村镇农田水利管理制度创新的几点思路

朱荣华

(乐清市水利局行政审批科，浙江乐清325600)

1 发展现代农业要加强农田水利建设

1.1 农田水利的重要地位

农田水利是农业的命脉。农田水利，国际惯称灌溉和排水，其目的是为农业生产服务，其任务是利用水利技术措施对一些不利于农业的自然条件进行改造，对各类水资源进行合理利用，以调节土壤水分，提高土壤肥力，调整区域水情，预防旱、涝等自然灾害，进而保证农作物的丰收[1]。文中的农田水利专指那些与农业生产直接相关的灌溉排水事业，进行建设与管理的重点是大、中、小型灌溉区。

决定中国农田水利特殊地位的是:耕地、人口、水资源、地理条件、气候条件和社会条件。世界水资源越来越紧张，中国也是缺乏水资源的国家之一。降雨过于集中、降雨的时间和空间分布不均、降雨与人口及耕地的分布不均衡等因素造成了中国的自然灾害频繁发生。中国农业主要依靠引水灌溉来抵抗干旱，所以我国的灌溉工程要比其他国家多。灌溉排水在我国的特点:规模较大、经常性。中国的人均耕地是世界的1/3，灌溉率是世界平均的3倍，人均灌溉面积与世界水平相当。

1.2 加强农田水利建设是发展现代农业的基础

发展现代农业是为了提高农业综合生产力，促进粮食增产、农民增收，为农村的经济发展做贡献。随着中国经济的全面发展，粮食增产和农民增收是农村经济的表现，这对农田水利建设的要求就更高了。只有大量发展农田水利建设才能提高农业综合生产力。灌溉是我国粮食生产中的重要步骤，农业的发展要靠灌区的建设来保证。生产的发展以及农民增收要靠灌区改造来实现。一方面，好的灌排设施可以抵御自然灾害、提高生产效率、降低成本。另一方面，对于一些严重缺水的区域，如西部牧区，农牧民的增收是政府工作的重点难点，政府可以考虑对西部加强建设灌排水基础设施，这是一有效手段。此外，改善农田水利条件是提高粮食产量及调动农民积极性的重要手段。农业要节水就必须要对灌区进行改造。事实证明，大中型灌区是中国农业节水的重要战场。据统计，2004年2 hm2以上的灌区用水量为186.5亿 m3，3 333～20 000 hm2灌区用水量为997亿m3，中大型灌区用水总量为1 373亿m3，占全国用水总量的45%。大型灌区改造评估显示:1998—2005年，改造区在节水、增产减灾效果明显。改造区的渠系水的利用系数从原来的0.49提高到了0.54，灌溉水利用率由原来的43%提高到50%，灌水量由1 770 m3/hm2降到1 425 m3/hm2，新增有效灌溉面积64.67万hm2，新增年节水能力74亿m3，改造区的农作物单产、总产、农业生产总值、人均收入都要高于全国同期的平均水平。

2 农田的水利建设和管理将迎来新的挑战

1)工程基础设施已经不能实现新农村的建设需求，基础设施不能满足发展现代农业和保障粮食生产的要求。我国的农田水利存在很多问题:设施落后、后期维护不到位、用水浪费。我国现有的农田水利枢纽大部分建于20世纪50—70年代，大都年久失修，达到了使用年限，小型的工程设计及配套不完善。近年来，我国对农田水利的投经济入越来越少，农村进行的税费改革取消了义务工，人力投入也减少。

2)农业用水面临双重约束，即水量性缺水和水质性缺水，对用水的浪费已经难以适应节约型社会的要求。据统计，全国缺水240亿m3，其中有200亿m3是农田灌溉缺水。另外，全国过度开采地下水以及占用生态用水量达到350亿m3。目前，我国的农田灌溉用水约3 500亿m3，水利设施的总供水量约5 600亿m3，农田用水占63%左右，加上浪费严重，更是加剧了农田缺水。发达国家的灌溉水利用率约为0.75，而我国还不到0.5。造成水资源短缺的还有污染、水质性缺水等因素。

3)管理制度不完善。农田水利管理制度的不完善主要表现在:①没有建立适合现代农业发展、配合农田水利作用的投资体制，不利于农田水利的发展;②没有建立适合国情的产权制度;③没有明确农业用水权利制度;④没有建立科学合理的定价机制及收费管理;⑤社会力量的参与度不够;⑥没有建立完善的工程管理制度、农业用水管理机制，导致工程的维护不到位;⑦没有行政管理制度、没有严格的决策机制，使得农田水利的发展不能持续。

3 农田水利建设和管理的新机遇

经过这么多年的改革开放，我国有了市场经济的基础，特别是国家提出了建设社会主义新农村这一历史任务，给农田水利的发展带来了机遇，为农田水利建设模式的改变提供了新思路、新制度及新背景。在这样的环境下，一定要从新认识和定位农田水利的运营机制、管理体制以及功能性质。为了配合新农村建设以及城乡一体化的进行，对农田水利建设的组织形式、政策体系及投入方式要改革和进行完善，使新时代的农田水利能够健康发展，完善符合未来农业要求的额农田水利建设管理制度。

现在全球经济都笼罩在经济危机下，加强农田水利建设就变成了战略选择。①外贸萎缩、居民消费萎缩、房产等实业投资减少，现在只有加大对农业的投资，保障农副产品的供给，才能加快工业化和城镇化的进程。②对于农田水利的投资其收益人是广大农民，农民收入增加了才会加大对消费的支持，这样有助于宏观经济形势。

4 加强农田水利建设与管理的对策

4.1 完善相关的法律法规

首先对现有的法律法规要进一步完善，在《水法》关于水资源的行政管理(供水、用水及节水)和水资源的所有权、使用权等的相关规定的基础上，对水权、水权交易等方面的内容进行补充。其次对《水行政处罚实施办法》实施进一步完善。《水利产业政策实施细则》及《水价办法》中要增加农业水权交易方面的实施细则。

4.2 完善农田产权制度

完善农地产权制度就是要明确农地产权，增大其流动性。①明确农地产权。②建立可交易的农地产权制度，即将农地产权进行市场化，促进农地的规模化经营，增加农地经济效益。

4.3 完善基层管理组织机构

首先要通过深化改革来建立一个结构精简、人员精干、行动高效的基层行政管理机构。其次各级政府要充分履行各自的职责并在此基础上进一步完善农村社区最高权利机构的职能(即村民大会的职能)，进一步完善村委会的行政职能，进而以此建立公开、民主的村级正式制度，以及村级管理机构。

4.4 完善政府职能

在对农田水利管理制度进行创新时，对政府职能要进一步完善，要通过以下两方面的额转变来实现政府功能:①把直接管理职能转变成间接调控职能，直接管理职能主要是由WUA(大中型农水企业和用户协会)来行使，政府的职能主要是对WUA进行监督、对WUA管理过程出现的问题进行监控、对WUA的规范化滚了进行引导、协调同一区域内WUA的关系等这一系列宏观调控职能。②要把行政管理转变成规范的经济管理。

[1]孙立国.农田水利建设中关于农户参与灌溉管理的探讨[J].才智，2011(14):272.