1953年美埃（塞）军事同盟的建立

王延庆

1953年美埃（塞）军事同盟的建立

王延庆

（兰州大学历史文化学院，甘肃兰州730020）

冷战初期，随着英国撤离非洲之角，美国开始制订以埃塞俄比亚为中心的非洲之角政策，其标志是双方经过长时间磋商于1953年秘密签订的美埃（塞）军事同盟条约。美国选择这一地区弱国源自其全球遏制战略的考量，而塞拉西为的是维护自己在埃塞俄比亚的统治地位及主宰东非之角事务。这种非对称性同盟关系决定了两国关系必定随美国全球战略的调整而出现重大的变动。

美国；埃塞俄比亚；塞拉西；军事同盟

国家间同盟是主权国家谋安全、求生存与发展的重要政治手段，其中军事结盟是较为常见的现象。冷战初期，美国根据全球遏制战略在世界范围内迅速构建起多层次的军事同盟体系，1953年的美埃（塞）军事同盟便属其中之一。随着40年代末英国战略力量从非洲之角撤离，美国开始考虑填补该地区的地缘政治的真空，其标志为1953年美埃（塞）签订的军事协定。对于这一不同意识形态国家间的非对称性同盟，国内外学术界或注重历史过程的简要梳理，或仅强调美国战略利益的考量，大多忽视了埃塞俄比亚的主动性①参见Harold G.Marcus，Ethiopia，Great Britain，and the United States，1941—1974：The Politics of Empire；Jeffrey A.Lefebvre，Arms for the Horn：U.S.Security Policy in Ethiopia and Somalia 1953—1991；Baffour Agyeman-Duah，The United States and Ethiopia：Military Assistance and the Quest for Security，1953—1993；George Whiter Jr.，Holding the Line：Race，Racism，and American Foreign Policy toward Africa，1953—1961；Peter Woodward，The US foreign Policy and the Horn of Africa。国内研究参见梁根成：《美国与非洲》。。本文主要依据美国解密档案揭示该同盟形成的互动过程，祈正于大方。

一、二战期间美国对埃塞俄比亚军事援助

30年代中期之前，埃塞俄比亚是非洲仅有的两个独立国家之一。1935年，墨索里尼政权侵占埃（塞），皇帝海尔·塞拉西被迫流亡英国。1941年，以英军为首的盟国部队解放了非洲之角，塞拉西得以重登皇位。然而，英国担心埃（塞）对其在东北非的主导地位不利，反对向他们提供军事装备，甚至以战争为借口，清缴该国的武器装备［1］104－105。1942年1月，双方签订协定，规定埃（塞）加入英镑区，英国为其提供600万英镑的开支，提供顾问、警官和法官，并协助建立埃（塞）国防军。该协定实质上是把其变为“保护国”，而塞拉西也不得不依赖英国维持其国内政治稳定及经济重建［2］556。

然而，塞拉西不甘于此，竭力维护自己在国内的自主地位，还梦想恢复以前帝国的版图。在这种情况下，“搭便车是弱国的最佳政策选择”，即通过与一个大规模的组织结盟，虚弱政权就可以获得民众对其追求目标的理解与普遍认可［3］29，37。就当时世界形势而言，塞拉西仅有两个选择：美国或苏联。政治、军事和经济等方面考量使美国成为他的不二之选。一则美国的行动似乎表明其对非洲没有非分之想，如1935年拒绝承认意大利占有埃塞俄比亚；二则战时的租借援助使埃塞俄比亚的武器适应了美国的标准、口径和装备类型［4］102，265－266。塞拉西认为在美国的帮助下能更快地建立起一定规模的军队，以维持国内的秩序和君主统治［5］17。

美国与埃（塞）虽早在1914年就签订过通商条约，但对该国的兴趣非常有限。二战前期，美国也不愿因之得罪英国，拒绝向其提供军事援助［6］8－1，［7］13－15。1942年，美国在英国帮助下获得红海沿岸阿斯马拉前意大利殖民军所建的马丽娜电台（Radio Marina）的使用权。次年1月，美国战争部进一步提出在该电台基础上建设通讯设施，对该地区的兴趣开始增强［8］27－37。随后，双方签订租借协定，建立了一个名为“阿斯马拉兵营”的无线电台。

1942年12月，塞拉西请求加入《租借法案》，并于次年5月请求美国提供装备三个师的武器和装备［9］98。8月19日，美国与埃（塞）签订租借协定条款，但强调其目的只是“维持在埃塞俄比亚机会均等的地位，以便美国利益的未来发展不会受阻于第三方获得的垄断权或优先权”［10］74。尽管如此，该租借条款仍可视为“埃塞俄比亚外交、社会和经济史的一个分水岭”［11］21。1944年，美国应埃塞俄比亚政府的请求，派出一个技术代表团帮助其重建与发展经济。同时，军火分配委员会还批准从库存中分配给埃塞俄比亚5千支步枪及少量急需的其他武器①由于英国反对，这批武器直到1945年4月才交给埃塞俄比亚人。参见FRUS，1944，Vol.V，pp.73－75。。战争期间，埃塞俄比亚通过《租借法案》共获得美国约515.2万美元的援助［12］1798。

在1944年英埃（塞）谈判前，美国曾多次提醒塞拉西政府注意1914年美—埃塞条约中的最惠国条款［13］243－244，并认为英国要求控制欧加登和保留地有失公正，对待埃塞俄比亚本质上如同殖民地［11］12－13，28－34，47。英国则以对日作战为由，坚持对上述地区的管理直至协定期限结束。11月29日，塞拉西被迫接受英国提出的协议框架：英国继续占领埃塞俄比亚东南部的欧加登部分地区，厄立特里亚和索马里在英国与意大利签约前不交给任何一方。新的英埃（塞）协定进一步使塞拉西确信，屈从于英国没有任何好处，埃塞俄比亚的未来在于与美国建立密切的关系，尤其是获得其军事装备以建立一支强大的军队［10］81，［4］265－266，［14］14。不过，他也明白埃塞俄比亚必须证明对西方（特别是美国）的价值，而这样的机会在二战结束后才逐渐地出现。

二、冷战初期的美埃（塞）关系

二战结束时，英国虽然不再反对美国（需事前告知）为埃塞俄比亚的国内安全向其出售武器，但后者还是拒绝了塞拉西政府对武器和装备的请求，如国务院断然拒绝一支摩托化部队装备和其他一般化武器的请求，认为该国经济无法负担起购买和维护的代价［15］527，597。然而，其根本在于决策者认为该地区战略价值不大。例如中央情报局1947年7月的一份报告认为，厄立特里亚和意属索马里在地中海、中东或西北非偶然事件中的重要性比较低［15］；参谋长联席会议战略计划委员会也认为，东西方之间在1957年前不可能发生战争，共产主义势力也没有深入阿拉伯和非洲地区［16］。因此，国务院武器政策委员会虽然批准向埃塞俄比亚出售一定数量的武器，但要求必须是在一种“非优先级”基础之上的［15］527。

1948年中期，美国开始转变对埃塞俄比亚的态度，其主要原因不外乎三个方面：

首先，冷战格局的逐步形成促使美国调整全球战略。对美国来说，“非洲之角的基本战略重要性不是铜矿资源、民主的命运或者埃塞俄比亚君主专制的未来；它只是地理意义上的”［17］8－9。在红海沿岸，以色列和埃塞俄比亚处于敌对的阿拉伯邻国包围之中，美国商船与舰队往来红海的关键利益受到一定威胁。非洲之角落入共产主义之手可能会导致使中东与东北非亲西方政权不稳定，阻断印度洋到西方的运输线及西方获得中东的石油。

其次，阿斯马拉电台与厄立特里亚归属问题。该通讯站远离南北磁极，海拔7 000英尺，受气候变化的影响很小，能够把无线电信号传回华盛顿、欧洲、北非和太平洋地区，如同在中东和非洲地区上一样清楚［18］17，［19］42。因而，该电台成为美国全球无线电系统的一个至关重要的组成部分。1948年末的一份参谋长联席会议报告认为，中东地区没有电台的其他替代性位置，获得阿斯马拉电台的长期使用权具有高度优先性［20］220，［5］18。1947年2月10日，盟国与意大利签订和约，意大利放弃在非洲全部领土的所有权，埃塞俄比亚立即对厄立特里亚和索马里提出强烈的领土要求，这不可避免使美国将两个问题联系起来考虑。

第三，美国冷战战略框架的形成为两国关系的发展奠定了基础。1949年9月22日，美国国会通过《共同防御援助法案》，规定政府可根据“自助和互援的原则”向其他国家提供必要的军援，使之“能有效地参与个别或集体自卫安排”。1950年5月，国家安全委员会第68号文件决定，美国要“加紧步伐……援助能够并愿意为美国安全做出重大贡献的国家，增加它们的经济和政治的稳定，加强它们的军事力量”［21］235－292。6月5日，国会又以“国际开发法”为名通过第四点计划。这些选集出台的法案标志着美国新的冷战战略形成，也为美埃（埃）关系的发展奠定了法律基础。

在此基础上，美国政府开始对埃塞俄比亚采取积极的政策。此前，美国仅在阿斯马拉通讯站问题上得到后者的“一份纯粹的口头承诺”，所以国家安全机构在1948年夏秋开始制定解决该问题的计划，目标是既能使用该通讯站又不引起其他国家的反对。11月，国务卿马歇尔正式表示支持埃塞俄比亚对绝大部分厄立特里亚地区的要求，条件是“不妨害阿斯马拉电台和其他军事设施，如阿斯马拉—马萨瓦地区的机场和港口的使用”［11］83－84。美国还将其所欠的租借贷款500多万美元减至20万美元，并规定这些资金主要用于改善其交通、文化教育及相关的美国政府开支［12］1798。

此后，美埃（塞）双方都把驻对方的公使馆升格为大使馆，两国关系得到明显的改善。1950年3月，杜鲁门在给塞拉西的信中称，两国之间现在的关系良好，并表示美国将“全心全意地希望维持并加强这些关系”。然而，美国决策者对埃塞俄比亚的军援请求依然没有兴趣，认为如果发生东西方的热战，埃塞俄比亚在军事上于事无补。近东事务局也指出，美国在东地中海或近东不会考虑任何安全协定，应鼓励该地区自发的防御组织［22］。换言之，美国虽然承认埃塞俄比亚未来的战略重要性，但仍认为它是一个低优先级的准盟国。

然而，塞拉西的首要目标是获得美国军事装备及少量战机，以维护国内稳定并使武装部队的装备标准化。由于不能从美国获得急需的武器，塞拉西转向欧洲国家。1947年，埃（塞）与捷克达成一项价值800万美元的武器交易，次年又与之签订了购买一个小型军工厂和其他装备的协定。1949年初，埃塞俄比亚还从英国中东军火库中获得1万支步枪和100万发子弹。此外，它还从瑞典、加拿大和比利时寻求军火供应［11］58，［23］1241。1940年代末，苏联大使也在不同场合向埃塞俄比亚保证有求必应［4］103。对此，美国驻埃（塞）外交官只是认为这是塞拉西的一个恐吓，迫使美国对他的武器请求承担更大的责任［24］63。显然，美埃（塞）军事关系的升温还需要一个恰当的时机。

三、朝鲜战争与美埃（塞）军事关系的发展

朝鲜战争使美国的战时计划都要按照现有防务要求重新考虑，为塞拉西向美国展示埃塞俄比亚的同盟价值，从而获得军事援助提供了难得的契机。1950年7月，埃塞俄比亚向联合国捐助10万埃元（约合4万美元）用于购买医疗设备，并于11月向朝鲜派遣了1 069人的部队。同时，塞拉西请求美国为其装备两、三个师，并提供正式的军事援助［25］1698－1699。对于埃塞俄比亚的配合之举（尤其是出兵朝鲜），美国政府认为非常可取：有利于埃（塞）获得美国军事装备；对美国继续使用厄立特里亚的某些军事设施有所帮助；推翻了苏联宣称朝鲜战争是一场白人帝国主义者对世界有色种族的侵略；有助于国际集体安全［23］1241－1242。正因如此，对埃塞俄比亚军事援助的问题被纳入议程。

然而，参谋长联席会议联合战略计划委员会坚持认为，美国只能在非常明确的政治和军事战时基础上提供军事援助，埃塞俄比亚只能在PL329法第408条（e）修正案下寻求补偿性军事援助。为获得这种资格，埃必须清楚地表明它有自卫能力或参加有助于美国的地区防御，而此时是“极不可能的”。而且，军事援助方案中的长期购买安排意味着支付现金，且多数情况下需提前付款［25］1700－1702。对此，塞拉西抱怨说：曾是侵略国的意大利都能从美国获得大量的军事和经济援助，而忠于西方的埃塞俄比亚却不能得到这种援助（尤其是军事援助）［25］1698－1699。

为抚慰塞拉西的不满，美国试图帮助其发展工农业和多元贸易，促使其经济平衡地发展。为此，美国对外经济援助机构为其制定了一项为期10年的经济发展计划。1950年，还支持国际复兴与开发银行为其提供了900万美元贷款，用于改善交通和通讯设施等，同时派遣一些顾问和技术人员［23］1242－1243。针对联合国第四次会议专门委员会提交的三份关于厄立特里亚问题的不同建议①挪威提案支持由埃塞合并整个厄立特里亚，南非和缅甸提案支持整个厄立特里亚与埃塞建立联邦，危地马拉和巴基斯坦提案支持联合国托管10年后让其独立。，美国主张厄立特里亚应为皇帝塞拉西主权下的一个单元，应在国内事务中拥有立法、行政和司法权力。该提案得到英、意及几个拉美国家的支持［23］1251。1950年12月2日，联合国大会以46对10票支持埃塞俄比亚与厄立特里亚组建一个联邦。

在此前后，埃塞俄比亚仍请求美国提供军事援助，而后者只强调在阿斯马拉马丽娜电台的利益［25］1704－1705，建议在厄立特里亚联合决议实施前讨论该问题。随后，双方关系陷入停滞状态。1950年11月，美国驻埃塞俄比亚大使麦里尔认为，埃塞俄比亚根据第408条（e）获得美国援助的合法性令人怀疑，但是保持两国之间的友好关系是重要的，建议政府派一位高级别将军向塞拉西解释该国在非共产主义世界总体防卫中的地位，劝说他的军事开支不要超过自身的能力，以免他对军事援助的请求一再遭到拒绝的尴尬［25］1701－1712，［23］1367。然而，由于美国的对外战略正处于调整之中，该建议直到半年后才得到政府的认真考虑。

朝鲜战争的爆发使美国的“遏制”政策迅速全球化，具有一定地缘战略重要性的地区相继被纳入考量范围。在这种背景之下，杜鲁门政府开始推动并倡导建立向中央条约组织、南亚条约组织等地区安全同盟。一些战略要点，如苏伊士运河和波斯湾的重要性不断提升。国务卿杜勒斯为此提出“北排”的概念。10月，国会通过了杜鲁门提出的“共同安全计划”，标志着美国对外援助从主要限于欧洲扩展到全球，从经援为主转变为军援为主。具体到厄立特里亚，其基本战略利益是获得某些军事设施的权利，特别是阿斯马拉的通讯设施和马萨瓦作为空军与海军基地的设施［23］1252－1253。

1951年4月15日，塞拉西趁向朝鲜派出替换部队之机重提军事援助的请求。杜鲁门政府不得不认真考虑派遣一位高级将军出使埃塞俄比亚，以至少象征性地突出该国的重要性［26］。6月，陆军部长派遣博尔特访问埃塞俄比亚，目的是“为了预先以一种不让皇帝及其国内批评尴尬的方式阻止他的重新提出该请求”。其具体会谈的方针包括：肯定埃（塞）参与朝鲜战场的联合国军；强调美国在遏制苏联扩张上承担的责任；目前不能向埃（塞）提供进一步的军事援助；至少提到美国在阿斯马拉电台的利益［23］1258－1260。

6月13至15日，博尔特在与塞拉西及其政府官员的会谈中贯彻了上述指示，建议埃塞俄比亚下列事项具有相对优先性：一项训练埃（塞）在朝鲜替换部队的计划；确保美国在阿斯马拉电台的使用权；美国援助马萨瓦和阿萨布港口的建设；以补偿援助方式适度地援助埃（塞）军队［23］1263－1264。在7月6日的报告中，博尔特认为埃（塞）对美国的军事价值有限，反对为该国制定正式的援助计划和派遣一个军事代表团［26］。为了不让埃塞俄比亚彻底绝望，他建议美国为埃（塞）的朝鲜部队提供适当的军事装备，并提供一支数量小的、临时性的而非一个正式的使团训练其朝鲜替换部队。

四、美埃（塞）军事协定的签订

联合国关于厄立特里亚的决议是美埃（塞）关系史上的关键性因素。由于控制了厄立特里亚的国防与对外事务，埃（塞）在政局混乱的中东地区的战略重要性大为增强，并使美国获得阿斯马拉的永久基地迫在眉睫［27］17。同时，埃（塞）厄联邦造成阿拉伯国家对埃塞俄比亚的敌视，也为其与美国军事结盟增加了讨价还价的新筹码。

1952年初，美国准备与埃塞俄比亚进行谈判。3月，国务院建议国防部很据1951年相互安全法案第202条寻找向埃（塞）提供军事援助的合法依据。4月，参谋长联席会议宣布，根据1949年共同防御法案的第408条（e）修正案，埃（塞）不符合获得无偿援助的条件，但有资格获得补偿性军事援助，即实价购买武器装备［27］419－420。美国政府认为这足以诱使塞拉西签订一项基地权利的协议。埃塞俄比亚政府据此请求购买相当于一个美国步兵师的武器装备，价值近470万美元，但它无力预付货款［28］。

1952年7月的纳赛尔政变以及中东其他地区反西方态度使美国决策者重新考虑中东局势。8月，美国驻埃（塞）大使J.R.柴尔兹向塞拉西政府递交一份建议草案，要求给予美国在厄立特里亚的基地使用权［27］427。为推动两国谈判继续进行，埃（塞）政府于9月11日给予美国继续使用马丽娜电台的权利。这使美国人相信一项正式的基地协定能够快速达成［27］427。然而，塞拉西认为，仅就厄立特里亚基地达成协定于己极为不利，解决办法是与美国签订一项全面的协定。合适的补偿就是获得美国的武器装备和正式的军事代表团，否则埃（塞）不会缔结基地条约［27］429－430。

12月17日，联合国大会第七次会议通过美国提出的埃（塞）厄联邦的提案，即联合国决议案617（Ⅷ）。在随后美埃（塞）谈判重新开始时，外长A.阿克利罗抱怨美国的协定远比1948年宽泛，提出解决方式只能有两种：要么限制美国在阿斯马拉使用军事设施；要么向埃塞俄比亚提供足够的军事支持。显然，他认为美国只能选择后者，遂提出需要大约50人的美国长驻军事使团和书面承诺。然而，美国只想为马丽娜电台支付租金，只同意派遣一个数量、日期未定的小规模军事代表团（10—15名）且不会出具书面承诺。阿克里罗当即表示拒绝，双方谈判破裂［27］433－434。

此后，国务院力图通过非正式渠道摸清埃塞俄比亚政府关于基地协定、美国军事代表团及购买武器方式等方面的底线。同时，埃塞俄比亚也做了让步，给予了美国部队在基地设施内的权利及电报、无线电通讯的完全自由，但没有给予美国军事设施之间货物和部队行动的优先权。1953年3月，阿克利罗与皇家卫队司令穆鲁吉塔·布里赴华盛顿谈判，决心解决美国向埃塞俄比亚提供补偿性军事援助和军事训练代表团，以及美国在厄立特里亚的军事权利协定。在会谈中，阿克利罗利用杜勒斯提出的“北排”概念，强调埃塞俄比亚应是“南排”的组成部分，是北排失败后的一个安全阀［29］27，［4］266－267。他指出，补偿性援助协定是一份“共同防御条约”，要求降低美国武器的价格以及分期付款。美国政府意识到此次谈判的重要性与紧迫性，决定给埃塞俄比亚补偿性的军事援助［27］438－442，444－445，［4］263－268。

这一转变并非美国主动改变了对埃塞俄比亚的态度，而是因为塞拉西政府的威信危在旦夕，它必须以实际行动表达自己的诚意。首先，华盛顿要求确保自身的利益，即美国驻埃（塞）军事人员享有特别治外法权，在整个埃塞俄比亚领空的完全自由，军事和仓储设施及港口的访问权，确保美国使用埃（塞）设施（包括马丽娜电台）25年［27］450。其次，美国同意派遣正式军事代表团训练埃塞俄比亚部队。最后，建议为埃（塞）军事援助找到国防部能接受且价值不超过500万美元的符合条件之处，并进一步弄清其能够承担的确切费用。

4月初，国务院要求国防部宣布埃塞俄比亚有资格获得无偿的军事援助［27］445－448。22日，参谋长联席会议和国防部同意为埃塞俄比亚的补偿性军事援助创造条件，除必要的零件、火药和运输外，估计总援助为500万美元［27］419－420。此外，国防部和参谋长联席会议一致同意，埃塞俄比亚从朝鲜回国的部队根据第408条（e）获得小型武器［27］423。5月8日，国防部同意向埃塞俄比

亚提供军事援助，并请求总统“在埃塞俄比亚外长下周离开华盛顿前原则上批准军事援助”。22日，艾森豪威尔宣布埃塞俄比亚根据1951年共同安全法第202条有资格获得约500万美元的补偿性军事援助。同日双方代表私下签署共同防御援助协定和防御设施协定［30］422－426，750－761。前者规定，美国向埃塞俄比亚提供武器、其他装备、物质、服务等援助，用于维护其国内治安、合法自卫，或参加区域性防御、或联合国集体安全；向埃塞俄比亚提供适量的军事援助顾问团训练其军队和担任咨询工作［31］30－32。防御设施协定主要就下列条款进行秘密换文：根据基地协定将给予美国现在及未来可能需要的军事设施具体化；埃（塞）成立联邦时关于美国使用基地设施的临时协定终止；确认美国根据无偿军事援助向埃（塞）提供的装备类型；该协定给予美国在这些基地及外围地区自由行动的所有权利［27］450。事后，双方都表示不发表该协定的公开声明。

一般而言，弱国利用同盟关系维护自身的安全，强国则利用同盟体系调整国际格局。美国与埃塞俄比亚军事同盟关系的建立源于非洲、中东地区激进运动及地缘政治，而不是意识形态。正如美国的一份文件所称，该同盟并非与非洲本身相联系，而是与中东和反共产主义的防务相联系的，“实质上是建立在杜勒斯1953年提出的‘北排’概念基础之上的。”［18］19然而，所有非洲国家与外部国家的结盟本质上都是为了本国内部的安全与控制［32］86。埃塞俄比亚皇帝塞拉西利用冷战两极格局求援于美国，主要目的在于维护国内的统治地位及主宰东非地区事务。美埃（塞）军事协定的签订决定两国长达25年之久的军事同盟关系，也奠定了东非地区冷战格局的基础。美国获得了长期使用卡格纽通讯设施和军事基地的权利，而后者获得了一直寻求的美国军事援助。就短期来看，塞拉西对美埃（塞）军事协定并不满意，但这毕竟意味着与美国的军事合作关系迈出了关键性的第一步，后者已开始对埃塞俄比亚的军事化及安全承担责任，并对东非地区的未来局势（如欧加登战争等）产生了极其重要的影响①据统计，1953—1976年间，埃塞俄比亚从美国获得3.5余亿美元的经济援助和2.79亿美元的军事援助，占美国在南撒哈拉非洲军事援助计划的80%以上。See Congressional Presentation for Security Assistance Programs，fiscal year 1981，Washington，1980，pp.479－511.。

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The Making of American-Ethiopia Military Alliance in 1953

WANG Yan-qing
（School of History＆Culture，Lanzhou University，Lanzhou 730020，China）

With the British withdraw from the Horn of Africa after the World War II，the United States began to fill in the geopolitical vacuum，which marked by the American-Ethiopia military agreement concluded in 1953.However，the United States'decision owed mainly to its global containment strategy，but emperor Selassie's objective was to safeguard his rule in Ethiopia.

the United States；Ethiopia；Military Alliance

K712.54

A

1001－6201（2014）01－0051－06

［责任编辑：赵 红］

2013－11－13

国家社科基金西部项目（13XSS010）。

王延庆（1976－），男，山东鱼台人，兰州大学历史文化学院副教授，历史学博士。