政府购买居家养老服务的探索与发展——以济南市历下区为例

◎ 吴 春

政府购买居家养老服务的探索与发展
——以济南市历下区为例

◎ 吴 春

基于济南市历下区购买居家养老服务的实践，探讨了社区居家养老服务的时代背景，重点分析了历下区政府购买居家养老服务的运作模式，研究结果表明，在我国养老压力日益严峻的情况下，要完善政府购买居家养老服务模式，必须积极推进社区居家养老服务产业的发展；加大政策扶持力度，加强资金引导；培育社会组织，提高养老服务品质；实现政府购买居家养老服务的标准化运作，只有这样才能缓解养老压力，提高老年人生活质量，推动养老服务事业的发展。

政府购买居家养老服务社区

一、历下区政府购买居家养老服务的时代背景

（一）社区居家养老是社会发展的时代议题

随着城市化的不断发展及人口老龄化的加剧，以社区为依托，整合社会、政府、社区、个人等各种资源，让老人在自己熟悉的社区接受就近而便利的服务，即社区居家养老日益成为现代国家的一个重要养老方式。早在1948年英国《国民救助法》就要求地方政府“为所有由于年龄、虚弱或其他任何情况而需要照顾的人，提供居所照顾”[1]，而在1977年英国制定出台的《全面健康服务质量》则明确提出地方政府对老人提供照顾和上门服务，自八十年代以来，很多发达国家根据老年人的需求及社会发展需要，将大量精力投放到居家养老服务上，进一步完善发展社区居家养老。如澳大利亚曾推出“社区老年人服务项目”、“高级老人居家照顾计划”“家庭及社区服务计划”等，为老年人提供健康护理、协助购物、维修家庭设施等各项服务；英国在1998年推出《社区照顾现代化》，提出“以社区作为区域结合所有社区照顾资源，整合专业技术和服务，减少管理科层制”[2]；美国在许多社区设立了荣誉公民社区中心、上门送饭服务所、建立针对体弱多病老人的服务性公寓等，可以说社区居家养老服务已成为现代国家的重要养老方式之一。就我国而言，全国老龄工作委员会办公室发布的《中国老龄事业发展报告(2013)》指出，我国2012年底老年人口数量达到1.94亿，老龄化水平达到14.3%，2013年老年人口数量突破2亿，达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%，国际标准规定，如果一个国家或地区60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%，那么表明这个国家或地区进入老龄化社会。根据国际标准，我国已是一个标准的老龄化国家，而济南市历下区2012年相关统计表明，2012年历下区60岁以上老年人占全区常住人口的15.7%，老龄化率高于全国水平，面临严峻的养老考验，因此借鉴发达国家经验，发展居家养老成为当前历下区政府的一个重要任务。

（二）传统的家庭养老方式及机构养老方式遭到发展瓶颈

随着计划生育政策的推行，第一代独生子女已经成长起来并成家立业，愈来愈多的“4—2—1”结构家庭开始出现，意味着一对年轻夫妻在抚养一个小孩的同时，要照顾四位老人甚至八位老人的情况增多；与此同时，家庭结构小型化趋势明显，根据历下区第六次人口普查数据，2010年10月全区常住人口中共有家庭户19.66万户，家庭户人口为52.89万人，平均每个家庭户的人口为2.69人[3]，家庭结构小型化也就意味着大量老人不与子女生活在一起，即空巢老人增多，而且现代社会是动态社会，社会流动性愈来愈强，儿女在异地工作的比重加大，很多空巢老人一年只能见到子女数次甚至不见，传统“养儿防老”方式压力巨大，岌岌可危。

于此同时，机构养老同样遭遇到床位紧张、资金不足、公立养老院入住难等各种问题。据济南市民政局最新统计，全市福利机构养老床位共有3.1万个。济南市老龄办统计，截止到2013年底，济南市户籍人口中60岁以上老人有111.6万人[4]。按照此数据推算，目前，济南市每千名老人拥有床位27.7张，远远低于发达国家每千名老人拥有50—70张床位的标准，因此，在当前将全部有需求的老年人纳入养老机构是不现实的。另外，济南市共有68家养老机构，公办的一共只有4家，其余的64家全部是民营机构。公办养老机构与民办养老机构相比收费少甚至免费、设备更齐全、服务人员更专业，因此出现了“公办养老院进不去、民办养老机构不愿去”的现象，在这种情况下，发展社区居家养老、政府购买居家养老服务是个很好的选择。

（三）关注民生的政策倾向创造了有利的制度环境

2008年全国老龄工作委员会办公室等十部委联合发布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》强调，发展居家养老服务，要以科学发展观为统领，以构建社会主义和谐社会为目标，坚持政府主导和社会参与，不断加大工作力度，积极推动居家养老服务在城市社区普遍展开,同时积极向农村社区推进。根据党中央和国务院的指示与要求，2010年山东省出台《关于进一步加快老龄事业发展的意见》进一步提出，以杜区服务机构、社区卫生机构等公共服务机构为依托，以社会养老服务机构、家政服务机构等相关服务单位为骨干，以志愿者服务为补充，逐步建立健全覆盖城乡的居家养老服务网络。到2015年，各县(市、区)、乡镇(街道)、城市社区和农村中心社区普遍建立居家养老服务设施和网络，实现全省城乡居家养老服务全覆盖。2010年济南市出台《济南市居家养老服务工作实施意见》提出，要“打造情暖夕阳居家养老服务品牌，不断加强和完善养老服务体系建设探索政府资助老年人、特别是‘三无’老人和低保老人及特殊困难老年人养老的途径和办法，努力为老年人提供周到、便捷、高效、体贴的专业化服务，为构建和谐社会做贡献。”按照十部委的要求及上级政府的实施意见，根据上级政府的要求和精神，历下区于2009年开始对社区居家养老进行试点，2011年全区13个街道全覆盖式推广居家养老服务，居家养老服务从每月20年小时，增加到30个小时，服务人数从320人增加到千人左右，2013年历下区出台了《历下区居家养老服务工作实施细则》，对辖区内符合条件的老人提供每月不少于20小时的免费服务，其中被评为A级的6位老人从每个月30个小时免费服务提高到每天8小时的“一对一”入户服务，2014年1月7日，历下区再次颁布了《历下区居家养老服务实施办法(试行)》,新政策扩大了居家养老服务范围，凡是户籍和居住均在历下区的60岁以上老人均是居家养老服务对象，申请独居、空巢老年人的年龄由80岁降低到75岁，无条件享受居家养老服务的年龄由百岁老人降低到90岁。不断完善、优惠的居家养老政策为历下区政府购买居家养老服务打造了良好的制度环境。

二、历下区政府购买居家养老服务的运作模式

（一）历下区政府购买居家养老服务的方式

历下区政府购买居家养老服务的方式可分为两种：一种是以服务实体为中介，购买服务实体的上门养老服务；一种是以政府补贴、优惠卷等形式直接购买养老服务。

1.以服务实体为中介购买上门养老服务方式的运作机制。济南市历下区总面积100.89平方千米，2012年辖区内人口96万，辖区包括东关、钟楼寺、明湖路、泉城路等13个街道办事处，共146个居委会。历下区实行的社区居家养老模式被称为“6+1”模式，所谓的“6”是指区民政局、办事处、社区、家政公司、服务员、专业社工6个服务方，所谓的“1”是指年龄大、收入低、空巢等作为服务对象的老人。2014年2月146个居委会对片区内60周岁以上的老人进行了信息采集，区政府对辖区内符合居家养老条件的老人掌握了基本信息。历下区以服务实体为中介购买上门养老服务的运作方式，首先由申请人到所在居委会进行申请，居委会接到申请经初审公示后，上报街道办事处；街道办事处复检评估后报区民政局，区民政局根据老年人数量及所需服务类别向服务实体购买服务，由服务实体招聘、培训老年服务人员，培训合格后定期到服务对象家中提供上门服务，服务结束经考核合格后由服务实体发放服务人员薪金。

2.以政府补贴、优惠卷等形式直接购买养老服务。历下区政府直接购买居家养老服务的方式多种多样，包括：在老年日间照顾中心或指定的快餐店持补贴卡享受优惠或免费午餐；80岁以上老人在享有省、市级补贴的基础上，增发150元至500元不等的养老补贴；2014年历下区投入100万元，为全区8万多名60岁至79岁的老年人购买每年10元的人身意外伤害保险；为60岁以上低保老人免费“糖尿病视网膜病变筛查”等等

（二）历下区政府购买居家养老服务运作中各方职责

1.政府主导。历下区政府作为公共政策的制定者、公共服务的提供主体，在购买居家养老服务中担负着主导性的责任。

首先，保证资金投入。历下区从2009年开始实施社区居家养老，2013年济南市历下区委、区政府投入600万元资金，加大了政府购买居家养老服务的力度，2014年历下区政府将出资3000万，建设七处街道养老机构，40处社区日间照顾中心；同时，按每位服务对象每个月100元标准拨付给街道办事处专门的居家养老工作补贴和活动经费。其次，协调管理。历下区政府对辖区内符合社区居家养老条件的老人根据自理能力、经济条件、年龄等情况划分为5类，分别给予“一对一”、“一对二”、“一对多”等5类不同类别、不同时间的免费服务，将居家养老服务进一步细化管理；历下区街道办事处及社区居委会每月都会对居家养老服务对象数量、服务时间进行汇总报告，保证信息及时更新；在区民政局及街道办事处建立纸质、电子档案，每位服务对象的申请、评估、公示等材料都会建档存案。再者，组建专职队伍。在日常工作中，每个社区居委会及街道办事处都设有一名工作人员专门负责居家养老工作，保证居家养老工作的推进；同时，为了更好的做好申请对象的评估工作，社区居委会的居委会成员会加入首次评估小组，街道办事处的社会事务科科长、居委会主任会加入复检评估小组。最后，监督考核。监督考核的对象为服务人员及服务实体，一方面是对服务人员的监督：服务人员每次上门为老人服务时会随行携带服务反馈卡，服务结束后由老人对服务情况确认后签字，街道办事处和社区居委会会对反馈卡进行定期鉴定确认；社区居委会牵头组成服务质量监督小组，每月到服务对象家走访一次，对服务人员的出勤情况、服务态度、服务状况等进行满意度打分；街道办事处设立专门投诉电话，受理服务对象的投诉。另一方面是对服务实体的监督：对不同的服务实体的满意度进行打分，满意度高于80分的给予80%至100%不同等级的管理费，满意度低于80分的将不再续约。

2.社会参与。历下区通过公开招标引入大家园家政、济南市阳光大姐等四家家政服务公司为老年人提供居家服务，这些服务组织优先招聘社区内下岗失业人员及“4050”人员，对这些服务人员进行上岗职业培训及健康查体，培训内容包括职业道德培训、家政服务技能、老年人心理、常规健康检测、家庭急救等各种知识，服务人员的日常管理由服务组织管理，同时这些服务组织担负着对服务人员的调配、监督、考核、工资定档、工资发放等任务。

3.全民关怀。一是引入志愿者加入社区居家养老服务。大家园家政服务中心等服务组织在为老年人提供居家养老服务时将济南泉城义工中的年轻大学生介绍到老人家中，这些年轻人充满朝气，充满热情，为老年人生活带来活力；二是社区居民共同监督居家养老服务情况。首先，每位申请居家养老服务的申请者经街道办事处审核合格后都会在社区进行公示，居民可对结果、等级进行监督。再者，对申请者是否符合条件的首次评估3人小组中有社区居民成员，在复检评估3人小组中有社区医生的加入；最后，每月到服务对象家中走访的服务质量监督小组的构成组员包括楼组长及热心居民。

（三）历下区政府购买社区居家养老的制度保障

1.服务项目实行等级制。一是评分参数标准化：设置了生活自理能力、经济条件、居住环境、认知能力、年龄、特殊贡献六个评分参数，其中生活自理能力、经济条件、居住环境三个方面满分共100分，生活自理能力所占分值最大，为50分；认知能力、年龄、特殊贡献三个方面满分共30分，为附加分，六项参数总分合计130分。每位符合社区居家养老条件的老人根据6个方面的情况会得到一个分值，生活自理能力越强、经济条件越好、居住环境越好、认知能力越强、年龄越大、特殊贡献越大的老人得到的分值就越高，得到服务的等级越高。二是服务等级细分化。根据受资助老人的得分情况，历下区设立了五个不同层次的居家养老服务等级，最高服务等级为一类服务，是分值在90分及90分以上的老年人，他们将接受“一对一”或“多对一”每天8小时甚至24小时的服务，同时，对家庭人均收入低于月最低工资标准的被服务老年人，每月发放300元养老补贴卡。其他四类等级的老年人将接受每个月40个小时至每周30个小时不等的上门服务。

2.审批过程实行“三评两审两告知”制。历下区政府购买社区居家养老服务实行“三评两审两告知”制度，所谓“三评”分为初次评估、复检评估和变更评估，初次评估是对第一次申请的老人进行的评估；申请人提出申请后，由社区居委会评估公示后上报街道办事处，如申请人对评估结论产生异议，可到街道办事处申请复检评估，复检为最终评估结论；变更评估则是如政策出现调整、服务对象情况发生变化或者服务对象已接受了两年的居家养老服务后进行的评估。所谓“两审”，一审是街道办事处接到社区居委会上报后对评估结论进行的审核，二审是区民政局接到街道办事处上报后对评估结论及申请人享受的服务标准进行审批。所谓“两告知”即社区居委会对申请人进行初次评估后，评估结论要在社区公示，此为“一告知”；经区民政局审批合格、确定服务类别后，由街道办事处向申请人发放《居家养老服务告知书》，此为“二告知”。

三、历下区政府购买居家养老服务带来的启示

历下区政府购买居家养老服务的探索为今后社区居家养老带来众多启示：

（一）积极推进社区居家养老服务产业的发展

当前我国面临着严峻的养老压力，且受传统思想因素等影响，大多数老人希望在熟悉的社区养老。社区居家养老服务是一种公共产品，而这种公共产品需求量的急剧增长及需求的多样化决定了要改变传统的政府单一供给的模式，转为政府主导、多方参与多元化供给模式。正式如此，2013年，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要改进社会治理方式，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。破解居家养老难题需要政府、社会组织、企业、公众等不同力量共同努力，政府承担“掌舵”职责，承担制定政策、总体规划、评估监管等任务；社会组织、企业、公众承担“划桨”职责，承担具体的居家养老服务项目、提供家政服务、精神慰籍、卫生保健等服务。在社区居家养老服务中要引入市场机制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，通过政府购买养老服务、合同外包、政府补贴、民办公助等形式，开放社区居家养老服务市场，引入更多地社会力量参与居家养老服务，形成产业发展。

（二）加大政策扶持力度，加强资金引导

社区居家养老服务是一项长期且艰巨的社会化工程，是一项服务老年弱势群体的社会福利事业，需要各方协调，因此，必须获得政府政策的大力扶持。近些年，历下区政府高度关注民生问题，践行群众路线，解决老百姓最关心的问题，为社区居家养老营造了良好的政策导向。

同时，社区居家养老服务要依托社区，且服务对象多为经济条件较差的弱势老年群体，因此推进政府购买居家养老服务需要大量资金的投入。济南市历下区经济实力较强，2013年,历下区财政收入突破100亿元大关，在山东省143个县区级发展主体中综合实力排名第二位，2013年历下区投资600万用于政府购买居家养老服务，2014年历下区投资3000万用于社区居家养老，雄厚的资金投入是发展历下区居家养老服务的有力保障。但社区居家养老是一项长期福利事业，建设老年人活动场地、老年人日间照顾中心、支付服务人员薪金、进行场地设备维护等等都需要资金的支持，因此长期仅靠政府单向投入会增大政府财政压力。政府在支付居家养老资金的同时，应设立“居家养老社会基金”，引导社会各方力量关注社区居家养老，有钱的出钱，有力的出力；政府在购买社区居家养老服务时应更关注无劳动能力、无生活来源、无赡养人或赡养人无赡养能力的“三无”老人、低保老人、低收入高龄老人、独居老人、失能老人等困难群体，资金投入向更弱势老年人群体倾斜。

（三）培育社会组织，提高养老服务品质

政府购买中介组织居家养老服务模式中，政府是出资人，60岁以上老人是服务对象，直接提供养老服务的工作主要由社会组织完成，因此社会组织的强弱直接决定了养老服务质量的高低。培育社会组织首先要搭建资源共享平台，政府及时公布居家养老项目信息，建立居家养老项目储备库，拓宽社会组织获知居家养老服务信息的信息渠道；其次，社会组织要加强自身建设，健全以章程为核心的社会组织内部管理机制，积极开展服务人员的专业培训，保证服务人员薪酬、保险等福利待遇；最后，加强对社会组织的监管，协调相关部门联动，对社会组织实施综合监管，实施日常监管与年检相结合，加大评估力度，完善社会组织退出机制。

（四）实现政府购买居家养老服务的标准化运作

所谓政府购买居家养老服务标准化就是指政府购买居家养老服务招标、居家养老服务项目的确定、申请人申请居家养老的流程、服务人员入户服务、居家养老效果评估等各个方面都要有章可循，严格按照流程执行。实现政府购买居家养老服务标准化运作是提高居家养老服务效率、节省居家养老服务成本、实现社区居家养老服务可持续性发展的有力保证。

[1]孙炳耀.当代英国瑞典社会保障制度[M].北京：法律出版社,2000：142.

[2]张晖.“居家养老服务”中国本土化的经验审视[J].西北大学学报（哲学社会科学版）,2013,(9)：144.

[3]数据来源：历下区第六次人口普查数据公报.

[4]数据来源：齐鲁晚报c10,2014年1月12日.

[5]黄少宽.国外城市社区居家养老服务的特点[J].城市问题,2013,(8)：83.

The Improvement and Development of Government Procurement of Homecare Services for Senior Citizens： A Case Study of Jinan’s Lixia District

Wu Chun

Based on Jinan’s experience of government procurement of homecare services for senior citizens, the paper discusses the background of the homecare services for senior citizens with emphasis on the analysis of the model of Lixia District.Results show that to improve governmental procurement, we must actively promote the development of community homecare services industry; intensify policy support and strengthen financial guidance; foster social organizations to improve the quality of care services; and standardize government procurement operation.

government procurement of homecare services for senior citizens; community

D669.6

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.04.016

吴春，中共济南市委党校讲师，管理学硕士，研究方向：社会保障、社会组织研究。

（责任编辑：卢小文）