美国热点警务模式:经验、教训和启示

吴 玲

(中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉 430073)

受到犯罪和地点理论兴起的影响，20世纪90年代开始美国对警务进行了重大创新，开启了热点警务之门。与传统的警务运作方式不同，热点警务将犯罪预防的重点定位于犯罪大量聚集的微观地点，并进行指引性的犯罪干预策略。热点警务模式被广泛地应用于警务试验和干预项目中，许多研究也相应地评估了这些试验在打击和预防犯罪上的效果。大量实证评估表明热点警务在总体上是一项非常成功的警务策略。中国处于社会转型的关键时期，同时面临着预防犯罪上的严峻形势和警力资源的严重匮乏。我们可以从美国热点警务实践的经验和教训中提取有用信息，从而指导我们自身的警务理论和实践。本文探讨了美国热点警务模式，包括它产生的背景、实践、经验和教训以及对我国的启示。

一、热点警务产生的背景:美国早期的警务模式和评述

美国警务学术的建立源于威尔逊在1950年出版的《警务管理》一书中对警务管理的专项研究。他认为提升警察效能有赖于专业化，应该通过增加见警率和随机的机动巡逻来威慑犯罪。在其后的二十年间，美国警务改革派相应地将威尔逊的思想变成了实践通用的警务巡逻宗旨。美国从70年代开始盛行经过科学设计的警务实证研究，其中最早和最著名的研究是堪萨斯市预防巡逻实验(Kansas City Preventive Patrol Experiment)［1］。研究者在城市里挑选了15个巡逻区，并将它们分为3组，每组包括5个巡逻区。警察局对每组巡逻区采用不同的巡逻策略和剂量:在反应区(reactive)内，警察完全停止例行巡逻，只反应性地处理公众报案;在控制区(control)，警察维持试验干预前原有的随机巡逻方式和剂量;在先发预警区(proactive)，警察的巡逻剂量较原来增加了3倍。研究者在对这个历时一年的实验进行评估后惊奇地发现，增加或减少随机巡逻的剂量完全不影响犯罪率、报案率、公众对警察的满意度或居民对犯罪的恐惧感。更有甚者，居民甚至都没有察觉警察的巡逻已经从反应区里抽离了一整年的时间。以此试验为代表的一系列实证发现都直接挑战了随机巡逻的理论核心。正如胡佛指出的，“虽然我们怀揣着对未来警务满满的信心进入了70年代，但当我们离开时却是极其悲观的”［2］。在这个被“警察无用论”所笼罩的时代的尾声，人们认识到提高警察行为的有效性几乎成了一件不可能完成的任务。

虽然研究者和实践者对这些70年代试验的合理性存在诸多争论，警务巡逻的理论和实践却发生了不可逆转的改变。人们开始认识到随机的机动巡逻在犯罪预防上是不够的，进而提出了“指导式巡逻”和“专门化巡逻”的概念。然而这种策略转向的萌芽在此时并没有成熟和进入实践。相反，美国警务在80年代由于受到强调非正式社会控制的破窗理论的影响，整体转型到了社区警务模式中。这一时期的研究者和实践者认为传统的专业化这种“硬”的警务模式过度聚焦于严重犯罪，并且警察的机动巡逻无助于警察与市民之间形成良性的互动。相反，社区警务这种“软”的方式特别关注那些与居民日常生活息息相关的失序行为，比如醉酒、卖淫、行乞、邻里纠纷等。警察在与居民面对面地交互中可以提升居民的安全感和对警察的信赖，从而鼓励守法居民继续留在社区里并增强这里的非正式社会控制。有限的实证评估也肯定了社区警务的效果，比如新泽西的一项研究就表明社区警务可以减少实际的犯罪水平、降低居民对犯罪的恐惧以及提高公众对警察的满意度［3］。但是社区警务往往消耗大量的警力资源，它并不是一个效率性的策略。另外，在理论和实践上我们并没有形成对社区警务的外延的统一认识。除了步行巡逻这个最明显的标志外，社区警务似乎是无所不包。所以有批评者认为与其说社区警务是一种真实的警务模式，它更像一种修辞和噱头［4］。而这也为90年代警务策略的钟摆又回到“硬”的一端，包括引入热点警务为主的模式提供了必然性。

90年代美国犯罪最大的特点就是犯罪总体水平迅速下降。根据美国联邦调查局的统一犯罪报告(U-niform Crime Reports)，这十年的犯罪水平较之以前下降了40%之多。这种下降在很大程度上应归功于美国警务部门先发预警式的努力。比如，纽约警察局在1994年投入使用的“计算机犯罪统计信息系统”(CompStat)就对干预区的犯罪减少产生了显著效果。这些成功的警务干预促使我们重新审视警察行为的有效性，发现无论是在巡逻还是在侦查上，不起作用的是那些无结构性的、无目标的和随机的干预。与之相对，集中的和目标性的警务努力却是有效的。基于此，90年代美国警务研究经历了一个重要的范式转换，视角从警务管理的效率性上彻底地转移到了警务策略的有效性上来了。在新的范式和警务科学观的指导下，美国警界建立了一个问题(数据)分析、策略制定、方案实施、效果评估、政策反馈的规范性流程。

二、犯罪热点和热点警务实践

热点警务是建立在“犯罪热点”(hot spots of crime)的基础上的。犯罪热点作为一个非常成型的犯罪学发现与环境犯罪学的发展息息相关。现代环境犯罪学将犯罪学的研究立足于那些影响犯罪行为的微观环境性因素，尤其是犯罪和受害的地点。在此理论框架下，环境犯罪学者往往采用比较领先的和跨学科的计量方法来描述和分析犯罪态势，其中典型的就是利用空间分析方法来寻找统计学意义上的犯罪集中地。犯罪学家通过空间分析，发现犯罪在城市中不是均匀分布的，而是集中于某些具体地点或由一些小的地点组合而成的地点群。现存犯罪热点的研究并没有形成一个界定犯罪热点的统一标准，但是正如艾克指出的，犯罪热点应该是“一片非常小的区域，它的功能保持在一个狭窄的范围内，往往被单个主体所有，并且和周围区域相分离。”［5］

关于犯罪热点最著名的研究就是美国明尼阿波利斯市重复报案地点专案(Repeat Call Address Policing，RECAP)。这项研究揭示了在整个明尼阿波利斯市中50%的报警电话产生于大约3%的街道地址和交叉路口［6］。换言之，假设警察能保证城市里这3%的地点的绝对安全，全市的犯罪总量立刻就会减少一半。类似的研究也在其它城市蓬勃开展，比如温哥华、波士顿、克里夫兰、泽西等。这些研究都无一例外地证明了城市犯罪的空间集中性。而且研究者在分析长线(longitudinal)犯罪数据后发现，犯罪热点的存在具有相当的稳定性，这种稳定性的特质远远超过其移动性。正因为犯罪的这种空间特征在反复的实证研究中被证明，所以这使得它成为了一个比较成熟的犯罪学发现。

犯罪热点被认为是犯罪学中最直接和最具有政策相关性的发现。它的发现直接挑战了传统随机巡逻模式的有效性。在传统模式下，巡警在不处理报警电话时的主要工作是驾驶警车随意地在警区内兜转并且随时等待着下一个分配到的报警电话。其间，警察活动大都不受时间、空间、方向和策略的约束。在这种被动反应模式下，在大把不受约束的巡逻时间里，警察实际扮演了一个决策者的角色，他们有相当大的灵活性和自由度来决定在什么时间、什么地点、做什么事情以及聚焦在什么问题上。与之相对，犯罪热点代表了犯罪风险的集中地，这使得热点对于未来犯罪的发生具有很强的预测性。一个十分直观的政策应用就是警务干预不应采取一刀切或者随机的方式，而是应将有限的警力资源优先投放于这些犯罪易生地(criminogenic places)，这也正是欧美热点警务实践的宗旨。热点警务倡导的是一种先发预警式、指引性的和锁定目标的干预方式，它试图以一种更加集中和策略性的方式将警力资源运用在那些犯罪或失序问题聚集的地点上。正因为此，热点警务也就成为了以地点为基础的警务干预模式的总称。然而，在众多热点警务实验中，因为警察所面临的热点的情况不同，在热点之内警察的干预手段和方法就有所区别。接下来，笔者仅评述最具代表性的热点警务模式，即指引性和积极的巡逻项目。

认识到枪支携带和涉枪犯罪强大的空间关联性，警察试图通过缴获更多的枪支来减少涉枪暴力。在密苏里州堪萨斯市，研究者试图验证开展更多针对携带隐蔽武器的执法活动能否有效地减少枪支暴力［7］。堪萨斯市警察局锁定了一个谋杀率高于全美平均水平20倍的城市区域(占地1．66km2)，在此目标巡逻区里增派额外的警力专注于缴获枪支。基于所获得的匿名举报信息，经过试验前培训的警察在枪支犯罪热点进行了观察、搜查、逮捕、搜身和临检等一系列行动。在历时6个月的干预阶段，他们共缴获了29支枪，这使得被缴获的枪支增加了65%。评估研究表明目标巡逻区的涉枪暴力犯罪减少了50%，而在对照区却没有观察到此类犯罪的显著变化。正如研究者所解释的，虽然这29支枪在数量上不大，它们却大多是在高危地段被严重暴力罪犯所携带的。因而，缴获这些枪支对犯罪有限制和威慑的效果，而这也正是试验区枪支暴力显著减少的原因。

印第安纳波利斯市实验也研究了在犯罪热点缴获枪支对涉枪犯罪的影响［8］。不同的是，在此试验中额外的警力被分别分配到城市的北部和东部的两个目标巡逻区。这两个区在整个城市的范围内毒品、暴力和财产犯罪水平最高。警察在这两个区同时进行指引性的巡逻，但是施用了两种不同的巡逻策略来减少涉枪暴力。在东区，警察最大化地增加对所有车辆和行人的临检数量，这代表了一种总体威慑(general deterrence)。与之相对，北区警察更有针对性地进行临检，仅临检符合特定的嫌疑特征的车辆和行人。但是在临检中，警察更为彻底地对被拦截的车辆和行人进行盘查，这代表了一种具体威慑(specific deterrence)。在实验过程中，警察在东区缴获的枪支数量的增长比北区更为显著。然而，对试验结果的评估表明只有北区的涉枪犯罪显著地减少了近三成，而东区总体的涉枪犯罪反而增加了。这个实验的发现重申了警察在具体地点采取有针对性的干预行为的重要性。

正是因为热点警务在犯罪干预上的成功，所以它一经出现就迅速成为警务部门中非常流行的犯罪预防策略。美国警察基金会2003年的一项调查显示全美70%拥有100个以上的在编警察(sworn police)的警务部门都使用犯罪地图来识别犯罪热点。从某种意义上，热点警务已经成为了美国警察机构的核心策略［9］。为了证明这种新兴警务模式的有效性，实践部门进行了包括上述两个试验在内的诸多热点警务的试验。然后由研究者对这些实验的有效性进行评估。大部分研究比较了犯罪基线水平和干预期间的犯罪数据。虽然实践中也存在一些不太成功的热点警务干预，但是总体上热点警务在减少犯罪上是有效果的。比如，哈佛大学学者布拉加对大量热点警务实验的犯罪预防效果进行了一项元分析(meta－analysis)①。他发现相对于控制组，试验组区域有一个“中等程度统计上显著地平均效果值(mean effect size)”［10］。换句话说，对热点警务实践进行的系统化评估为它的有效性提供了强有力的实证支持。

三、热点警务策略的经验和教训

如前所述，热点警务在整体上是一项卓有成效的警务策略，评估的结果也支持了将警力资源优先投入到犯罪热点并进行指引性的干预能有效地预防犯罪。但是现行的热点警务模式也有不可忽视的局限性。比如，一旦犯罪热点被确定后，警务执行上的创新比较有限。很多具体的策略仍然是传统的，如巡逻、严打、突袭或截阻专项行动，以及执行基于问题导向的警务干预。换句话说，热点警务在某种意义上是一种以地点为基础的方式运用了传统的警务策略。

研究者对某些热点警务试验的有效性产生了混合的结论。或者说，这些热点警务在犯罪预防上的效果是混合的。热点警务的效果与评估中使用的犯罪种类、犯罪量度、试验地域以及具体使用的警务策略有关。比如，卡茨等人发现热点警务干预仅仅减少了有关违反社会秩序的犯罪，而涉及人身和财产的犯罪在警务干预后却没有减少［11］。史密斯发现干预后被报告的犯罪尤其是暴力犯罪显著减少，但是若使用报警电话数据却无法发现此种效果［12］。麦克加瑞尔等人发现在一个目标区域的谋杀、持枪重伤和武装抢劫案件都有显著地降低，但是在另一个目标区域显著降低的却只有谋杀。又如，西缇评估了休斯敦市警察局对不同的目标热点所使用的三种不同警务措施的效果。这些措施包括了高能见度的巡逻，对失序的“零容忍”警务以及基于问题的警务策略。西缇在7个参与实验的警区发现了混合的结果:在3个以高能见度巡逻为目标的警区内各种犯罪都有所下降，在3个执行零容忍的警区只有特定的几项犯罪有所下降，而在实施问题导向警务的警区没有观察到犯罪的下降［13］。

从那些不成功的热点警务试验中，我们可以吸取一些教训。低的警察能见度、短的干预期间和小的干预剂量都是这些试验缺乏犯罪预防效果的原因［14］。比如，在美国中西部某城市的热点警务干预就没有产生犯罪打击的效果。该项目的研究者诺瓦克首先把不成功的警务干预和较低的警察能见度联系起来。他认为试验失败的原因之一就是干预缺乏媒体的宣传效用，并且巡逻的工具是没有警标的机动车，这就减弱了干预可能的对犯罪的威慑力。其次，他指出干预只持续了4周，这个过短的干预周期使得干预的效果尚未来得及显现就消失了。再次，考虑到剂量水平与一个目标区域的警察的移动性、行动力和工作量有关，研究者认为实验失败的另一个原因是警察在一次行动中在一个地点上停驻了过长的时间，这使得警察的活动变得特别具有被预见性②。当潜在的犯罪者认识到这一点后，他们就可以“趋利避害”。因此，警察最好的策略不是在一个地点一待几个小时，而是更好地利用时间在目标点和其它的住宅区的交叉点进行交替性的巡逻［15］。在明尼阿波利斯市，热点警务试验也没有取得预计的效果。研究者认为实验失败是因为管理者给干预执行小组布置了过多的案件任务，这种超负荷的工作量就稀化了警察为每一个地点能够提供的资源和精力，使得在每个地点上的干预强度和力度过弱。

与之相对，综合那些成功的热点警务实验，我们可以发现在犯罪热点采用警务策略的混合模型往往是最有效的。需要指明的是这里的“混合”绝不是将一系列“钝”的通用工具堆砌式地施用于犯罪热点。而是强调警察应该避免使用一刀切的做法，要在深刻认识犯罪热点形成机制的基础上，在目标区内多维度地开展有针对性的干预行为［16］。混合模型可以是在横向上或纵向上的。比如泽西市毒品市场分析项目就是一个纵向综合性的典范。泽西市警察局将毒品热点的整个干预分为计划、实施和维护三个阶段。特别是在维护阶段，警察通过监管行为保持前期干预所产生的成果，必要时周期性地增加警务巡逻来加强监控。这样就在很大程度上延长了干预项目的余效(residual deterrence)。这相比起通常意义上的严打行动来说是一种更好的策略，因为后者往往只产生昙花一现式的犯罪预防效果。与之相对，在泽西市进行的另一个问题导向式的热点警务干预为我们提供了一个横向综合性的范例。这个实验以问题导向警务策略为基础，多管齐下地在犯罪热点同时实施各种有助于犯罪减少的措施，包括传统策略、情势干预、多机构合作、社会服务策略和社区参与。这样的干预在实验地点很显著地减少了各种类型的犯罪［17］。

四、热点警务理论和实践对中国的启示

改革开放以来，我国城市犯罪现象日益严重，城市犯罪问题已经严重影响了治安和民生。与之相对的是我国警力资源的严重匮乏，这已经成为我国警务改革的瓶颈。在这种情况下，更要求我们有重点地开展工作。特别是要把有限的警力资源最优化地配置在最需要的地方。关于犯罪热点的理论探讨和实证研究是当今美国犯罪学的一个重要领域。欧美的热点警务研究是建立在大量数据分析之上并严格运用数理统计为主的实证和跨学科研究。相比之下，受到数据和研究方法的局限，中国犯罪学的研究大多局限于哲学的、法学的和政策性的探讨。近年来我们也看到了一些针对犯罪热点的量化研究，包括对热点分析的数理方法的介绍和对城市中具体犯罪热点的实证分析［18－19］。但是总体上，这些研究主要来自地理或者工程学科的学者，研究内容主要限于从空间分析的角度描述犯罪热点的分布。这些研究和犯罪学理论的结合程度还很有限，并没有从实质上对犯罪热点形成的动因理论进行解释。或者说现存的对犯罪热点的研究告诉了我们犯罪在哪里聚集，但是我们对为什么犯罪事件会在空间上聚集却知之甚少。当我们通过犯罪分析找到了犯罪聚合的热点后，却无法对为什么某些地点更易产生或招致犯罪提供精准的解释。而这种理论欠缺必然影响实践的方向。因为明确犯罪的聚集点只能为警务干预行动提供空间上的指导，只有真正理解热点的形成机制才能直接指导警务在热点内具体的干预策略。量体裁衣地制定一个合适的策略应该基于对热点的产生机制和存在的具体问题的充分了解。

我国现存相关研究的另一个问题是此类研究局限于对犯罪态势本身的分析，并不涉及对警务策略和行为的量化评估。美国热点警务的涌现不仅受到关于犯罪和地点理论兴起的影响，而且是实践部门对警务策略反思以及技术创新的结果。纽约警察局从90年代开始使用计算机犯罪统计信息系统。作为一个警务信息管理系统，它已经在美国和全世界被复制。在其之后，美国警务部门更是大刀阔斧地进入了胡佛所称的“科技时代”。全美的警察部门正在积极地使用最新的科技，包括移动计算和实时计算(real－time computing)等。这些努力的共同特点就最大化地缩短数据从采集到应用的时间，并总是确保用最新的数据来指导每天的警务实践。警务的科技化无疑依赖很多硬件上的条件，而这也是我国公安部“金盾工程”的目的，即提高全国公安工作信息化。在这个框架下，我国警务信息化水平有所提升，各类综合和专业的警务信息系统和平台在全国警务部门也逐渐投入了应用。

然而，我们在对这些“硬”科技进行大量投资的同时，却极大地忽视了“软”科技，特别体现在我国对警务试验和科学评估的不重视上。无论是在警务绩效评估、警务策略、警务战术研究中几乎没有严格意义上的对警务策略实验的实证研究。而美国的热点警务实践是一个整体性的系统，其中包含了环环相扣的关键步骤，即犯罪热点分析——试验设计——试验实施——试验效果评估——政策反馈。美国警务部门在保证数据可靠性和多元化的前提下，强调它的实用性。比如，热点警务中研究者不仅使用有空间参数的犯罪数据来识别犯罪热点，还结合其它的质化的数据对热点进行深一层次的理解，从而帮助警务部门更好地制定犯罪预防策略。警务部门对警务策略进行实验并在其中收集新的实验数据，然后由研究者对实验的效果进行量化的评估，从而为警务部门的政策提供反馈。这是一个重视数据和研究的整体的体系。在这个体系下，美国警察局的犯罪分析部门从过去一个辅助性部门变为与一线运作部门并驾齐驱。我们现存的研究仅仅限于这个系统的第一步，甚至在第一步都是不完全的。而在科学的制定警务策略方面我国的实践部门涉猎很少，我们特别缺乏这方面的科学试验以及量化的效果评估研究。总之，我们尚未很好地实现犯罪时空分析、警力科学布局、犯罪态势预警以及科学化的指挥调度等高端警务应用。

在中国要建成这样的体系首先依赖认识上的转变，那就是记录数据不是信息的终点，而是起点。我们应该让这些信息成为指导我们未来的基础。当下刑事政策的重点应该回归到科学性的犯罪预防，它要求我们将犯罪预防纳入一个系统化和规范化体系中。而对警务试验和评估从学科范畴上，更是社会科学的范畴，包括如何设计和实施试验，以及对试验进行量化评估。所以，我们需要这方面的专业研究者，以及他们在每一个环节和实践部门紧密的合作。研究者经过数据分析为警务策略的制定提供建议和方向，警务部门结合自身的实践来实施具体的策略。然后由犯罪分析家对这种策略进行量化的评估，来认定其是否对减少犯罪有实际的效果。这种评估为警务策略的调整和更新提供了依据。这一套体系依赖于实践部门和研究者互相的信任、适时的沟通和良好的合作。只有双方良性互动才能更加有效地打击和预防犯罪。除此以外，警务管理者还需持有一种科学观。实践中，有时我们希望推广某个政策或者策略，并且也投资了大量人力和物力去进行实验，然而评估却发现此策略没有良好的打击犯罪效果。警务管理者可能会处于一种“尴尬”和“有责”的不利处境。但是，这种想法是不必要的，这时我们应该做的是反思我们的试验设计和策略的问题，如是否存在能见度低、干预期短和干预剂量小等干预方式上的问题。中国和美国不同的犯罪情况和城市布局必然会对干预的具体方式存在不同的要求，我们应该立足于我国国情，在吸取美国经验教训的基础上，加快本土化的热点警务研究。

注 释:

① 元分析(meta－analysis)是一种定量分析手段。它运用一些测量和统计分析技术，总结和评价已有的研究。元分析过程中，最重要的是判定研究结果，即对研究结果进行统计显著性水平检验和效果量的测定。

② 有研究表明警察稍长时间的在热点的停驻延长了干预后犯罪阻却力的余效。更具体地说，警察或警车在某地点巡逻停驻的最优时间大约为11到15分钟。短于或长于这个时间区间，干预对犯罪的阻却效力在一定程度上就减弱了。

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