改革能否突破部门利益困局

◎ 谭浩俊（江苏省镇江市国有资产监督管理委员会，镇江 212001）

据媒体报道，近期，《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》出台。这份被视为中国规范“影子银行”最高级别的文件，却因为对“影子银行”的定义等方面的问题，被业界认为带有明显的部门利益色彩。一位央行内部参与监管部门政策协调的官员感叹，金融监管部门之间的协调比想象的要困难很多。

这样的感叹，又何止是在这份文件的制定和协调上。其他方面的改革措施，大多也会遇到类似的问题。如前几年出台的医疗改革方案，就因为部门之间的利益难以协调，拉锯了很长时间，最终，还是在李克强总理（时任国务院常务副总理）的强力协调下，才勉强出台。

都说改革是对利益格局的再调整，这其中，部门之间的利益，可能是最难调整、最难协调的一个方面。更多情况下，一份改革方案的出台，都带有明显的部门利益平稳痕迹。最终，改革方案也不可能达到最满意的效果。

前几年，《暸望》杂志一篇有关权力部门化、部门利益化的文章，曾经引起强烈的社会反响。对此，相关部门也发表意见，将出台相关政策规定，约束部门权力，规范部门的利益行为。但是，几年过去了，除了中央强行要求规范和出台的政策之外，部门主动规范和出台的政策少之有少。即便是中央出台的政策和规范，部门在执行过程中也会出现打折扣或执行不到位的问题。如各种被取消和下放的行政审批事项，有些仍在部门间转悠。以至于中央主要领导同志也反复要求，中央出台的政策规定，不允许部门打折扣。

现在，十八届三中全会决定已经吹响了进一步深化改革的号角，新一轮改革也将全面启动。但是，改革能否顺利推进，深化改革的方案能否如期出台，新出台的改革方案会不会带有明显的部门利益平衡色彩，会不会在执行中受到部门的强烈抵制，值得好好重视与关注。

值得注意的是，上一轮改革，许多改革方案的制定，都是由当时的体改委负责的。虽然级别不是很高，但从总体上讲，推进还算比较顺利。绝大多数改革方案，也没有多少部门利益平衡的色彩。

而新一轮改革，习近平总书记不仅亲自担任文件起草小组的组长，而且担任了改革领导小组的组长。为什么要如此高级别、高规格的改革领导小组，除了此轮改革涉及的范围比较广、内容比较多外，更重要的一个原因，就是部门利益平衡难。

事实上，所谓利益集团，从表面上看，有许多具体的内容，比如有钱人形成的利益集团，垄断企业形成的利益集等。但是，仔细分析不难发现，这些形形色色的利益集团，归根结蒂，都能集中到政府职能部门身上，是部门利益在这些利益集团身上的充分体现。

以金融改革为例，之所以推进的难度很大，从监管“银子银行”的文件中就不难看出，相关部门都是改革的既得利益者。如果按照正常的思路，就会使这些部门的权力和利益遭到严重削弱。自然，就会成为改革的阻力了。再以收入分配改革为例，高收入阶层都分布在什么地方、什么行业，而高收入行业背后的部门又都是哪些？这应当不难判别。那么，这些部门从自身权力和利益考虑，当然不会成为改革的推动者，而是改革的阻扰者。

实际上，对利益格局再调整，并不是剥夺或减少部门的权力和利益，而是将本就不该属于部门的权力和利益归位，归还给市场、归还给企业、归还给居民。可是，由于某些部门长期以来已经形成了侵占他人权力和利益的习惯，并将本不应当属于自己的权力和利益当作了私有财产，还有什么市场和规则所言呢？有什么公平、公正、公开、透明一说呢？

尤其值得注意的是，由于权力被部门瓜分，利益被部门侵占，并在向下延伸过程中，分化和扩散出许多新的权力和利益，最终，到了基层和企业，也就变成了无数个小权力、小利益，并形成强大的权力和利益链，全部伸向企业和居民。前些年比较流行的七、八个“大盖帽”对着一个“大草帽”，就是最好的例证。虽然这样的现象在中央的强力约束下，有所改进。但是，从总体上讲，这些已经被部门固化的权力，并没有真正从“大盖帽”或者“蓝布帽”中消失。表面上清除了，实际上仍在不时地损害着企业与群众的利益。外国机构评价中国企业的税负位列世界第二，并不是毫无依据。这其中，就应当包含各种被固化的利益，及其由权力转化而来的利益。

好在新一轮改革走的是顶层设计之路，方案的设计和制定，将不再以部门为主，而是由超利益机构去完成。令人担心的是，这些应当不再受部门权力和利益绑架的方案，能否在执行中不打折扣，也是一个值得关注的问题。

所以，新一轮改革方案能否突破部门权力和利益困局，能否冲破部门权力和利益藩篱，是一个很现实而复杂的问题。改革就是要让部门的权力和利益最小化，让部门成为真正意义上的公共服务机构，应当也必须成为新一轮改革的最主要目标之一，并朝着这个目标坚定不移地走下去。这对中国来说，是一次不小的挑战和考验。