试论中国生态移民可持续发展的思路与原则

周鹏

摘要：本文以经验研究的方法为基础，从中国生态移民的实践背景出发，提出生态移民目前面临的主要问题，并提炼出当前生态移民的问题集中于如何实现其可持续发展，以此为基础，探讨实现生态移民可持续发展的思路与原则，从而为后续的、现实的政策研究提供框架性的指导与借鉴。

关键词：生态移民 可持续发展 思路与原则

一、中国生态移民的背景

生态移民源于生态系统的历史变迁。客观上本身脆弱的生态环境加上历史上不合理地过度开发是生态恶化的主要原因，生态恶化导致的生态承载力下降加之近年来的人口增长使生态经济复合系统难以自我恢复。为此，生态移民政策作为中国政府环境政策的配套措施，最初于2001年在内蒙古阿拉善盟和黑河地区开始推行。在国家层面，2002年12月14日国务院颁布的《退耕还林条例》首次提出“鼓励在退耕还林过程中实行生态移民，并对生态移民农户的生产、生活设施给予适当补助”，直接涉及“生态移民”的概念。此后，“生态移民”作为生态落后地区经济发展的重要举措，逐步形成大范围的推广与运用。2010 年，国家发改委颁布《“十二五”促进区域协调发展的思路建议》中，将建立生态环境补偿机制、鼓励生态移民作为针对限制开发区和禁止开发区而实施的区域政策之一。当前，生态移民已成为改善生态环境、消除区域性贫困而采取的一项国家级战略行动。

（一）生态环境背景

严酷的自然生态环境决定了生态贫困地区必须进行生态移民。生态贫困地区自然资源分布极不均衡、环境容量有限，生态环境系统自我修复能力弱，自然灾害易发，可利用的土地面积非常少，严重抑制着区域内工农业生产的发展，加之人类不合理地开采利用自然的活动，区域内的生物多样性受到威胁、部分生态系统功能不断退化、物种濒危程度加剧、遗传资源不断流失、各种灾害发生频率增加，形成生态环境恶化与人民群众贫困的恶性循环。因此，生态贫困区极端恶化的自然生态环境要求我们必须推进生态移民工程。

（二）社会经济背景

贫困与发展是中国生态移民地区面临的极为严峻的生存挑战和必须解决的重大现实课题。生态移民地区往往拥有广袤的土地和丰富的自然资源，但大部分地区却仍处于贫困线以下水平。生态移民地区自然条件极差，农业发展所必须的资源时空分布极不平衡，难产业上难以按规模化进行布局，无法形成合力集中扶贫攻坚；农业基础设施建设较为薄弱，地方政府财政投入不足、设施投放量少、资金来源单一、基础设施增量不足、设施不断老化；产业化程度过低，产业结构调整带有明显的滞后性、单一性，物质积累和资本积累都还处在初级阶段，农业再生产能力弱；城镇化发展滞后，受自然条件与经济发展水平的制约，农业人口功能转变不足，难以形成有效的人口聚集。

（三）文化背景

移民必然伴随着文化变迁。历史上的移民，无论是自发的还是由于自然条件的变化、或是政策主导的移民，都带来文化的迁徙与更替。生态移民带来的文化变迁亦不例外。对于大部分移民而言，由于其原本的自然地理条件形成了相匹配的生产方式、生活方式与文化模式，并得以历代传承，以自然环境为依赖、以物质条件为基础，同时也以区域内生态环境的命运为命运。一旦其所依赖的生态环境有所改变，客观上决定着原本的生产生活方式发生变化，进而形成了生态移民过程中的文化变迁。更关键的是，由于中国生态移民地区聚居着许多少数民族，生态移民必然给民族文化带来影响甚至是冲击。

二、生态移民面临的现实问题

生态移民是以生态环境保护为目的的反贫困的有效途径，在人口集聚、产业化发展与文化转型、小城镇化发展等方面有着积极的促进作用。但在特殊的自然和人文条件下，推进生态移民进程，受各方面因素的影响，面临着诸多问题，制约着生态移民效果的显现。

（一）生态移民工程规划欠科学

生态移民工程是一项系统工程，不是简单的人口搬迁过程。但是在移民过程中缺乏科学规划，给移民工程造了障碍和成负面影响。

在移民工程中，土地和水等自然条件应该首先考虑水的问题，这是让移民受益摆脱贫困走向小康社会的最重要生产要素，但实践中却往往把“五通”（通水、通电、通路、通电话、通有线电视）的地方确定为移民点，至于地下水的储量以及是否符合未来的城镇化布局则欠考虑，忽略迁入地的自然承载力将最终导致移民的失败。

部分地方政府对生态移民的政策地位认识不足，把生态移民认为是完成上级领导下达的任务，搞“过场式”的生态移民，在移民搬迁之前，尚未形成完善的硬件准备，移民搬迁后生活生产条件并未改善，结果非但没有达到脱贫致富奔小康的目的，反而使迁入地的生态环境也迅速恶化了。

（二）移民资金投入规模小，投资回报率低

资金投入是生态移民能否成功的重要保障，移民搬迁、迁入区的基础设施建设、土地资源开发等都需要大最的前期投入，资金短缺和没有专项技术是各地反映最为集中的问题。

1、移民安置补偿费用低

为了动员和帮助移民搬迁，往往要付给移民一定的安置补偿费用，但这些费用普遍偏低。移民安家落户后，农业生产投入、生活费用、教育费用等远远高于原居住地，加上搬迁初期土地产出率低等原因，群众会陷入再次贫困。

2、地方政府配套资金投入不足，造成移民迁入地配套设施不够完善

移民迁入安置区后，要采取相应措施加快基本生产和生活条件的建设保障，但移民安置区的农田水利配套、道路、供电等基础设施建设难以配套完备。

3、后续产业发展没有资金

后续产业发展是实现移民群众能致富的重要支撑，是关系到移民群众长远发展、增加收入的重要保障。移民村发展养殖业和特色种植业资金十分短缺，种植经营水平不高，效益较差，养殖业量少质差，移民不能自给自足，更没有可供在市场上出售的剩余产品。劳务输出人员体能型、低收入的多，技能型、高收入的少。endprint

（三）迁出地区和迁入地区发展矛盾凸显

1、对迁出区的环境缺乏有效治理

生态移民工程的目的一是解决处于生态贫困区的农牧民的脱贫同题，二是阻止生态脆弱地区的生态环境继续恶化，缓解人口与资源环境间的矛盾，利用土地使用结构和农村产业结构调整的契机，促进生态系统向良性循环转化。但目前一些地方政府在移民项目实施中，简单地把生态移民看作是单纯的人口搬迁，从而忽视了对迁出区生态环境的治理，移民与治理并未同步开展。

2、对于迁入地明显缺乏长远考虑和科学论证

除了少数进入城镇从事第三产业的移民外，大部分移民被安置在建于城郊或交通沿线的生态移民村和农业开发区，本身迁入地同样自然条件欠佳、环境容量有限，大批移民迁入此地从事农牧业生产，将对当地原本就稀缺的水土植物等资源造成影响。

3、返迁可能性大

生态移民是由于移民工程建设引起权益在时间和空间维度上的变化调整，生态移民原有的居住地的土地房屋依然存在，在国家没有强制性的退耕封育政策与措施下，一旦移民个体对安置区不适应、社会关系重组出现障碍、收入水平降低等，就会出现较大的返迁可能性。

（四）职能部门管理协调与政策安排不足

生态移民过程中，政府各职能部门受行政体制的影响，难以发挥应有的协调作用，直接影响了移民效果。

1、从配套政策的制定与实施来看，在社会保障、资金支持、产业发展、技术指导等方面，有些配套政策的适用性不高，预期效果欠佳

移民普遍存在贷款难、就医难的问题；在一些技能培训方面，移民缺乏种植技术和新品种的生产技术，难以适应迁入地的生产活动。对移民比较关注的迁入地生活环境及条件等方面的政策，如住宅补偿标准、子女入学、过度期的生活费、搬迁运输费以及办理谋职证照手续等方面缺乏特殊优惠政策。

2、已颁布的部分政策缺乏长远考虑

资金投入政策方面，在移民安置区开发难度加大的同时，国家的移民专项资金投入规模正在缩小；农牧地承包政策方面，生态移民涉及移民和安置地农牧民原有承包关系的变更，原有关系不稳定；退耕还林还草政策方面，国家目前只提供5年和8年的粮食与资金补偿，补偿期结束后如何实行国家并未有明确的政策意见。

3、法律制度尚不健全

各级政府和规划部门往往以行政命令取代法律、法规，甚至出现某些行政措施超出法律规定或与法律相抵触的现象。如移民安置补偿费的确定，没有法律依据给出统一标准，全国各地确定的安置补偿费普遍偏低，损害了移民的利益、打击了生态移民的积极性。

综上所述，中国生态移民进程面临的主要问题，实质上反映了生态移民的长远发展受到了多方面的制约，其根源在于生态移民能否得到可持续发展，这里的“可持续”与“发展”，不仅包括移民的可持续发展，还包括生态环境的可持续发展。只有生态移民工程的推进中重视“可持续发展”的问题，才能够积极有效地解决其面临的困难。

三、实现生态移民可持续发展的思路

中国生态移民的复杂背景与多重困难，需要可借鉴的思路为其实施过程提供指导，生态移民的可持续发展应当从两方面来理解，一方面要注重生态移民相关区域的可持续发展，另一方面要注重生态移民区移民的可持续发展。

从区域的可持续发展角度来看，生态移民牵动着移民迁出地与迁入地的环境恢复与经济发展。对于生态移民迁出地来说，导致移民的原因是生态环境极度恶化，居民对生活、生存的需要超过了生态环境的承载能力，已经不符合生态环境可持续发展的要求。因此，要求我们科学地估量移民迁出地的生态环境和发展要求，对区域的未来发展和移民情况做出科学评估和判断，以实现区域最佳环境人口容量。对于生态移民迁入地来说，接受生态移民的原因是因为生态环境的承载能力能够容纳更多的人口，但是对于接受移民的后续发展需要更多的关注，能否通过生态移民提高贫困人群的发展、能否避免迁入地的环境承载负荷过大、能否形成区域与人口的双向发展，是未来生态移民规划的重点。

从移民人群的可持续发展角度来看，移民的后续发展问题是生态移民战略实施的关键所在。生态环境的改善是推进生态文明的主要目的，而这一目的正是为了促进人的发展、移民生活质量的提高，是生态移民的重要目的，也是可持续发展的重中之重。通过实施生态移民最终达到两个效果：一是将人们从生态环境脆弱的地区逐步转移出来，实现相对集中定居和城镇化；实现在生态脆弱区生活的人们，从以过度依赖耕地和草场的简单农牧业，向现代农牧业、工业、第三产业逐步转移；二是保护生态环境，将生态脆弱地区的人口转移到生态人口承载能力相对高的区域，并且移民的原则应是以不破坏迁入地的生态环境为前提。所以，在建设环境功能区、构建生态屏障时，必须树立以人为本的生态移民理念，时刻牢记生态移民是为了更好地优化人类的生态环境，要保证生态、经济、社会的和谐发展，这才是真正的可持续发展。

由此可见，实现生态移民可持续发展的基本思路是，以科学发展观为统领，以保护生态环境和农民脱贫致富为目标，坚持“以人为本”的思想，有计划地推动生态移民，有效的解决生态环境恶劣地区的生产生活条件无法得到有效改善，群众脱贫难的问题。

具体而言，生态移民工程现实的解决思路应当是，在对迁出地进行生态环境保护与修复的同时，密切关注牧区移民在迁入地的生活、生产发展状况，并针对具体状况制定和实施合理的后续发展政策。具体而言，可以通过制定可行的移民计划和规划，优化产业结构、加强培训、扩大就业，扩大融资渠道、加大资金支持，加快和完善移民定居区硬件和软件设施，关注民族文化特点、加强心理疏导，使生态移民得到发展、壮大，最终真正实现生态、经济、社会和谐发展的新局面。

四、实现生态移民可持续发展的原则

实施生态移民可持续发展的基本原则，是指可以作为实现生态移民可持续发展的基本政策或其可依据的基础性、综合性的原理和准则，是生态移民政策的指导思想，是保证生态区域和移民可持续发展的奠基石，体现着生态移民可持续发展的本质和根本价值，更决定了生态移民政策的统一性、连续性和平稳发展。endprint

生态移民可持续发展的首要思路是人与区域的双重发展；以此为框架，笔者提出推进中国生态移民可持续发展应遵循的基本原则，即八个“结合”，将生态移民提高到国家政策的高度，将其视为生态脆弱地区环境建设和扶贫开发的重要对策。对国家来说，生态移民不仅仅是经济问题，还涉及政治、文化、教育、宗教、民族等问题，是一项复杂的工程。对广大移民来说，移民将带来生产方式和生活方式的根本改变，甚至彻底改变他们的传统习惯。这就要求我们必须按照构建社会主义和谐社会的目标和部署，以人为本，科学规划，认真落实；切实做好生态移民工作，必须坚持生态移民可持续发展的基本原则。

（一）生态移民要与全面建设小康社会相结合

生态移民是一项复杂艰巨的社会系统工程，与全面建设小康社会有着巨大的契合点。

首先，建设高度的生态文明是全面建设小康社会的迫切需要，也是全面建设小康社会的重要内容，而生态移民是解决生态问题的必经之路。生态环境的恶化不仅影响全面建设小康社会的进程，而且对整个国家的经济社会发展也构成严重威胁。要改善生态环境必须进行生态移民。

其次，生态移民的对象是全面建设小康社会的重点和难点，生态移民是贫困地区人民脱贫致富实现小康的重要途径。2010年，东部地区全面建设小康社会的实现程度为88.0%，中部地区为77.7%，西部地区为71.4%，东北地区为82.3%。生态移民的对象是农民，他们中的绝大多数生活都生活在中西部地区贫困落后的山区。他们占据了我国现有贫困人口中的绝大多数，是全面建设小康社会的难点。对这些生活在生态脆弱地区的居民，只有实施生态移民才能既保护和恢复生态环境又可以帮助他们脱贫致富奔小康。

第三，生态移民还具有民族共同繁荣、巩固边疆、保持社会稳定的重要意义。从中国改革开放至今，中国的发展主要集中在东部地区，而中西部，特别是西部地区明显落后于东部。生态移民的重点在西部地区。西部地区占全国国土面积的56%，占全国人口的22.8%，与10多个国家接壤，居住着占全国少数民族人口80%的50多个民族的人民。受历史、自然和区位等诸多因素的影响，西部地区总体发展水平与东部存在着较大差距，且目前这种差距还呈拉大趋势。所以要加快西部地区全面建设小康社会的进程，就必须要通过生态移民加快西部地区贫困人口脱贫致富实现小康的步伐。这对于逐步缩小地区间发展差距，实现全国各地区民族的共同繁荣和人民的共同富裕，巩固边疆，保持全国社会稳定，将发挥重要作用。

（二）生态移民要将新农村建设与城镇化建设相结合

按照国家统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展的要求，在实施生态移民过程中，要将社会主义新农村建设与城镇化建设紧密结合起来，发挥好城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差别，实现城乡协调发展，共同迈向小康目标，提高生态移民的实效。

首先，新农村建设为城镇化提供物质基础，农村建设发展到一定阶段，由农村产业化带动工业化，由工业化带动集镇化，从而加快农村城镇化进程。而城镇是一个国家和地区的工商业、交通、金融和信息中心，城市的这些要素，决定农民在经济上要依赖城市，依赖工业和它的信贷水平，形成城市带农村的发展格局。

其次，城镇化进程中，部分农民改变了自己的身份，一部分农民变成城市人，引起农村人口结构的变化。新农村建设，使农民可以实现城里人生活条件，带来农村社会结构的改变。

再次，城镇化的牵引力改变农民的思想观念。城市的诱惑力带来农村劳动力大量向城镇转移，使农村剩余劳动力得以释放。人力资源的释放，减轻了农村的压力，又满足了城市对劳动力的需求，而城镇化的扩张，也向新农村建设释放资金、技术、人才、信息资源。新农村建设，将新型农民输送到城市和乡镇企业，又影响城市的建设和发展，促进城市的整体进步。

（三）生态移民要与国家扶贫攻坚计划相结合

贫困是我国生态环境恶化区域的基本经济特征，也是我国实行环境保护的主要制约因素。生态移民的目的有两个：一是保护生态，二是扶贫攻坚。改革开放以来，我国扶贫开发取得了举世瞩目的成就，中国农村贫困人口从1978年的2.5亿减少到2010年的2688万，贫困发生率从30.7%下降到2.8%。但要解决近3000万贫困人口的温饱问题，并使他们逐步致富奔小康，这无疑是一场攻坚战。绝大多数的贫困人口都生活在生态环境和生存条件严重恶化的偏远山区、沙区，而这些人口正是国家要施行生态移民的对象。由于经济利益的驱使和生态意识的淡薄，他们只能利用本已脆弱的生态环境和自然资源，导致生活贫困化和生态环境恶化的恶性循环。实行就地扶贫，不仅难度大，成本高，巩固率低，而且会造成生态环境问题，进一步激化人口、资源和环境的矛盾。实施生态移民不仅是保护生态环境、涵养自然资源的重要战略，也是降低返贫人口、巩固扶贫成果的重要举措，是减低扶贫成本、提高扶贫效益、保证公平的有效途径。我们必须从根本上调整扶贫政策，把扶贫攻坚计划与生态移民工程结合起来，实施综合系统扶贫，从根本上解决目前的生态脆弱地区贫困人口问题。生态环境恶化加剧了贫困，反过来贫困又加剧了生态环境恶化，要实现生态移民的可持续发展，就必须坚持生态保护与扶贫相结合的原则。

（四）生态移民与西部大开发战略相结合

长期以来，由于自然条件变化和经济、社会等方面的原因，西部地区生态环境不断恶化。与此同时生态环境治理过程中出现一些新的生态问题，由此带来整个生态系统由结构性破坏到功能性紊乱演变的发展态势，成为生态环境可持续性发展的最大隐患。目前，全国陡坡地70%以上在西部，全国水土流失面积360多万平方公里中西部地区占了80%，全国每年新增荒漠化面积约2400平方公里大都在西部地区。所以，国家把生态环境建设放在西部大开发战略的重要位置。而生态移民是西部大开发战略中生态环境建设的重要措施。只有将加快西部发展方式转变与生态环境重建紧密结合，促进经济社会与生态环境的协调发展，才能使西部大开发沿着科学发展的道路深入推进。要把生态移民工程与西部大开发战略有机结合起来，抓住西部大开发的历史机遇，充分利用西部大开发的各项优惠政策，做好生态移民工作，使两者相辅相成、共同发展。endprint

（五）生态移民将生态建设和发展移民经济相结合

实施生态移民的成功与否一方面取决于生态环境的改善，还取决于能否保证改善移民的生产生活条件，并逐步致富走上小康之路。生态移民作为一项重要的生态环境建设措施，应与国家其它环境治理项目结合发展，如退耕还林还草、小流域水土治理、地质灾害治理、天然林资源保护、生态屏障带建设等，形成一个生态建设系统，努力改善生态环境。与此同时，生态移民还要充分利用国家支持生态经济和区域产业经济的各项优惠政策，如移民就业、扶贫经济开发区、特色产业发展等，发展移民经济。生态建设是经济社会发展 及稳定的基础，又是重要的制约因素。社会的发展和进步、国民经济的可持续发展，要求居民的生活质量可以得到改善和提高，不仅要实现经济上的富裕，更要实现在良好的环境中生产和生活。由此可见，对于实现国民经济的可持续发展，必须将生态建设和发展移民经济相结合。

（六）生态移民要与提高移民科学文化素质相结合

人是最活跃和最能动的因素。移民大都来自贫困地区，在这些地区普遍存在着教育水平低下的现象，教育落后又会导致贫困的恶性循环将直接影响到人口的素质。扶贫必先扶教，因此教育是移民工作中的重点。为使移民适应新的生产生活方式的转变，提高移民的科学文化水平、劳动技术和形成新的择业生活观念就成了当务之急。要加大对移民地区义务教育的财政转移支付和硬件建设资金投入，完善移民地区义务教育管理体制，加快移民普及九年义务教育进程。大力发展职业教育，提高移民地区劳动者素质。通过多种方式向移民传授科学文化知识，并通过劳动示范、技术培训、生产组织体系等方式，提高职业技能，使移民尽快适应新的生产生活方式，提高生活水平，形成就业能力，逐步摆脱贫困走上小康之路。

（七）生态移民要与国家的民族、宗教政策相结合

我国生态移民的地区主要在西部地区，而西部地区多为少数民族聚居地区，与其它地区相比，民族地区生态移民的任务更加艰巨、复杂和周期长，不仅面临着经济社会的发展问题，还要处理好民族、宗教等特殊问题。移民在搬迁过程中，是作为“少数人”进入到陌生的地方适应新的生产方式和生活习惯、教派习俗，很难在短时间内将自己的文化融入。所以生态移民要“以人为本”，尊重少数民族的宗教信仰和民族生活习惯，选择适合其的发展模式，这种模式要满足生态恢复、脱贫致富和民族融合等多重目标。生态移民不是简单地搬迁活动，而是改变思想观念、民族融合的活动。通过生态移民工程的实施，不仅要解决移民由于自然环境恶劣而导致生产生活资料缺乏等生存问题，还要解决思想观念落后、技能缺乏、民族融合等问题。经济的发展及其现代化具有较强的文化趋同性特征，如果不重视民族文化的保护与创新，某些人口较少的民族及其文化很可能会在生态移民过程中丧失。因此，在生态移民的实践过程中，要把民族文化的保护与创新作为一项重要任务来抓。

（八）生态移民要将政府主导和市场引导结合

对于解决经济外部性问题的研究表明，政府有保护生态环境的责任和能力，政府在生态移民中应起到主导作用，但并不等于说生态移民只是政府的事情。在生态移民中引入市场机制将是今后生态移民的重要途径。多年的环境治理经验证明，单一的政府计划机制和单一的市场机制都不能从根本上解决环境问题，只有将两者结合起来，既可避免政府效率低下，又可避免市场失灵。所以政策要全面考虑，统一规划，合理布局，统筹安排，研究和制定相关政策，确保生态移民工作逐步实施，稳步推进，充分发挥政府对生态移民工作的领导作用和帮助作用。但是只有政府主导，生态移民绝对是不可持续的。在市场经济条件下，市场这只看不见的手的作用发挥得越充分，经济就能发展得更好、更快、更强、更持久。只有通过市场机制调动民间资本增加非基本需求领域服务和产品供给，满足群众多层次、多样化的需求，才能实现生态移民的可持续发展。

参考文献：

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