水土保持重点工程项目管理信息系统建设

赵永军，冯 伟，许永利

(1.水利部 水土保持监测中心，北京100053； 2.北京地拓科技发展有限公司，北京100084)

党的十八大把生态文明建设摆在突出位置，要求加快推进。水土保持重点工程建设作为推进生态文明的一项重要内容和抓手，越来越得到各级政府重视，工程规模不断加大，实施范围不断扩展。水土保持重点工程项目点多、面广，管理任务重，如何做好项目管理一直是各级管理部门探研的问题。十八大以来，随着国家转变政府职能、逐步下放事权要求的提出，水土保持重点工程传统的管理模式难以适应形势变化，亟需创新管理方式，加快信息化建设，以信息化、现代化管理手段，弥补传统管理模式短板，提高项目管理水平，充分发挥资金使用效益。

1 项目管理信息化现状

1.1 项目管理信息化的概念

项目管理信息化是指项目管理信息资源的开发和利用，本质是充分利用计算机技术、网络技术、数据库在内的科学技术对信息进行收集、存储、加工、处理并辅助决策，以提高管理水平、降低管理成本、提高管理效率。水土保持重点工程项目管理信息化指通过互联网、数据库和空间信息技术，对工程建设相关信息进行分级录入、存储和管理，满足不同管理层级对项目信息的查询、统计、分析的需求，以实现项目精细化管理和远程监管的目的。

1.2 水土保持管理信息化现状

“十一五”以来，水利部依托全国水土保持监测网络和信息系统一、二期工程建设，初步建立了水土保持信息系统，为全国生态建设、预防监督、监测评价、规划设计、数据发布等业务创建了信息综合平台。在专业化应用管理系统建设方面，长江水利委员会开发的长江上游滑坡泥石流预警管理信息系统,实现了监测数据的远程上报、快速查询和分类统计。黄河水利委员会建成的黄土高原淤地坝信息管理系统,实现了淤地坝布局、建设规模、建坝时序和工程进度的科学规划与决策。北京市、湖北省、贵州省开发的水土保持定点监测信息采集系统,实现了水土保持实时监测和预测预报[1]。从我国水土保持信息化发展情况看，经过近10年的探索实践，一些领域特别是监督管理取得了较好成效，显著提升了行业管理和科学决策水平，但面向水土保持重点工程的专业化信息系统尚未真正建立，项目管理信息化程度较低。2013年，结合全国坡耕地水土流失综合治理专项工程的实施，水利部水土保持监测中心与北京地拓科技发展有限公司成功开发了坡耕地水土流失综合治理项目管理信息系统，并在全国22个省区的200多个项目县进行了推广试运行，开创了国家水土保持重点工程项目管理信息化新局面。

1.3 相关项目管理信息化情况

据对国土、林业等部门的调研，其信息化重点是对国土资源、林业资源基础数据进行信息化管理，以实现对资源开发利用的动态监管。国土资源部按照“全国一张图”的思路，围绕土地资源监管、矿产资源管理和地质灾害监测等内容，从1998年起，经过10多年的持续推进，建成了全国国土资源综合监管平台，初步实现了国土资源的全程监管，形成了自上而下“图上监管”新模式。其中，推广应用的土地开发整理项目管理系统，通过综合运用 MIS、GIS、OA 及网络等相关技术，以土地开发复垦部门日常业务管理为导向，辅助管理人员进行相关决策分析，科学规划土地开发整理用地，并实现项目网上报件、审批和验收流程的信息化管理，提高了工作效率。国家林业局以森林资源一类清查、二类调查数据为基础，建立林业资源服务系统，初步实现了对山头地块林业资源的动态监管，有力地支撑了国家的林权改革。

2 水土保持重点工程项目管理信息化的作用和意义

2.1 顺应时代发展的需要

当前，全球处于信息化加速发展的时代，信息技术已成为影响国家综合实力和国际竞争力的关键因素，信息化水平成为衡量一个国家和地区现代化水平的重要标志。党中央、国务院把大力推进信息化作为21世纪头20年我国经济建设和改革的一项主要任务，以全面提升我国信息化和现代化水平。党的十八大报告将信息化水平大幅提升纳入了全面建成小康社会的总体发展目标，强调推动信息化和工业化深度融合。2011年中央一号文件和中央水利工作会议明确要求推进水利信息化建设。水利部党组高度重视水利信息化工作，明确把加快水利信息化步伐、水利信息化带动水利现代化作为当前和今后一个时期水利发展的一项重大战略任务。水土保持信息化作为水利信息化的重要组成部分，被提上议事日程。2013年初召开的全国水土保持会议，把水土保持信息化作为会议的主题，同年3月水利部印发的《全国水土保持信息化规划(2013—2020年)》，把重点治理工程项目管理系统建设列为近期水土保持要组织实施的十大重点工程之一。加快水土保持重点工程项目信息化建设势在必行。

2.2 应对项目管理新形势的需要

党的十八大以来，新一届中央政府对政府职能转变提出了新的要求，总的原则是简政放权，中央层面一方面要做好政策、规划、标准、监督检查工作，项目具体事权下放到地方，另一方面要加强监管，做到管放结合，两条腿走路。根据中央改革精神，水利部及时做出调整，将国家水土保持重点工程立项审批权、具体项目的计划安排权，全部下放到地方，即项目资金切块到省，具体项目及资金安排均由地方决定，部本级主要负责制定国家规划、标准，出台政策、机制，加强监督、检查。新形势下，省级以上行业主管部门要切实履行好监管职责，依靠现有的人力物力显然难以做到管放自如，对实施项目的监督检查也只能以点带面，这就要求我们创新管理方式，搞好顶层设计，用现代化的手段对项目进行管理。

2.3 保障水土保持生态建设事业发展的需要

随着国家对生态建设工作的日益重视和财力的快速增长，水土保持生态建设步伐日趋加快，国家水土保持重点工程规模不断加大，近2年水利部中央预算内、财政和国家农业综合开发3类水土保持项目，年中央投资规模均超过50亿元，是10年前的3倍，加上与其他部委联合下达的相关生态项目，水土保持中央投资累计达到100多亿元，工程覆盖全国30个省区的700多个重点县。同时，管理任务重、资金使用效率低、工程监管不到位现象也普遍存在，加之工程滚动实施、海量项目信息的累积，依靠传统发通知、打电话、要材料、抽点看等方式，实现精细化管理根本不可能，难以满足事业跨越式发展的需要。

2.4 提高项目管理水平的需要

国家水土保持重点工程为国家财政转移支付项目，主要属政府公益行为，政策性强、涉及部门多、程序复杂，各管理层级特别是国家层级管理难度较大。各级管理部门之间信息往往不能高效共享，常形成信息孤岛，信息传送基本依赖传统的纸质或电子文件。这种传统的信息传送方式往往存在以下缺点：一是信息获取困难，耗时费力；二是信息易失真，同一信息，多次报送口径往往不一致；三是各地信息定制标准不一，信息流汇总困难；四是信息易丢失，难以多年累积；五是耗费公共资源。项目信息化管理后可以很好地解决以上问题，从而使管理部门从大量日常管理事务中解脱出来，以便在宏观决策、规划标准制定等方面投入更多精力。同时，信息系统可通过互联网、数据库、GIS技术，实现图库联动，对项目实施进度、实施效果进行远程监控，大大提高项目管理水平，为管理部门及时做出科学决策提供便捷手段。

3 加快推进项目管理信息化的有利条件

3.1 国家生态文明战略深入推进

党的十八大报告，把生态文明建设放在突出位置，融入经济建设、政策建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，列入五位一体进行总体布局。2013年中央一号文件明确，要大力推进农村生态文明建设，加强农村环境保护和综合整治，努力建设美丽中国。水土保持生态治理工程作为整治国土、维护水土资源、改善生态环境的一项基础工程，是水利水保行业践行国家生态文明战略的一项重要举措，必将进一步得到国家的重视和持续支持，水土保持项目管理信息化工作大有可为。

3.2 信息化工作逐步纳入重要议事日程

党的十八届三中全会以来，水利改革全面深化、进程不断加快，水利信息化建设进入关键时期。水土保持信息化作为水利信息化的一项重点工程，逐步纳入重要议事日程，水利部领导多次听取专题汇报并做出重要部署，要求加快包括国家水土保持重点工程项目管理在内的水土保持信息化建设进程。同时，当前简政放权形势下要实现工程放下去、项目管起来的目标，各级水土保持部门特别是省级以上部门对信息系统的建设亦极为期待。

3.3 信息化保障能力日益提高

一是2009年以来，水利部相继印发了《全国水土保持信息化发展纲要(2008—2020年)》和《全国水土保持信息化规划(2013—2020年)》，明确了当前和今后一个时期工作的指导思想、目标和任务。二是有关水土保持信息化的标准和规章制度逐步出台，进一步夯实了工作基础。三是依托全国水土保持监测网络和信息系统建设，初步形成了覆盖国家、流域、省、市、县各层级的水土保持应用系统平台，为信息化奠定了基础应用运行环境。四是水利部目前正在实施的高分遥感水土保持监测与评价系统项目，可共享大量国家GF卫星遥感数据，并把水土流失治理措施提取技术作为专题研究之一。大量数据影像资料的获取和措施提取技术的应用，可大幅提升对国家水土保持重点工程的远程监管能力，保障项目实施的效益。

4 项目管理信息系统建设思路

4.1 系统定位

(1)决策人员的支撑。水土保持重点工程资金渠道多、资金量大、涉及范围广，形成了大量松散的项目管理信息。为有效解决项目管理信息碎片化分布现状，系统需实现不同项目、不同年度、不同区域、不同管理层级之间相关信息的高效共享和融合，只有这样才能为各级决策人员，特别是国家和省级决策人员在规划制定、资金安排等方面提供强有力的技术支撑。

(2)管理人员的助手。水土保持项目管理一般包括实施规划、实施方案、计划、组织实施和竣工验收5个阶段[2]。为做好项目管理工作，管理人员须掌握各阶段情况，需通过系统业务平台建设，实现项目各阶段信息的上报、审核查询、统计与分析，这样管理人员才能动态、快速、准确、直观、全面地了解项目信息。

(3)技术人员的工具。工程技术人员在项目规划设计时，需在掌握治理区现状的基础上，选取相关措施并进行科学布局和设计。因此，在建设系统时，除需提供一定的信息共享和提取功能外，还需考虑兼具一定的规划、设计辅助功能，以通过信息系统平台实现相关信息的无缝对接。

4.2 系统建设目标

总体目标是通过系统建设，实现项目数据标准化、业务统一化、管理一体化，达到提高工作效率与管理水平的目标，并能全面了解与监控治理进度、投资进度、项目成效等，实现对项目的动态管理。具体目标：

一是建立数据格式统一、来源统一、口径统一的项目数据库，实现对项目前期管理、计划管理、实施管理、检查验收管理等各阶段信息化管理的目标，提高工作效率。

二是按照系统应用流程，通过国家(含流域)、省级、县级用户协同应用，保障项目信息“到位、对等、一致”，提高项目信息的共享水平。

三是通过数据库和网络GIS技术的融合，实现图库联动，可分年度、分行政区、分流域、分项目类别显示和汇总信息。通过数据库与RS和GPS技术的融合，实现对项目的远程和高效监管，确保项目资金使用效率。

4.3 系统技术开发

数据库技术要实现项目前期、计划阶段信息的录入与审核汇集，实施阶段进度上报，以及全过程的统计汇总和预警督促。

GIS技术要实现基础地理数据共享服务，项目辅助规划设计及专题制图；通过与数据库进行图库联动，实现图斑化管理，避免项目的重复建设；通过设计与验收两个阶段专题图对比分析，了解项目完成情况。

RS技术通过对国家GF卫星遥感数据的解译，实现对项目区治理前后实施效果的内业对比，扩大监管视野，为采取针对性外业核查提供依据。

GPS技术要通过区域导航、项目属性与图件查询、几何量算、图片采集等辅助功能，为外业现场核查提供支撑。

4.4 系统框架设计

系统框架主要包括网络通信、数据存储、应用支撑、业务应用和用户5层(图1)。

网络通信层：主要有有线网、无线网、卫星网及相关的硬件设备。

数据存储层：主要为数据库及数据库管理系统。本层核心为水土保持重点工程项目管理数据库，还包括元数据库、水土保持基础地理数据库及权限管理数据库。

应用支撑层：主要为“3S”应用支撑服务。GIS支撑系统确保基础地理数据共享，提供管理和分析等基础服务；RS支撑遥感影像处理等基础服务；GPS支撑空间位置、范围信息的采集等基础服务；移动终端服务支持服务端信息调用、外业调查信息采集与上报。

业务应用层：主要为业务管理功能，包括水土保持项目基础信息、各阶段信息及用户权限管理等。

用户层：主要为国家(含流域机构)、省、县三级用户根据权限登陆系统。

图1 水土保持重点工程项目管理信息系统框架

4.5 系统应用流程设计

根据项目管理工作需求，本着精简实用的原则，各级用户在项目管理各阶段被赋予不同职责和权限。

规划阶段：国家级用户录入不同资金渠道的项目名称、实施时段、项目县名单和省区建设规模；省级用户录入项目区名称、项目区边界(项目县负责提供边界信息)、建设任务和规划年度安排情况等。

实施方案阶段：县级用户录入经上级主管部门审批的项目信息，包括投资、建设任务、建设内容等情况。为实现项目图斑化管理，建设内容信息需按图斑录入，以便检查和验收。

计划安排阶段：国家级用户编制和录入国家年度计划；省级用户按照国家年度计划将省级计划细化分解到具体项目，并录入系统。对计划安排与实施方案不一致的，省级用户应及时组织县级用户修改实施方案有关信息并进行复核确认，确保项目区年度计划与实施方案的投资、建设任务、建设内容等主要指标保持一致。

项目实施阶段：县级用户录入项目实施相关信息。项目实施信息包括工程建设准备、实施进度、资金支付进度、上级检查意见等。

项目验收阶段：县级用户将建设内容实际完成情况按图斑录入系统，同时录入工程投资和质量评定等有关信息，省级用户按一定比例抽验后进行复核确认。

信息系统采用档案式存储的原则，下一级用户将水土保持重点工程有关信息录入系统后，需经上一级用户复核确认后才能正式存储入库。原则上，存入信息一经确认便不能擅自修改。

5 结 语

信息化是当今社会发展的大趋势，水土保持项目管理信息化作为水利信息化的重要组成部分，其基本任务是通过信息化系统平台建设及应用，进一步理顺各管理层级之间的关系，明晰管理流程，转变管理方式，规范管理行为，共享信息资源，实现项目的高效管理。

目前，先期开发的坡耕地水土流失综合治理项目管理系统已投入试运行，从技术层面看，系统在基础数据录入、存储、查询和统计等方面较好地实现了预期目标，并做到了数据库与GIS技术的融合，实现了图库联动。但目前受限于影像数据资料获取、系统开发经费等原因，系统在RS、GPS技术融合方面仍基本处于思路阶段，尚难以实现远程监控的目标。从应用情况看，2013年底，水利部已对省、县两级项目管理和工程技术人员进行了两期系统应用培训，相关省区已将2013年度坡耕地水土流失综合治理相关信息进行了填报。在填报录入过程中，也发现了一些应用层面的问题，主要是基层技术力量和硬件设施相对薄弱，加之一些地方前期工作不够扎实，导致一些数据信息特别是图斑信息欠缺或录入效果不太理想，需要进一步加强培训。

项目管理信息化是一项复杂的系统工程，很难一蹴而就，需要行政的强力推动和前期系统开发经费的投入。建议有关部门统筹解决系统开发专项经费问题，在完善坡耕地水土流失综合治理项目管理系统基础上，完成农业综合开发水土保持项目、国家水土保持重点建设工程等项目子系统的开发任务，真正实现对各类国家水土保持重点工程的信息化管理。

[参考文献]

[1] 刘宁.深入贯彻落实科学发展观 全面推进水土保持信息化工作[J]. 中国水土保持，2009(8)：1-4.

[2] 赵永军，冯伟.关于水土保持重点工程项目管理系统的概念设计[J]. 中国水土保持，2013(11)：9-11.