洲没有民族的概念，也没有现代意义的‘国家’。英格兰、法兰西、德意志等等更多地是一些地理概念，是一些广大的地理范围，对一般百姓来说，它们表达的意义并不比一座小丘或一块沼泽的名称在内容上具有更丰富的含义。”［4］实际存在的是一个“结合了世界主义的理念和地方主义现实”的体系［5］，林林总总的封建邦国各自为政，地方主义盛行，人们只知道效忠于领主、效忠于城市或效忠于地方。但是，众多封建割据的政治实体又接受罗马教皇的统治。基督教“把整个封建的西欧联合为一个大的政治体系”［6］。这样一种具有国家特性的政治体系，便是基督教普世世界国家。到了中世纪末期，长期被虚置的君主们依托在资本主义经济发展基础上逐渐壮大的市民的力量加强和巩固了自己的权力，建立了君主专制的国家政权，并获得了独立主权③王朝国家主权的确立是通过长达30年的战争以及在此过程中签署的一系列和约实现的。1648年10月签定的西荷和约确认了威斯特伐利亚体系，从而确定了国家主权和主权争端的解决方式。主权原则的确立，使得在国家林立的情况下一个国家的最高统治权得到其他国家的承认和尊重，确保了国家的独立。，从而创建了一种新的国家形态——王朝国家，并最终取代了基督教普世世界国家，成为主导性的国家形态。

王朝国家在发展的过程中，在加强王权的同时，也逐渐将国家共同体内的居民整合为一个统一的和稳定的人群共同体，即所谓的民族（nation）。欧洲的历史表明：“并不是民族创造了国家和民族主义，而是国家和民族主义创造了民族。”［7］新兴的民族共同体发展起来以后，尤其是民族意识觉醒以后，就逐渐成为国家共同体内一股足以抗衡国家政权的强大社会力量，并常常与王朝政权发生摩擦和冲突。为了解决日渐觉醒的民族与王朝的国家政权之间的矛盾，一种以实现国家与民族的统一为目的的制度框架被创造出来了。这种新的国家制度结构，就是民族国家（nation-state）。因此，就其本质而言，民族国家就是以民族对国家的认同为基础的主权国家④国家主权是在王朝国家中形成的，但被民族国家继承了下来，并将其作为民族国家的重要内涵，进而成为民族国家的一个本质特征。，是一种实现“民族”与“国家”结合——通过民族对国家的认同而实现结合——的制度框架。⑤回顾欧洲国家形态演进的历史，大致经历了城邦国家、罗马帝国、中世纪普世世界国家、王朝国家、民族国家等基本的环节或阶段。今天，在经过了民族国家数百年的发展以后，欧洲正在对超国家共同体进行探索，体现出超越民族国家的趋势。但是，断言欧洲已经超越了民族国家，或者说，已经将民族国家抛在身后，还为时尚早。

民族国家这种国家形态形成以后，它一方面给“民族”披上了国家的外衣，使其具有了国家的形式，另一方面又给“国家”注入了“民族”的内涵，并由于使“民族”和“国家”相得益彰而显示出了巨大的优势，为欧洲国家的发展带来了生机和活力，促进了资本主义的发展。与此同时，民族国家也依托于资本主义经济所形成的世界性影响而不断扩大自己的影响力，导致了民族国家在世界范围内的扩张，进而促成了民族国家世界体系的形成，使民族国家成为近代以来世界体系的基本政治单元和法律单元。

早在公元前21世纪就建立国家政治体系的中国，形成了内涵丰富的国家发展史，有着自己独特的国家形态演变的进程。但是，当西方的民族国家对古老王朝形成正面冲击的时候，王朝国家的大门最终被代表西方民族国家力量的大炮和代表西方资本主义经济的商品的力量所冲破，中国历史悠久的国家形态演变的进程随之中断，并面临着关键性选择：继续延续王朝国家并被孤立于民族国家的世界体系之外，甚至沦为西方民族国家的殖民地，还是学习并采取西方的民族国家形式，进而向西方学习、奋发图强。在鸦片战争后饱受西方欺凌的古老中国，最终选择了民族国家。

终结王朝国家的历史，构建民族国家，这对中国来说无疑是一个巨大的转变。一方面，它全面改变了延续数千年的国家结构、国家政权与社会的关系，以及国家的运行机制和运行方式；另一方面，它促成了僻居一方的古老国家逐渐融入世界体系，逐渐走上世界舞台，并成为民族国家世界体系的一员。⑥关于中国民族国家构建的详细论述，可参阅笔者的“论中国民族国家的构建”一文，载《当代中国政治研究报告Ⅵ》，社会科学文献出版社2009年版。

不过，中国是以将历史上长期存在的各个历史文化共同体整合为中华民族的方式，来实现民族国家构建的。民族国家构建起来以后，中华民族实现了与国家的结合，披上了国家的外衣，成为了国族。但是，组成国族的各个历史文化共同体之间的差异并不会在短时间内消失，它们不仅被作为民族看待⑦这样的民族与中华民族之“民族”并不是同一类型，前者是历史文化共同体，后者为与国家结合的政治共同体。关于这两种民族的分类，可参阅笔者的“论民族的两种基本类型”一文，载《云南行政学院学报》，2010年第1期。，而且受到了高度重视，被赋予了特定的政治地位和法律地位。因此，从国家的民族构成的角度来看，中国仍然是多民族国家。⑧“民族国家”和“多民族国家”是从不同的角度、依据不同的标准界定国家而形成的不同国家类型，它们既不相互对立，也不成为一个对子。因此，一个国家既可以按它在国家形态演变进程中地位而被界定为“民族国家”，也可依国家的民族构成而将其界定为“多民族国家”。其实，就连那些最早出现的原生态的西欧民族国家，随着全球化背景下大规模的民族成员跨国界流动和在新的国家内的聚集并被作为“民族”对待，也逐渐多民族化了。有关这个问题的分析和论述，可参阅笔者的“全球化时代的民族与国家”一文，载《学术探索》，2013年第10期。

中国实现了由王朝国家向民族国家的转变以后，就必须按民族国家的性质和特点来界定边疆。相应地，民族国家的民族性、主权性和人民性的基本特征⑨关于民族国家性质和基本特征的具体论述，可参阅笔者的“对民族国家的再认识”一文，载《政治学研究》2009年第4期。，必然对边疆的界定形成硬性的约束，并直接影响到边疆的内涵和性质，从而赋予边疆新的涵义。在这样的硬性约束下，首先，要从国家主权的角度来界定和述说边疆，将边疆界定为国家领土的边缘性部分，并通过边界来确定边疆的外部界限⑩边界是国家间的领土分界线，与主权联系在一起，体现着主权的涵义，是一个主权性的概念。在中国边疆的发展史上，最早通过边界来确定边疆的外部边际线，发生于与沙皇俄国于1689年8月27日签订的《中俄尼布楚条约》和1727年9月1日签订的《不连斯奇条约》。这两个条约的签订，从根本上改变了长期存在的由内而外地划定边疆的思维和做法，开启了由外而内地划定边疆的进程。不过，中国全面地通过边界来划定边疆的外部边际线，则是民族国家建立以后。；其次，必须进一步凸显边疆与核心区在本质上的同一性。边疆的特点是由于处于国家疆域的边缘而产生的，但边疆仍是国家主权的管辖范围。从国家主权的角度来看，作为国家疆域之边缘区域的边疆，在受主权管辖并体现国家主权这一点，与核心区并无不同。同时，在民族国家的条件下，所有疆域属于中华民族共同所有并由全体人民共同拥有，在这一点上边疆与核心也无二致；最后，要肯定和突出边疆的政治地理空间性质。在主权、领土观念确立的条件上，同质化的国家领土取代了传统疆域基于文化或民族对不同部分的划分，因此就只能从国家地理空间区位差异的角度确定边疆。就其本质而言，边疆只是国家政治地理空间的一个部分。

有了这些变化和新的内容，历史上形成的界定和述说边疆的方式也发生了根本性的变化，进入了从民族国家的主权或领土角度进行述说的新时代。⑪需要说明的是，在中国构建边疆的时代，国家主权的概念和相关的体制还未出现，国家的疆域并非与主权结合在一起并体现国家主权领土，既没有体现国家主权的边界，也不受边界的约束。国家可以凭借实力拓展疆域，扩大边疆的范围。一些著述中用晚近才出现的主权、领土、边界等概念来论述中国早前的疆域和边疆，并不妥当。在民族国家时代，边疆的政治地理空间属性得到了前所未有的凸显。

三、国家根据治理需要调整边疆

国家根据治理的需要将疆域的边缘部分界定为边疆，以便采取专门和有针对性的措施进行治理，从而进一步将国家的属性注入到边疆这个特定的地理区域。国家既然根据治理的需要来界定边疆，国家也可根据形势变化后新的治理需要来调整边疆，并以此进一步突出国家在边疆问题上的主导作用。这一特点在中国边疆的演变中，表现得十分明显。

在中国历史上的秦汉时期，统一的王朝面临着庞大的疆域且边缘区域与核心区存在巨大差异的现实，边缘区域凸显出来并需要王朝中央解决的问题与核心区大相径庭。为了有针对性地治理疆域边缘区域的问题，王朝以中央政权所在地为中心，以传统的统治区域为主体，把疆域的边缘区域界定为边疆，从而实现了边疆的构建。然而，在长期的王朝国家发展的历史进程中，王朝的疆域范围、王朝统治的核心区域、核心区域与边疆的分界线等，都在不断地发生变化。因此，王朝也会根据形势的变化，改变对边疆的认定，从而形成边疆的调整。

首先，疆域的范围随王朝国家能力的变化而变化，王朝必须根据疆域范围调整对边疆的认定。在几乎整个王朝国家时期，国家疆域的范围都没有公认的国际规则来约束，基本上随着王朝国家实力的变化而变化。在王朝国家国力强盛的时候，疆域的界线就向外拓展，王朝国家认定的边疆的范围也随之扩大。相反，在王朝国家国力衰弱的时候，疆域界线就向内收缩，国家认定的边疆范围也随之缩小。于是，边疆的盈缩变化和盈缩不定，成为了常态。

其次，疆域的核心区也在不断地变化，王朝对边疆的认定也会随之发生改变。王朝国家核心区的中心，是王朝中央所在地，即王畿之地；王朝国家核心的范围，既是传统的统治范围，也是经济、文化发展水平较高的区域。但是，王朝迁都从而导致政治中心的调整，以及王朝经济、文化中心区域的变动，在历史上多次发生。历史上的多次迁都，以及大运河的修筑，都对国家的疆域及经济文化中心的移动，发挥了重要影响。尤其是大运河的修筑，对南北经济联系的巩固和疆域整合，发挥了根本性的作用。在中国历史上，“华北和华南地区之间自古就存在严重分歧，南北朝曾持续两个世纪之久，要不是因为后来修建了大运河，这很可能已成为永久性的现实”。从这个意义上说，“大运河曾对中国的统一起到至关重要的作用。它缓解了唐宋北方征服南方所引发的矛盾，从此中原地区作为中国这一农业大国的核心地位得到巩固。”［8］而随着疆域内部状况和政治、经济、文化中心的变动，王朝中央看待边疆的角度、对边疆的认定及边疆与核心区的界线等，都会发生根本性的改变。

新中国成立后，在民族国家的框架和国家加强边疆治理的条件下，一方面，边疆受到了边界的硬性约束，边疆有了明确的外部边际线，不能任意向外拓展；另一方面，在国家大规模和持续的边疆治理的作用下，边疆的面貌发生了根本性的改变。在这样的条件下，边疆的范围发生了重大的变化。而这样的变化，集中表现于随着边疆与内地的分界线的逐渐外移，边疆的范围在逐渐压缩。

新中国成立之初，国家对边疆的认定基本上是延续历史，边疆的范围十分广泛，西南、西北的许多省区及省会城市都属于边疆的范畴。但是，随着国家着力推行的边疆治理的成效日渐显现，尤其是随着边疆的交通、通讯水平的大幅度提升和边疆人民生活水平的根本改变，边疆与内地的同质性显著提高，边疆区域的特点在逐渐淡化甚至丧失。而这样的变化在边疆与内地接近的区域表现得最为突出，尤其是许多曾经典型的边疆城市与内地城市的区别越来越小，不仅难以察觉，甚至在某些方面比内地的一些城市还更为发达。于是，这些区域的边疆属性逐渐淡化，逐渐地不再被作为边疆看待，国家也不再对这些地区推行边疆政策。这样的现象并非个别，而且一直在持续。这就直接导致了边疆与内地的分界线逐步地向外推移，传统边疆的范围在渐次压缩。在这样的情况下，国家虽然没有明确划定边疆的范围，但国家对边疆范围的认定从具体的政策中可见端倪。在跨入新世纪以来国家推行的最为典型的边疆政策“兴边富民”行动中，陆地边疆仅为135个陆地边境县（旗、市、市辖区）和新疆生产建设兵团58个边境团场，即毗邻边界的193个县级行政区域。

其实，传统的陆地边疆范围的压缩，是一个必然的趋势。这正好从一个侧面证明，新中国以来的边疆治理已经取得了巨大的成效。在这样的形势下，国家既可以也有必要从当前的国情和治理的需要出发，重新界定边疆的范围。但是，这样的步骤并未真正付诸实施。之所以会出现这样的情况，新中国以来边疆治理中长期坚持族际主义取向，应该是一个重要的原因，甚至就是最根本的原因。

中国自秦汉构建边疆开始，就特别重视和强调边疆的异族性质。“古人多以‘华夷’不同文化分布的差异、区域经济开发的强弱等作为划分核心地区与‘边疆’的分野，主要为蛮夷所控制、经济显然落后于核心地区的僻远之地，通常被认为是边疆乃至徼外。”［9］王朝的统治者甚至视边疆的人民“非我族类”［10］，主张“内华夏而外夷狄”［10］。基于这样的认识，历史上的边疆治理在相当程度上就是治理夷狄之区，就是处理“华夷关系”。因此，边疆治理的政策，也就成了“圣王制御蛮夷之道”［11］。

新中国成立后，国家高度重视边疆治理，充分运用国家力量并在全国范围动员和调配资源，进行了长期的和全面的边疆治理。但是，新中国成立之初，边疆地区的作为历史文化共同体的各个民族间的矛盾和冲突十分突出，执政党也高度重视民族和民族问题，同时也不可避免地受到历史上长期延续的边疆治理思维的影响，国家采取了不同于“区域主义”取向的“族际主义”取向，将边疆问题置于民族问题的框架中进行谋划和决策。在这样的情况下，不仅“边疆民族地区”成为边疆的代名词，而且在官方的文件和学术研究中，用“民族地区”指称边疆或替代边疆概念的思维和做法比比皆是⑫这也是我国长期只注重陆地边疆而不注重其它形态的边疆，尤其是海疆不受重视，在国家边疆治理的架构中没有地位的重要原因。。在这样的情况下，边疆范围缩小和需要重新调整的问题就不会受到重视。

然而，国家疆域边缘区域的特殊性内涵，不可避免地要通过各种各样的边疆问题顽强地体现出来，进而凸显为国家治理中必须面对的重大问题，从而引起执政者的关注和重视。跨入新世纪以来，国家高度重视并大力推行的“西部开发”战略，就蕴涵着将广袤的西部地区作为国家疆域内边缘性的和特殊的区域看待，并采取特殊的战略和政策进行治理的意涵。从某种意义上看，西部地区就是国家重新划定或认定的新边疆。而这样的认定，也在一定程度上体现了国家在边疆调整中的主导作用。

其实，对于中国这样一个地域辽阔并且与多个国家接壤或毗邻的大型国家来说，领土的边缘区与核心区之间差异的形成，受到地理的、经济的、政治的、文化的诸多因素的影响，这些影响既来自于国内也来自于国外，因此不会在短时间内消失。相应地，边缘区与核心区的差异必将长期存在。值得注意的是，某些历史上形成的传统的差异性消失了，又会形成或出现由于经济社会发展和国际因素（尤其是地缘政治因素）的变化而导致的新的差异。而且，这样的差异会直接影响到国家的治理和发展，因此，必须引起高度的重视。

在这样的形势下，国家要实现对边缘性疆域的有效的治理，尤其是要充分发挥边疆及边疆治理在国家治理中的作用，就必须根据领土内不同区域的特点，尤其是边缘性区域不同于核心区的特征，以及国家治理的需要，重新划定边疆并采取专门且特殊的政策对边疆进行全面的治理。对边疆进行调整或重新划定边疆的范围，是领土边缘地区差异性和国家治理的必然要求。

四、国家疆域变化导致新形态边疆的出现

国家皆有疆域，但国家疆域的形态——国家以特定方式占有或控制地理空间后形成的疆域的样式，却是不断变化的。随着国家占有或控制地理空间的方式发生改变，疆域的形态也必然随之发生变化。国家疆域形态变化的持续进行，便形成了国家疆域形态的演变过程。在国家疆域演变的不同阶段，边疆的形态是不同的。伴随着国家疆域形态的演变，边疆的形态也处于发展变化的过程中。

在人类国家发展或疆域演变的历史上，导致疆域形态变化的因素有很多，并且因时因地而不同。概括起来看，直接导致国家疆域形态发生改变的因素，主要有以下几个方面：一是国家形态的变化。如前所述，国家的形态会随着社会历史条件的变化而改变，从而形成国家形态演变的过程。处于国家形态演变不同阶段的国家，即不同形态的国家，不仅国家权力的形成和运行的方式不同，而且国家占有和控制地理空间范围的方式也不同，实际存在的疆域形态也就不同；二是国家占有或控制地理空间的能力。这样的能力其实是某一阶段人类科学技术水平的体现，以科学技术水平为基础。依托于科学技术的发展及其达到的水平，国家占有或控制地理空间的能力呈现逐渐增强的趋势，国家实际占有或控制的地理空间的方式和范围也在不断改变；三是国家间互动的方式。国家间的接触、交往和互动，是人类交往和互动的重要方式。国家间以何种方式互动，在互动中遵循何种规则，也会体现在国家占有或控制地理空间的方式上，以及当这样的占有或控制发生矛盾和冲突时的处理方式上，并最终导致疆域形态的改变。其中，最为突出的表现是，随着国家对地理空间占有或控制的新方式的出现，最终导致新疆域形态的形成。

回顾国家疆域形态发展和演变的历史，疆域形态的变化具有多样性的特征，但可大致地划分为三个阶段⑬从迄今为止的人类国家形态演变过程来看，国家主权、国家主权体制的形成，具有划时代的意义；主权、主权规则，既是国家间处理相互关系的基本准则，也是国家内部处理国家与社会、政府与人民关系的基本遵循。在这样的条件下，分析国家疆域及边疆形态演变的过程，也必须以主权为基准。：

第一，非主权疆域阶段。在国家属性发展和国家疆域演变的相当长的时间内，不论是民众还是统治者，并没有什么国家主权的观念，也没有国家及国家间关系中的主权原则和主权体制。这完全就是一个以力为雄、强权政治的时代。在这样的条件下，一个国家如何取得和拓展疆域，以及实际拥有的疆域的范围，只取决于国家发展的需要、国家自身的能力、最高统治者的野心，以及当时的历史条件提供的可能性。在这样的时候，人类还没有创建起约束国家行为以及国家对疆域占有的有效规则。当然，对此时的国家疆域拓展行为，也适宜于用主权规则来评判。

第二，主权性疆域阶段。在让·博丹在《共和六书》中提出的主权概念、格劳秀斯在《战争与和平法》一书中把主权独立的国家作为国际法的主体的基础上，欧洲30年战争签订的西荷和约确认了威斯特伐利亚体系，从而确定了国家主权和主权争端的解决方式。至此，人类国家发展史上第一次有了主权的遵循，国家对疆域的占有也开始受到主权的约束，有了主权性疆域——领土。不过，主权原则和主权体制在世界范围内得到遵循，则是第二次世界大战摧毁了帝国主义的殖民体系和民族国家成为基本的国家形态以后。

第三，超主权疆域阶段。第二次世界大战，是人类历史发展的一个重大转折点。仅从国家疆域形态演变的角度来看，这样的转折也表现得十分突出。一方面，第二次世界大战后，国家主权体制在全球范围内建立起来，主权以及作为主权管辖范围的领土受到了前所未有的尊重。但另一方面，由于科学技术的快速发展和全球化时代的到来以及国家利益溢出国界并在相关的其它国家领土上聚积的现象日渐普遍，国家对没有主权管辖的新的地理空间的占有和控制，以及对国家利益聚积的区域在主权管辖基础上的叠加式的软性控制，就逐渐增多并在一定程度得到承认。这样一种超主权的新的地理空间，便是超主权疆域。于是，国家疆域的超主权形态也逐渐浮出水面，从而导致国家疆域逐渐向超主权的时代过渡。当然，这样的超主权疆域，并不是对主权性疆域的否定和排斥，它是在主权性疆域的基础上形成的，是对主权性疆域的补充。

当前，这种发端于第二次世界大战之后的超主权疆域问题呈现越来越突出之势，特别值得关注。首先，第二次世界大战后，随着民族解放运动的高潮和帝国主义殖民体系的瓦解，一大批新兴国家登上了世界历史的舞台，主权国家的数量达到了前所未有的程度，而且仍在逐渐增多。新建立的国家不仅要拥有一定的领土，也会根据历史条件而提出新的领土要求，于是，国家间的疆域争夺空前激烈，世界进入了国家拥挤的时代。其次，二战以来，人类社会也进入了科学技术突飞猛进发展的阶段，新的科学技术革命的浪潮一浪接着一浪，人类探索和达到新的地理空间的水平不断创造新高。以此为基础，国家占有或控制地理空间的水平也大幅提升，因而逐渐将自己的势力延伸到地球的两极、大洋及海洋和地层的深处、太空和外太空；再次，随着二战后跨国公司的普遍化以及一系列国际体系、国际规则的建立，全球的国家和地区之间的联系在深度和广度方面出现了迅猛发展和根本性的变化。20世纪90年代以后，这种变化全面地显现出来。“我们眼前所发生的一切足以与美洲新大陆的发现相提并论”［11］，人类进入了全球化时代。

在这样的背景下，所有国家都在努力拓展自己的疆域，不仅将国家的触角伸向大洋、北极和南极、大洋海底、太空和外太空等“全球公地”，而且通过积极寻求在已经存在主权管辖的领土之上的再控制（一种重叠的非排他软性控制）的方式，以维护国家利益外溢后在其他国家领土基础上形成的国家利益或利益范围。于是，不仅北极和南极的一些区域，逐渐被一些国家纳入自己的控制范围，而且前所未有的大洋海底疆域、太空和外太空疆域、地底（底土）疆域，以及利益疆域和战略疆域等新疆域形态逐渐从概念变成现实而浮出了水面。

毫无疑问，这些层出不穷的新疆域形态虽然是在二战后的形势下出现的，具有历史的必然性，但并未获得普遍的认可和接受。然而，许多国家已经抓住疆域形态变化的先机，使国家疆域的演变服务于自己的国家利益和国家战略，率先拓展自己的新形态边疆，从而界定了诸多令人眼花缭乱的边疆形态，导致了许多前所未有的边疆形态的出现。具体来说，自从1982年时任美国里根总统国家安全顾问的丹尼尔·格雷厄姆领导的小组提交的《“高边疆”研究报告》，将太空视为人类即将全面涉足的全球“公地”或“宇宙公海”，并从美国的利益出发，较为系统地提出了开拓和利用宇宙空间的总构想以后，美国基于这个构想而逐渐构建了以控制和利用太空或在太空中谋求优势为目的的“高边疆”战略，并一步步地建立自己的“高边疆”。在这样的条件下，随着一场在太空中开展的“圈地运动”的悄然进行，太空边疆、底土边疆、利益边疆、战略边疆、文化边疆、信息边疆等，也逐渐由理论走向实践，由抽象的讨论开始具象化，逐渐变成现实的存在。

国家疆域的变化是不可避免的，而这样的变化所导致的新形态边疆的出现，也是不可避免的。也正是这一点，将国家自身的演变导致边疆形态变化尤其是新形态边疆的构建这一特点，淋漓尽致地表现了出来。

面对着当代国家疆域形态改变促成新形态边疆生成的现实，正在崛起并越来越融入世界的中国应该如何作出理性的选择呢？首先，要运用国家政治地理空间的思维，全面审视新形势下中国的陆地边疆、海洋边疆，不仅要高度重视海洋边疆，而且要全面统筹海洋边疆与陆地边疆，协调好二者之间的关系。其次，也更为紧迫的是，要尽快构建自己的利益边疆和战略边疆。在中国越来越融入全球化的背景下，中国的国家利益溢出领土的现象也越来越突出，国家的海外利益不仅迅速增长，而且地位和作用也越来越重要，对国家发展形成了决定性的影响，已经演变成为国家的根本利益。因此，中国必须尽快地构建自己的利益边疆和战略边疆，并用战略边疆来支撑和维护利益边疆。［12］再次，要探索确立其他边疆形态的可能性。如太空边疆、底土边疆、信息边疆、经济边疆和文化边疆的问题，都要在全面研究的基础上，采取适当的应对措施。最后，要整合各种边疆形态，构建完整的边疆体系。具体来说，就是要在统筹陆疆与海疆、领土边疆与利益边疆、现实边疆与战略边疆的基础上，确定国家发展与安全的战略，构建完整的边疆体系。

五、结论

通过对中国边疆的几个根本性问题的分析和论述，可以得出以下明确的结论，或基本的认识：

第一，国家属性是边疆的本质属性。在中国边疆的形成、边疆的界定、边疆的内涵的转变、边疆的调整、新形态边疆的构建等根本性的环节，作为政治形式的国家都在其中发挥着根本性和基础性的作用。从本质上看，边疆是一种政治现象，或者说国家现象。离开国家这个本体，一切边疆现象和边疆问题都无从谈起，更无法说清楚。而边疆的其他涵义，都是在国家疆域的基础上形成的，或是在国家属性基础上的一种附加。

第二，边疆的地位和作用都只能在国家的基础上说明。作为国家疆域的一个重要区域，边疆的地位和作用都是相对于国家而言的。离开国家这个本体，边疆的意义就无从谈起。因此，既要从国家治理和国家发展的角度来看待边疆，也要从边疆对于国家发展的角度来认识边疆的意义，尤其是注重从边疆与国家整体、边疆治理与国家治理的关系的角度，来分析和论述中国的边疆。

第三，边疆及边疆问题研究不能忽略国家这个本体。既然国家对边疆的影响是根本性的，边疆的意义也只有在国家的框架中才能得到客观的论述。因此，在边疆及边疆问题研究中，把边疆与国家割裂开而就边疆谈边疆的做法是不可取的，既无法揭示边疆及边疆问题的本质，也不能为边疆治理或国家治理提供有益的成果，而必须将边疆置于国家的框架中，从边疆对于国家发展的角度来研究中国历史上的边疆和边疆治理，才能从中提炼出有价值的认识。

第四，崛起的中国要努力构建自己的新形态边疆。边疆是构建的产物，而边疆本身又是一种变动着的存在。在第二次世界大战后新形态边疆日渐凸显的情况下，正在崛起的中国不能墨守成规，更不能受传统边疆观念束缚，而必须以开放的心态和全球视野来看待自己的疆域和边疆，进而根据形势的变化来构建中国的新形态边疆，以适应国家治理体系现代化和国家发展的需要。

［1］柳宗元.柳河东集：卷3封建论［M］.

［2］马大正.中国边疆经略史［M］.中州古籍出版社，2000.

［3］陈霖.中国边疆治理研究［M］.云南人民出版社，2011.

［4］钱乘旦.世界现代化进程［M］.南京大学出版社，1999.

［5］莱斯利·里普森.政治学的重大问题［M］.华夏出版社，2001.

［6］恩格斯.马克思恩格斯选集：第3卷［M］.人民出版社，1995.

［7］埃里克·霍布斯鲍姆.民族与民族主义［M］.上海人民出版社，2000.

［8］［美］罗伯特·D.·卡普兰.即将到来的地缘战争——无法回避的大国冲突及对地理宿命的抗争［M］.广东人民出版社，2013.

［9］方铁.论古代治边的理论与实践［J］.社会科学战线，2008，（2）.

［10］［汉］班固.汉书：卷94下［M］.中华书局，1962.

［11］［德］乌·贝克，哈贝马斯.全球化与政治［M］.中央编译出版社，2000.

［12］周平.中国必须有自己的利益边疆［J］.探索与争鸣，2014，（5）.

（责任编辑 刘强）

D031

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1671-0681（2014）06-0004-08

周平（1959-），云南省大姚县人，法学博士，云南大学教授、博士生导师、政治学系主任，主要研究领域为政治学理论、民族政治学、地方政府与边疆治理。

2014-08-27

①国家社科基金重大项目“中国的边疆及边疆治理理论研究”（11＆ZD122）研究成果