政府决策咨询机构的决策咨询程序研究

李敬朋

（华中师范大学公共管理学院，湖北 武汉 430079）

决策咨询机构又称思想库，“是一种相对稳定且独立运作、以从事政策研究和咨询业务为主的机构，或者说是“以影响公共政策为宗旨的政策研究机构”[1]。近年来，我国政府决策咨询机构的研究取得了重要进展，其中，张春(2007)、朱旭峰(2009)、王莉丽(2011)等人的专著具有一定的代表性[2]。决策咨询机构运行程序的规范与否将直接影响和决定着政府决策质量的高低，其在实现政府决策科学化、民主化方面具有举足轻重的地位和作用，是连接上级政府和下级政府的关键一环，处于中间层次。

一、政府决策咨询机构的运行程序分析

政府决策咨询机构参与政策过程的研究中，（无论是多元主义还是精英主义学派）政策子系统的概念一直受到关注。政策子系统是和某一政策领域相关的政策项目、参与者和机构的集合。在政策子系统中，所有参与者集体行动的共同作用，勾勒出中长期的政策演变的逻辑。作为政策过程的参与者，政府决策咨询机构就包含在政策子系统中，他们对政策思想的产生，传播和发展起了重要的作用[3]。笔者将政策过程拆分成政策子系统中的各个阶段，包括政策制定前，政策制定中和政策评估与反馈三个阶段。决策咨询机构可能在不同的情况下参与并影响政策过程的不同阶段，使得政府决策咨询机构与政府决策者之间构成一个封闭的回路。

（一）政策制定前

政府决策咨询机构能够协助决策者进行实地调研，收集数据和第一手资料，分析公共问题，形成调研报告，由政策制定者审阅。分析问题，首先要掌握信息和情报。决策咨询机构要深入实际，对与政策方案相关的变量进行相应的调研，尽可能多地搜集与制定政策方案有关的各种信息，包括外部的信息和报告一级组织内的信息，并对各种信息进行筛选、核实、整理、综合研究，为分析问题创造条件。其次，在认真、系统分析问题的基础上，政府决策咨询机构以国家相关政策文件为要件，通过自己获得的第一手资料为政策制定者提供科学有效的政策设计方案，使得资源得到最大限度的配置。“政府决策咨询机构是产生政策思想的研究者，他们希望自己的研究推向政策决策者，使研究成果最终成为政策产出。我们把这一政府决策咨询机构想外输送和供给知识的过程称为‘推’的知识”[4]。

（二）政策制定中

设计政策，提供决策参考方案，是政府决策咨询机构的基本职责和任务，也是其价值和存在意义所在。政策制定在于选择。为了达到预定的目标，决策咨询系统给决断系统提出的策略(行动方案)必须至少有两个以上，而且必须说明各自的优劣和得失，供其考虑和选择，只会提出一个方案的决策咨询系统是不称职的。决策咨询系统在设计方案以后，要为决策者提供经过定性分析、定量分析和可行性论证的方案，也要为决策者提出决策方案的评估审定意见，在此基础上，对各种方案的优劣进行分析评价，作出优化选择，向决策者提出选择方案的建议，由政策制定者形成最后草案，最后交由各级人大进行分析论证。因此，无论是在列举各备选方案供决策者参考方面，还是在评价各备选方案供决策者选择方面，决策咨询机构都发挥着不可低估的作用。

（三）政策评估与反馈

政策评估是指依据一定的标准和程序，对政策的效果作出判断，确定某项政策的效果、效益及优劣，并弄清政策的成功或失败的原因、经验和教训的活动，包括制定评估方案、收集和分析评估信息、处理评估结果、撰写评估报告等环节 [5]。由于政策问题及其环境不可能是一成不变的，因此，政府决策咨询系统务必主动承担起反馈的职责，密切关注政策的实施情况，准确地掌握决策与客观实际之间的矛盾和变化的信息，对在政策实施过程中发生的故障进行分析，对重大决策实施的后果进行跟踪、评估，得出决策适当与否的结论。同时，把这种信息和结论上传给决策者，变成强有力的行动，以修正原来的决策方案，使之更契合实际，更加具有可操作性意义。

二、政府决策咨询机构运行程序中存在的问题

温家宝总理曾经指出，“国务院和各部门的工作要对经济和社会发展中的重要问题经常广泛听取地方、部门、社会各界的意见，这种作法今后要形成制度，长期坚持下去”[6]。目前我国的政府决策咨询机构在促进政府决策科学化、民主化方面发挥了重要作用，取得了长足发展，不过我们也要清醒地认识到决策咨询机构在发展过程中存在的问题，以采取有效的、针对性的对策促进政府决策咨询机构健康持续发展。这些问题主要表现在：

（一）忽视政府决策咨询机构的职能

传统的专制思想与集权思想、人治思想等，以一种超长的历史惯性，渗透到社会的每个角落，这必然会在一定程度上影响政府对决策咨询机构的重视程度，决策咨询机构的地位不高，其政策咨询功能得不到重视，致使政府决策咨询机构无地位这一尴尬局面的出现。决策者凭借个人经验和知识，对国家所倡导的政策科学化、民主化的领悟程度不到位，对于政府决策咨询机构的作用视作可有可无，即使听取了相关决策咨询专家的意见和建议，也只是用来支持其政策主张的，政府决策咨询工作就演变成了“为论证而论证”，为政府决策的合理性“背书”，对批评和建设性意见往往过滤掉，使得专家咨询留于形式[7]。

（二）法律制度建设滞后

政府决策咨询机构是伴随着改革开放以来我国民主政治的不断发展应运而生的，由于法律制度建设上的滞后与缺失，对于决策咨询机构的使用也仅仅是局限在“参谋”层面上，并未纳入国家法律制度的轨道。很多方面的问题，比如什么情况下需要咨询政府决策咨询机构，政府决策咨询机构如何有效地发挥其功能，政府决策者与决策咨询机构之间如何良性互动等等一系列问题都悬而未决，一切皆以决策者的意志为转移。“科学的决策咨询要依靠咨询程序的规范性,没有完备的制度作保障，单纯依靠决策者和咨询专家的素质，其作用是有限的”[8]。

（三）决策咨询市场机制的发展不充分

近年来，随着我国政府决策咨询机构的发展，既出现了专司决策咨询的官办机构，也有兼攻决策咨询的半官方机构和民间机构[9]，在经济利益的诱使下，出现了不同的政府决策咨询机构争夺回报较大研究课题的现象。据统计，国家政府部门有四分之三的课题流向国务院以及各部委所属的信息研究机构，占研究课题的81.5%；地方政府部门也有四分之三的课题流向地方政府所属信息研究机构，占研究课题的83.5%[10]，这就导致了民间智库只能望尘莫及，政府决策咨询机构的市场化程度始终在一个较低的水平上徘徊。

（四）我国行政决策体制的“一言堂”现象

“一言堂”这一决策模式的特点是决策过程中强调个人的绝对权威，决策没有固定的程序，决策过程随意，虽然有一定范围的决策主体参与决策过程，但是并没有积极表达自身的意见，决策过程陷入“跟风效应”[11]。决策过程中缺乏集思广益的环节，即使相关人员参与决策过程，那基本上也是对现已基本成型的领导者的意愿进行讨论，抑或是相关领导为自己政策得以实施所进行的游说活动。

三、改进政府决策咨询机构运行程序的路径

（一）重视政府决策咨询机构的职能建设

必须加强政府决策咨询机构建设的研究和宣传，让全社会尤其是公共管理部门充分认识到决策咨询机构的重要意义和作用。决策咨询是公共部门决策过程中必不可少的一个环节，它不仅有利于向决策者提供相关决策信息，有助于决策者全面了解决策方案，增强决策的科学化和民主化，提高政府决策的效能和水平，而且有助于政府部门决策者避免政策失误，实现政府与决策咨询机构的良性互动。应通过对政府决策咨询机构的意义和作用的认识和了解，使人们在思想上达成共识，改变对政府决策咨询机构的消极、抵触情绪，正确对待决策咨询工作，在各方面对政府决策咨询机构的工作予以配合和支持，推动政府决策咨询机构的发展。改善政府决策咨询机构的发展现状，重要的是转化观念，强化决策意识，高度重视决策咨询机构的辅助决策功能。“要把决策咨询工作真正摆在重要位置，深入决策者的思想，进入决策程序。一个决策者重不重视、善不善于发挥咨询机构的作用,是其有无政治眼光、战略眼光和长远眼光的表现”。

（二）加大法制建设力度，提高法制建设水平

加强政府决策咨询机构的法制建设，着力研究规范政府决策咨询机构的实体法和程序法，将政府决策咨询机构的运行用法律加以规定，约束政府决策者的决策行为、决策体制和决策程序，使政府决策咨询机构能够真正实现政府“参谋”的角色扮演，同时，这也是实现“依法治国”战略方针的重要方面，是实现决策科学化和民主化的重要保证。任何一项政策如果背离现行政治法律结构，势必导致社会宏观管理与控制的无序与失调。通过加大法制建设，构建一个“政府决策咨询机构-政府”良性互动的机制，既能充分发挥政府决策咨询机构的“咨询”功能，又能协助政府决策者进行科学决策，从而增强政策方案的科学性和权威性。

（三）提高决策咨询的市场化水平

政府要努力创设公平竞争的社会环境，促进官方思想库和民间智库的平衡发展，努力提高政府决策咨询机构的市场化程度。首先，政府要对各类政府决策咨询机构保持相同的态度，鼓励各类政府决策咨询机构积极展开竞争，并用相同的标准来约束各类政府决策咨询机构。其次，政府可以采用“政府外包”的形式，对政府在现实中遇到的重大政策问题寻求各类政府决策咨询机构的政策建议，鼓励各类政府决策咨询机构献言献策，努力向政府提供有价值的研究成果，以供政府借鉴和使用。

（四）完善优化决策体制

改革与完善政府决策机制，实行断与行适度分离、“谋”与“断”相对分工。应重新对整个决策咨询过程进行严密的、科学而理性的规范化设计，构建“谋”、“断”合理分工的平台。在许多发达国家,政府决策层作为决策的支持系统，尽管在决策过程中仍然居于主导地位，拥有对决策方案的最终裁定权，但它们在整个决策系统中的地位已经由“惟一”变成“部分”，由“出主意”角色变成了“选主意”角色。政府决策层主要承担“断”的任务，负责提供决策需求、主持方案论证、做出最后决断。而“谋”的任务则交给咨询机构来完成。对社会重大问题的决策，政府往往以“客户”的身份，通过“利用”和“购买”方式获得需要的各种方案，择优选用，努力构建有中国特色的政府决策咨询体制。

[注 释]

[1]薛澜.思想库的中国实践[J].瞭望,2009,(4).

[2]徐晓虎,陈圻.地方智库运行机制研究—基于地市级智库的实证研究[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学),2012,(5).

[3]同[4],32-33

[4]同[4],94

[5]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社,2005.267.

[6]温家宝主持经济专家座谈会:决策咨询将成制度[EB/OL].]http://news.xinhuanet.com/newscenter/content_1133168.htm,2003-10-20.

[7]邹文光.我国政府决策中的思想库建设研究[D].广州:华南理工大学,2010.

[8]李金霞.当代中国思想库：问题与对策[D].南京:南京师范大学,2007.

[9]包兴荣.决策科学化与中国公共决策咨询系统的建设和完善[J].四川行政学院学报,2004,(1).

[10]包兴荣.论决策科学化与中国公共决策咨询系统建设[J].决策咨询通讯,2004,(3).

[11]鄢一龙,王绍光,胡鞍钢.中国中央政府决策模式演变[J].清华大学学报(哲学社会科学版),2013,(3).

[12]曹益民.建立健全有中国特色的公共决策咨询机制[J].中国行政管理，2001,(1).