新公共服务视角下农村公共服务制度与农村基层组织建设研究——以河北省为例

扈红英， 张俊桥

(河北科技大学 文法学院，河北 石家庄 050018)

一、问题的源起

从历史发展的角度来看，新中国成立以来，农村基层组织①建设一直是党工作的重心，是党的政治优势和组织优势的具体体现，农村的基层组织建设是维持农村社会稳定和推进社会主义建设的核心力量；从现实的角度来看，随着改革开放30多年来经济社会的发展，农业产业化、农民市民化、农村城市化等多方面的变化给农村基层组织建设提出了很多新问题，其中农村基层组织的具体任务、角色定位都需要重新进行调整。本文拟从新公共服务理论的视角，探讨农村基层组织建设面临的挑战、困境，并尝试分析新形势下驻村干部制度对提升农村基层组织公共服务职能的作用和意义。

新公共服务理论是以登哈特夫妇为代表的学者提出的，继新公共管理理论之后又一引人瞩目的行政管理理论创新，其核心论点是重新定位政府和公民的关系，认为公民在政府治理体系中处于核心地位。新公共服务理论是对新公共管理理论的超越和创新，如果说新公共管理理论强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等核心理念，倡导“政府掌舵、市场划桨”，并且主张政府最大限度向市场购买服务以提升效率，那么新公共服务理论则强调公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。关注公共利益、尊重公民权利、重新定位政府角色是新公共服务理论的核心内涵。首先，新公共服务理论认为公共利益是行政的最终目的，只有当每个公民都根据公共利益去行动，才会形成广泛的社会利益，从而期待社会的和谐和稳定；其次，新公共服务理论强调尊重公民权利，反对新公共管理理论把政府和公民的关系化约为“企业和顾客”的关系，要求“公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。[1]对公民权利的尊重本身可以激发公民的社会道德感，形成政府和公民之间的和谐关系；第三，新公共服务理论主张重新定位政府的角色，改变原有行政管理理论中把政府作为“掌舵者”或管理者的角色，行政人员是参与者，参与政策的制定和实施，公共项目和资源不是属于行政人员本身。新公共服务理论的倡导者登哈特夫妇指出：在新公共服务中，公共行政官员不是其机构和项目的主人，他们的职责既不是单一的掌舵，也不是划桨。他们应该以“一种通过充当公共资源的管家、公共组织的保护者、公民权利和民主对话的促进者以及社区参与的催化剂来为公民服务。”[2]新公共服务的最终目的是要建立一个公民本位、追求公共利益为根本的行政体系。无可否认，新公共服务理论本身也并非完美无缺，比如公民理性假设、政府“善”的形象预设，有可能和现实有一定的距离，但是其中很多社会治理理念对当前我国行政体制改革、对农村的基层组织建设和农村公共服务供给体制建构具有一定的借鉴和启示意义。

众所周知，中国共产党历来重视农村基层组织建设，由于特定阶段的历史任务不同，以往我国农村基层组织建设对政治管理职能强调的多些，对公共服务职能建设则关注不够。改革开放以来，因为集中力量搞经济建设，很多农村地区基本都把经济增长率作为考核政府官员、行政人员的首要指标，强调市场竞争、GDP政绩，对公共利益、公民权利、民生方面关注不足，与此相适应，农村的基层组织建设主要侧重政党组织和政权组织，对群众性民主自治组织和其它公益性组织重视不够。

现阶段，我国农村的公共服务供给主要是政府主导下的村民自治、社会团体、个人参与相结合的供给体制，行政性计划供给是很多农村公共服务和公共产品的主要依托。由于城乡二元体制的路径依赖，我国农村的公共服务总量不足、结构不甚合理：城乡义务教育资源的分配不均，医疗资源短缺，社会保障资金不足，基础设施建设落后以及就业体系不完善等问题[3]成为我国农村公共服务供给的普遍性问题。2006年国家取消了农业税和相应的农业附加税，改善了干群关系，调动了农民从事农业生产的积极性，但农村公共服务、公共产品缺位的问题也随之成为困扰农村的一大难题。作为对此种现状的回应，中央出台了“一事一议”制度，即在农村税费改革这项系统工程中，取消了乡统筹和改革村提留后，原由乡统筹和村提留中开支的农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发有关的土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目所需资金，不再固定向农民收取，采取“一事一议”的筹集办法。实践证明，“一事一议”制度由于认识、管理、农民的支付能力等原因难以展开[4]，农村的公共服务和公共产品供给短缺的问题依然存在。

本文尝试以新公共服务理论视角，以河北省2012年开展的“农村基层建设年活动”为契机，结合课题组在河北省石家庄、保定、唐山、沧州等地的实地调研，从农村公共服务供给主体的角度，审视农村公共服务的现状、存在的问题，并在此基础上提出相关建议和对策。

二、河北省农村的公共服务供给主体与困境分析

(一)贫困地区农村公共服务供给主体单一，主要依赖国家财政转移支付

河北省2012年启动的“农村基层建设年”项目最大的特点是由省市机关派驻村干部，财政拨款与驻村干部同时下乡，利用财政拨款，各个驻村干部积极协调、引领农村的基础设施建设，如修路、清理垃圾、解决村民的饮用水、信息化建设等等，因为有资金作为支撑，截止2013年底，驻村干部所在村镇的基础设施建设得到明显改善。通过对石家庄地区，如赵县、元氏、鹿泉、灵寿等县市部分驻村干部的访谈，对驻村干部所在地群众的问卷调研，得到以下数据：当地居民认为在驻村干部的帮扶下，本村的基础设施得到较好改善的占85%；认为驻村干部促进了村级领导班子建设的占53%；认为驻村干部积极协调资源、带领群众致富的占45%。驻村干部和派驻村之间是一对一的帮扶关系，到村镇之后，驻村干部首要的工作是入户走访、调研，了解人民群众迫切需要解决的问题，如基础设施建设、村两委班子以及村集体经济的状况等，在调查研究的基础上对村里各项工作的开展进行整体规划。通过这种有针对性的具体村镇的帮扶，充分发挥了省市派驻村干部制度的优势，整合了各个单位的优势资源，使所驻村镇的农村公共服务水平有了显著的提升。

课题组在走访、调研中也发现了一些问题，比如在对保定、沧州等地的调研中发现，在农村公共服务供给的主体上，农民的认识相当一致，65%的农民认为水、路等基础设施责任主体是政府，48%的农民认为是村集体，12%认为是村里的企业或能人，而主张农民自身参与承担相关份额的仅占6%。大部分农民都认为农村的公共服务和公共产品供给是国家和政府的事情，而乡镇一级的基层组织公共服务职能滞后，农村的税费改革后，受财政问题的困扰，更是处于“有多少钱办多少事，没有钱少办事或不办事”的状态。农村群众性的公益基层组织发展较为乏力，在农村公共服务和公共产品的供给上作用有限，仅限于和农业生产直接相关的农业技术合作，如有偿灌溉、收割、喷洒农药服务等等，农村公共服务供给主体单一，过分依赖国家财政转移支付。

(二)农村公共服务、公共产品供给不平衡

河北省开展的“农村基层建设年”活动是有针对性的，省市派驻村干部的派驻地点都是农村基础设施建设较弱，农村基层组织建设、公共服务水平较低的偏远、贫穷的农村地区。而在河北省经济发展程度高的农村地区，其公共服务、公共产品的供给主体则呈现多元化的趋势，除了国家财政转移支付，更多地依靠农村的基层组织提供公共服务和公共产品。在调研中，我们发现，一个村镇公共服务供给的好坏和村集体的财政状况密切相关，村集体收入高的富裕村镇，其道路、水源等公共服务供给状况就好，即便是教育设施也受到村集体经济能力的影响。同样是小学、中学，富裕村镇的教学设施、教师待遇明显高于贫穷村镇。农村基层组织发展得好，公共性服务的数量和质量相应就高些、好些，反之，则是公共服务质量差，公共产品数量少。最典型的是河北保定某县，其北部和南部发展十分不平衡，改革开放30多年来，这个县北部地区的道路、饮水、教育、村民福利都已经接近城市水平，但南部地区相对落后很多，尤其是一些自然村镇，几十年如一日，村子里的道路没有人修，还是泥土路，遇到雨天基本没有办法行车，但这些村子居民的生活水平也不是没有改善，只是都用红砖或水泥把自己的院墙修理得十分坚固、美观、耐用，对于墙外的道路则漠不关心，村里的老百姓对村干部的组织能力多有抱怨，觉得自己村子之所以没有好的道路，是村干部组织不力，“既不能动员群众修路，也没有本事从其它途径搞到修路资金”。这说明河北农村的公共服务和公共产品的供给不平衡，同时农村的基层组织建设也有待于进一步加强。只有建立高质量的农村基层组织，农村基础性公共服务供给主体才能实现多元化，才能摆脱过分依赖国家财政转移依附的弊端，缓解农村公共服务和公共产品供给的不平衡。

(三)农村公益性服务供给和农村需求之间存在明显的矛盾

农村的公益性服务主要包括医疗、教育和农民工的职业、文化培训等问题。农村的经济社会发展使农村的公益性服务要求十分迫切，农村需要医疗公共服务应对市场的风险，需要教育、技术培训服务适应农村剩余劳动力转移，适应新型城镇化建设的要求。但农村实际的公益性服务供给和农民的消费之间存在明显的脱节。比如，就新农合医疗服务而言，截至2011 年3 月底，河北全省参合农民达5 020万人，参合率达95%，基本实现了农民社会医疗保险覆盖的制度化。但在实施新农合制度后，由于经济利益的驱动及费用支付方式采用后付制，导致了医疗费用大幅上涨的情况，主要药品的平均价格上涨了26%，甚至出现了同一种药自费、参合不同价的情况[5]，农民希望参加新农合防范医疗风险，但新农合制度实施过程中出现的偏差并没有给予参合农民防范风险的能力；就外出务工农民的职业、文化培训的公益性服务而言，大部分农村地区都没有相关的职业、法律或文化培训项目，依然沿袭着改革开放之初由最初到城市打工的“先行者”传帮带的做法。改革开放30多年了，很多河北省农村，尤其是偏远的农村地区，农民依然是依靠传统的亲友、邻居的传帮带到城市打工，无形中拉长了农村城市化、农民市民化的过程。河北省是农业大省，解决“三农”问题的根本出路是农业的现代化、集约化和与之相伴的农村剩余劳动力的转移问题。“三农”问题的关键是工业化和城镇化，是农民工的专业化、职业化，是农民转变为产业工人。但农村基层组织没有考虑到农村这一新变化，课题组的调研显示，很多外出务工的农民都没有接受过法律、政策、职业等方面的培训，这使他们更容易在城市遭遇各种问题，甚至走上违法、犯罪的道路，同时，也为农民工的整体素质提高、权益保障等问题设置了障碍，埋下了隐患。

以上种种问题说明，农村公益性服务供给和农村需求之间存在明显的矛盾，社会发展急剧变迁要求农村公共服务供给做出相应地调整。

三、解决农村公共服务供给的制度性尝试

改革开放以来，农村社会发生了巨大的变迁，农村劳动力转移、留守儿童、老人问题、农民的社会保障问题等都对农村的公共服务提出了新要求。如何更好适应农村社会的变迁，改变公共服务的供给方式，转变政府工作的方式、方法，惠民、亲民，始终是中国共产党执政的首要考虑。从新公共服务理论的视角来看，农村社会治理的主体是农村公民，公民的利益需求应该是农村社会治理的核心。政府各项工作都应该围绕向农村公民提供服务展开，切实让农民共享改革开放发展的历史成果。围绕农村公共服务供给体制、方式，各省市都努力探索新路径、模式和方法。可以说，河北省2012年开展的“农村基层建设年”活动和省市派驻村干部制度是新公共服务理论的实践，是提升农村公共服务的制度性尝试。和以往的乡镇驻村干部制度侧重于对乡村具体事务的管理，关注如何维持农村社会的稳定，如阻止农民上访、协调农民纠纷等具体事宜相比，省市驻村干部制度则是最近几年结合农村经济社会发展的新要求，以发展农村的基础性设施建设，以“扶贫开发”为特征的“项目服务”型的驻村干部制度。新时期的省市派驻村干部制度是提升农村公共服务水平的制度性尝试。

(一)实施项目服务，提升农村基层组织的公共服务水平

近年来，河北省借鉴兄弟省份驻村干部制度的经验，通过省市派驻村干部来加强农村基层组织建设，促进河北省农村事业的发展，提升农村基层组织的公共服务水平。省市派驻村干部的优势在于“高位嫁接、上下联动”，在于有效统筹城乡资源，通过具体的项目服务，提升农村基层组织的公共服务水平。为了更好地发挥驻村干部制度的作用，河北省委、省政府为驻村干部制度实施配备了专项资金，只要项目切实体现农村的发展要求，符合农民利益的需要，就可以开启资金的使用，直接提供实物资源，以避免资金的流失和浪费。实践证明，河北省的驻村干部制度取得了显著的效果，很多农村在驻村干部的帮扶下，基础设施建设得到加强，基层组织建设、公共服务水平大力提升。

(二)实现社会治理机制创新，促进农村基层组织管理科学化

农村社会管理的基本单位是农村的基层组织，农村基层组织的运作机制与管理水平直接决定了农村的社会治理水平和农村社会的稳定与发展。和20世纪90年代农村基层组织运行的行政化、科层化不同，新形势要求农村基层组织转变行政控制、科层化管理的工作思路，淡化行政控制色彩，加强服务意识和社会管理意识。农村基层组织要解决乡镇干部与村庄干部脱节、与农民群众脱离的官僚化倾向问题。②河北省驻村干部制度的实施正是针对乡村关系中这一问题而展开的。驻村干部下乡一年，与原单位脱钩，重新开启了群众路线的制度化运作模式，即“机关干部下农村蹲点，吃住都在农民家，白天在田头，晚上在炕头，同炊一锅水，同吃一锅饭，农民与干部真正心连心，无话不谈”。[6]同时，针对新形势下农村发展、工作的新特点，实践科学发展观，以人为本，以农民的根本利益为本，创新农村社会治理的新机制。如河北省肃宁县在进一步健全两委班子的基础上，设置了村代会和村监会，实现了村级民主的制度创新；唐山市推行了“四权一体”运转方式，细化村党组织和村委会的职责任务，明确了村党组织的决策权和村委会的执行权，建立了村“两委”联席会议制度，为解决村级两委班子不团结的老问题进行了制度创新的探索。

这些制度创新机制都是在省市派驻村干部的实践过程中，通过干部与群众持续互动而得以实施的，充分验证了新公共服务理论中尊重公民权利、转变政府职能的主导思想。

(三)开展组织协调，转变农村基层组织的工作定位和角色定位

从1990年到2006年，中国农村的基层组织主要以行政管理为主，农村基层组织的行政化职能得到加强，乡镇干部和村级干部之间首先是一种行政关系，村干部和村民之间也主要是管理与被管理的关系，很多农村基层组织的考核标准不是基层组织、干部为农民做了什么，而是负责收取农业税、计生、预防村民上访以及群体性事件发生等等。这种工作和角色定位已经不能适应新时期农村发展的形势。近几年，中国农村发生了巨大的变化，农村经济社会发展，农民进城打工，农民民主、法治意识加强，信息获取、诉求渠道增多，尤其是2006年国家取消了农业税，以往的农村治理方式面临多种挑战。农民迫切需要的是加强农村的基础设施建设、提升农村公共服务水平、繁荣农村的文化生活。这就要求农村基层组织的建设方向不能仅仅是形式主义的机构与人员的行政化、官僚化，而是重新建立“鱼水关系”工作方式、机制和社会治理体制。河北农村在农民的收入、职业结构、家庭关系、消费需求、文化生活等各个方面都发生了很多变化，农民不再简单地服从农村基层组织从上而下的行政化管理，而是希望参与农村基层组织建设，希望基层组织提供公共服务，改善农村的基础设施状况，比如希望村委会、村支部带领农民致富，找项目，获得资金、技术支持；希望村委会能够建设、完善农村的棋牌室、图书馆等公益设施，繁荣乡村的文化生活；希望村集体能够对农村教育进行支持，改善校舍，提高教学、教育质量等等。针对农村的这一新变化，河北省委、省政府积极开展组织协调，重新定位农村基层组织的职能、角色，除了传统的“维稳”之外，强调农村基层组织在提供公共产品和服务方面的职能，同时通过“河北基层建设年”活动有计划地推动农村的公共基础设施、农村基层组织的建设和完善，回应农村发展中的实际问题。

四、对策建议

新公共服务理论强调公共利益、公民权利和政府职能和角色的转换，结合我国目前农村公共服务的实际，我们认为，以人为本，科学发展，尊重农民的权利和需求，变管理为治理、服务，是提升农村公共服务和公共产品的重心。

(一)培育农村基层组织，实现农村公共服务上的政府主导和农村基层组织主体的良性互动

针对农村公共服务供给体制的实际，一方面继续发挥政府在农村公共服务和公共产品供给方面的主导作用，充分利用国家财政转移支付，提升农村公共服务水平；另一方面，积极培育多元化的农村基层组织，尤其是群众性的农村基层组织，逐渐把“自上而下”的农村公共服务体制转变为“自上而下”与“自下而上”相结合的供给体制，既注重农村公共服务建设的“输血功能”，又注重“造血功能”，实现政府和农村基层组织在农村公共服务水平提升方面的良性互动。改变政府的传统社会治理角色，强化服务意识，尊重公民权利，激发公民的社会道德感，形成政府和公民之间的和谐关系；壮大农村集体经济，激发农民参与农村公共服务与提供公共产品的积极性，建构多元化的农村公共服务与公共产品供给体制。

(二) 变“管理型一元”供给为“服务型多元”供给体制，解决农村公共服务供给与农民现实需求之间的矛盾

农村经济社会发展的变化对农村公共服务供给提出了新的要求。以往的“管理型”公共服务供给注重政府“自上而下”的决策，农民是被动的公共服务消费“主体”，政府和农民之间缺乏制度化的沟通机制，造成政府公共服务供给与农民公共服务消费之间的脱节，没有体现尊重农民意愿、需求的新公共服务理念；“服务型”农村公共服务供给则是倡导充分尊重农民的意愿，结合农村的实际情况，以人为本，建立政府和农民之间制度化的沟通机制，切实了解农民的公共服务需求，真正做到服务为本，满足农民的公共服务需求。

(三)严格国家财政资金的监督、监管，通过制度创新与制度激励结合，实现农村公共服务水平提升

国家税费改革之后，国家随之也取消了伴随农业税费缴纳的农村公共产品所需的农业共同生产费用，在减轻农民负担的同时，也使农村的公共产品、公共服务出现明显短缺。为此，国家通过财政体制划拨改革对此做出了回应，回应措施之一就是以项目形式自上而下伴随各部门下乡的国家财政转移支农资金。而省市派驻村干部则是从各个部门抽调、伴随这批支农资金一起下乡，为项目支农基金保驾护航的监管者和具体项目实施的决策者。然而，在具体的项目帮扶中，并没有建立具体的项目资金监管、监督制度。一些省市派驻村干部感言：国家的帮扶力度非常大，老百姓也的确受益很多，农村的基础设施建设有了明显的改善和提升，但是如果这笔资金得到更好的监管，它发挥的作用将会更大。言外之意，还是有一部分资金没有充分发挥效用，甚至由于项目选择的失误而出现浪费。所以，在帮扶项目资金的监管上应该制定具体的监管制度，同时借鉴其它省市的经验，比如河南邓州市开创的 “四议两公开”[7]村级民主自治机制创新，湖北开展的“一事一议”筹资筹劳制度等，把驻村干部制度和村民自治机制、“一事一议”制度结合在一起，进行制度创新，充分发挥省市派驻村干部制度在提升农村公共服务水平和公共产品供给方面的主导作用。创新农村社会治理、满足农村经济社会发展的多重目标，应该是政府的工作中心。政府官员应该以“公共利益”为皈依，改变关注个人政绩的行政“路径依赖”，在实践中探索对公共行政的具体制度约束和激励。

综上，农村公共服务体系建设、公共服务水平的提升既需要理论的指导，也需要实践中的探索创新，新公共服务理论的核心理念契合中国农村变迁的实际，新公共服务理念和农村的基层组织建设相得益彰，共同推进农村公共服务水平的提升和农村公共产品的供给。

注释：

①本文所指的农村基层组织既包括基层的政党组织和政权组织，也包括群众性的民主自治组织和其它公益组织，主要涉及乡镇党委、人大和政府、村党支部、村委会和群众性公益组织。

②赵树凯认为，1990年代以来，我国乡村两级关系出现了两个方面的变化，一是由村级直接选举推动的民主化过程，二是乡镇党委对村级组织的行政化控制加强的过程，解决二者关系的关键在于实施政治体制改革，实现农村社会管理机制的创新。参见：赵树凯.乡村关系：在控制中脱节——10省(区)20乡镇调查[J].华中师范大学学报(人文社科版)，2005,(4)：8～9。

参考文献：

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[2][美]珍妮·V.登哈特,罗伯特·B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社,2004.153.

[3]李金融.农村基本公共服务供给问题与对策研究[J].改革与战略，2011,(3)：97～99.

[4]孟昭智.对农村“一事一议”制度的反思[J].中州学刊，2007,(3)：58～59.

[5]耿兆辉，邱红洁.河北省新型农村合作医疗制度存在的问题及对策[J].河北学刊,2012,(4)：232～233.

[6]张元庆.戴草帽的干部哪里去了[J].乡镇论坛,1997,(12)：22.

[7]赵晓峰.后税费时代的村级民主自治机制创新研究[J].学习论坛，2011,(6)：67.