以政府采购方式推进公共文化服务

◎ 文/张祖群 吴少平 罗琼

以政府采购方式推进公共文化服务

◎ 文/张祖群 吴少平 罗琼

随着我国社会主义市场经济体制改革的深入，以及我国文化产业的迅猛发展，全面建设社会主义公共文化服务体系成为我国文化事业发展的重要内容。在提供公共文化服务过程中，确立市场与政府界限以及政府服务的适度规模，强调制度建设与激励机制，以保证提供公共文化服务的稳定性、有效性和可持续性。公共财政对文化事业的发展具有至关重要的作用，当前财政投入方式趋于多元化、市场化和社会化，中央与地方之间、政府与市场之间构成合作关系，逐渐形成一种符合公共经济学的财政资助方式。

公共文化产品的供给方式与政府采购

1.公共文化产品的分类与提供方式

由于公共文化产品满足的是人们的精神需求，因此，对于不同层次的社会阶层来说，公共文化产品便可划分出多种层次。

公共文化体现在文化的精神品质上，具有整体性、公开性、公益性和一致性等内在公共性本质，公共文化的外延具有层次性，从外到内可按照物质层面、制度层面和价值观念层面进行解析。公共文化的本质决定了公共文化服务的性质和方向。从政府公共服务视角看，公共文化服务是在政府主导下，以财政投入方式向社会整体提供文化产品及服务的活动。

政府公共服务是政府采购关注的重点，我国在通过政府采购对国家政治经济建设提供助力和推力方面积累了诸多经验。党的十七届六中全会正式提出了文化公共服务的政府采购问题，鼓励各类文化企业参与公共文化建设；要求把公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政的经常性开支和财政预算；立法机构和行政机构应当及时研究和制定相关制度性规则。

在政府主导型公共文化服务模式中，政府是政策制定者、资金供应者和生产安排者。政府在制定制度的同时，也具有贯彻执行方针政策的能力，制定辅助提供公共文化服务的配套设施。在不同时期，政府根据经济形势和经济发展目标决定对公共文化的投入规模和投入方向。政府还可以通过特许经营等制度选择来发挥提供公共文化服务的功能。政府主导模式能够充分发挥政府动员资源的能力，在较短时间内提供基本的公共文化服务。

2.公共文化产品政府采购中的政府角色

（1）采购产品。在政府对各类文化产品的采购中，有数据显示，文化产品的采购数量有大幅度增长，这就反映了文化产业在迅速发展的同时，国家对文化产业和教育发展的支持力度日渐加大。在政府采购的各类文化产品中，办公用品、实验设备、影视器材、办公设备等有大幅度的增长。随着社会经济的发展，国家对教育事业发展的支持力度不断增强。

（2）采购方向。人民群众作为文化产品的消费主体，具有文化产品消费上的选择权。因而，文化产品的生产必须从人民群众的文化需求出发，为广大民众服务。

（3）采购模式。政府采购制度作为政府提供公共文化产品服务的重要方式被越来越多的国家所接受，而不同国家的政府采购模式也不尽相同。

（4）功能定位。公共文化具有整体性、公开性、一致性、共享性等内在公共性本质。而政府公共服务职能则要求政府提供公共文化服务功能。本着为人民服务的宗旨，政府应该以公众易于接受的方式，为社会各阶层提供文化产品，传播大众需要的精神食粮，培养全民族共同的价值观和理想。

（5）角色定位。在文化产品采购中，政府具有双重的角色。微观上讲，政府采购是一种购买行为，政府承担购买者的角色；宏观上看，政府采购是政府发挥其职能的手段，政府承担市场主导者的角色。

3.公共文化产品政府财政支出手段分析

政府在公共文化产品服务中的角色是至关重要的。政府在公共文化服务中投入主要有三种方式：政府采购、政府转移支付和预算拨款。

政府转移支付、政府采购和预算拨款均为政府对公共文化服务的投入方式。然而，三者的侧重点各不相同。预算拨款侧重于具有较大外部效益的公益性文化事业单位，例如图书馆、博物馆。这种方式操作简便，计算简单，具有普遍适用性；政府转移支付侧重于解决区域发展不均衡，以实现“均等化”，属于生产再分配的范畴；政府采购包括传统的图书馆、博物馆等硬件社会设备采购项目，也包括新兴的文化服务类采购项目。政府采购目标是公平、公正、公开，确保有限的公共财政投入能运用市场机制更好地采购到质优价廉的文化产品和服务。

克服公共文化服务政府采购弊端的政策建议及举措

《中华人民共和国政府采购法》第17条规定：“集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。”然而，政府采购在实践中并不尽如人意，价高质差的现象频现。根据社会科学文献出版社发布的法治蓝皮书《中国法治发展报告》披露，部分地方政府2012年1月至9月的采购商品，八成的商品价格高于市场平均价，超过一半的商品价格高于市场平均价1．5倍以内。蓝皮书还指出，政府采购价格虚高问题仍然十分突出，资金浪费严重，背离制度设计初衷。我国正处于政府采购政策实施初期，各方面都需要进一步的完善。

1.完善信息公开制度

（1）提高政府采购投标过程和结果的透明度，是加强政府采购监管、提高其公信力的关键所在。它可以有效遏制政府采购中的贪污腐败行为，促进政府采购供货商的公平竞争。在理顺管理体制的基础上，统一政府采购信息的公开媒介，方便公众获取政府采购信息。对于具体采购信息的公开，则应当严格按照法律法规等的要求，及时地公开政府采购信息，尤其是采购结果方面的信息。

（2）目前各级政府及国有企业采购管理机构有必要明确指定政府采购信息的发布媒体（报纸、杂志、网络等），并要求采购机构在这些正规媒体上公开相关的信息。政府采购信息发布内容要全面，如采购结果中的商品型号、商品配置、采购数量、成交单价等信息应属于政府采购信息公开不可或缺的内容。还应当公布与政府采购相关的法律、法规、制度以及操作规程，公布批准进入政府采购市场的供应商和业务代理机构的资格审查信息，以及上述信息的变更等。必要时，还可以举行听证会，邀请有关专家、媒体和广大群众参与。

2.政府采购的全面信息化

实现政府采购的全面信息化，避免利用信息不对称单独或联合违规操作的行为。信息化的政府采购系统可以实现系统内多个采购代理机构、采购人、供应商和采购项目信息的互联互通互享，便于监管机构对采购人进行评价和监管，能够跨地域、超视距地实现政府采购资源的有效整合，从而有效降低采购成本，确保采购效率和公平，有效地把纳税人的钱用在刀刃上；政府采购的信息化还有助于建立统一的政府采购管理体制和执行机构，进一步明确政府集中采购的规模和范围。

3.完善政府采购法律体系

我国在2002年颁布了《中华人民共和国政府采购法》，对政府采购的范围、当事人、政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、质疑与投诉、监督检查等都作出了明确的规定，为我国政府采购活动的依法进行提供了法律上的保障。为了使有关政府采购公共服务的法律规范更加明确，通过司法解释或补充条款对公共服务采购的程序、采购目录、采购标准、经费来源、监督与评估机制等问题进行详细的规范，以促进政府采购公共服务的有序发展，督促政府公共服务采购行为的合法性与规范性，在加强对《政府采购法》实施细则及相关配套措施的制定的同时，以《招标投标法》、《合同法》等法律为依据，加强对政府采购制度的改革，补充完善现有规章制度，建立质疑、申诉程序和救济机制，通过司法手段和社会监督方式保证采购实体、供应商和承包商权利的实现，为政府采购监管奠定法律法规基础，使监管者与被监管者都有法可依、有章可循。

2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求推进政府向社会力量购买公共服务，明确将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，这意味着政府向社会力量购买服务迈向制度化。

4.促进有序的多元化竞争

批量集中采购要遵循市场经济规律，其结果要注重体现物有所值的原则，避免竞争不足或过度竞争的现象，避免寡头竞争和低价竞争。大力发展民间社会组织，打破政府管理公共服务的局面，提高竞争度和透明度，这需要动员包括政府、民间组织、企业、媒体、社区和公民等社会各方积极参与公共服务，以形成合作机制，共同参与公共服务体系建设与公共产品提供。十八届三中全会《决定》明确提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。民间社会组织参加公共服务供给，能使政府购买更富有效率。这就要求进一步放开公共服务的市场准入，建立更加完善的政府购买制度。

5.加强评估与监管机制

对于政府采购公共服务的行政行为，我国政府部门需要制订相应的评估体系，根据公共服务采购的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意度等方面的判断，对政府在公共服务采购过程中的投入、产出、效率与效果进行评定和划分等级。购买主体应建立健全内部监督管理制度，按规定公开购买服务相关信息，自觉接受社会监督。承接主体应当健全财务报告制度，并由具有合法资质的注册会计师对财务报告进行审计。财政部门要加强对政府向社会力量购买服务实施工作的组织指导，严格资金监管，监察、审计等部门要加强监督，民政、工商管理以及行业主管部门要按照职能分工将承接政府购买服务行为纳入年检、评估、执法等监管体系。建立良好的投诉机制，保证老百姓向政府而不是向服务承包商进行投诉，加强对合同执行情况的检测，构建由政府、消费者、中介机构共同参与的立体化监督体系。

*本文为中国社会科学院2013年度“文化产业重大课题研究计划”中标课题“文化产品政府采购研究”（编号：CIRP13020099）的阶段性成果

[1]王列生，郭全中，肖庆．国家公共文化服务体系论[M]．北京：文化艺术出版社，2009．

[2]陈芳．如何有效发挥我国政府采购制度的防腐作用[J]．河南科技，2012（13）．

[3]甘开鹏，马国芳．我国政府采购公共服务的困境及对策[J]．中国物流与采购，2013（1）．

[4]欧忠依．论我国政府采购的现状及对策——兼对我国政府采购监督机制初探[J]．经营管理者，2012（4）．

[5]李林，田禾主编．中国法治发展报告．北京：社会科学文献出版社，2013．

（作者单位：首都经济贸易大学工商管理学院）

编辑：张涵