市级公安机关警力资源配置研究——以兰州市公安局为例

刘海燕

(甘肃政法学院 公安分院，甘肃 兰州 730070)

一、当前市级公安机关警力资源配置存在的问题

当前市级公安机关警力资源呈现出数量少、素质低、健康状况差、流失严重、配置不合理等问题，主表要现在以下几方面:

(一)警力资源的供需缺口状况

警力资源配置应当在警力资源供给能力的基础上，尽力满足警力资源的需求，而满足警力资源的需求，必须处理好警力资源的需求和供给关系的矛盾。但我国目前的社会分化加剧、环境污染严重、住房紧张、交通拥挤、失业增多、贫富差距扩大等诸多社会问题，使得社会治安形势十分严峻，公安机关面临的任务日益繁重，对警力的需求不断扩大［1］。

以兰州市为例，近年来，本省各地区及省外大量外来人口的不断涌入，导致城市人口迅速增加、城市规模日益扩大。兰州市2012 年人口总数比2004 年上升了9．7%，而其中的流动人口增加了35．6%。与2000 年相比，流动人口增加了185．9%。而警察人数只上升了15．6%。①引自某市公安局统计资料。外来人口的增多和极具偶然性的突发事件要求投入大量的警力资源以维护社会治安。在打击犯罪上，流动人口管理更是一个新的难题。这些都使得警力资源的供需缺口在不断拉大。

(二)警力资源的质量问题

1．身心状态问题

警察是特殊的职业，其工作的强度大、危险程度高等特点决定了从事这项工作的人员应当具有丰富的知识和经验、旺盛的精力、较强的理解力、分析判断力以及记忆力。因此，公安队伍要有合理的年龄结构，老、中、青比例要适当，这样才能保证这支队伍既富有创造力，充满朝气和活力，又富有阅历和经验，以便提高工作效率。但兰州市公安局6000 名警察中老、中、青的比例为3∶4∶3，这与2∶3∶5 的黄金搭配有很大差异。并且由于公安机关警力不足，公安民警，尤其是一线民警工作任务重、压力大，长期处于紧张疲劳状态，民警的体质不容乐观［2］。据了解，很多30 多岁的民警患有胃溃疡、胆结石、高血压、糖尿病等疾病。

另一方面，警察心理健康状况较差。通过与多位民警的交流发现，民警心理健康状况不乐观，很多民警消极失落心态严重，不关心政治，对政治理论学习不感兴趣，对公安工作没有热情，或愤世嫉俗、或悲观厌世，认为公安工作危险性高、劳动强度大而收入低，待遇差。

2．知识结构问题

人是社会中最活跃的因素，社会的不断进步，科学技术的飞速发展，在迅速提高社会生产力的同时，也提高了犯罪分子的作案水平和反侦查能力。作为专门对付犯罪分子的公安机关，必须提高其警员的知识水平，建立合理的知识结构。笔者调查了解到兰州市公安局在职民警中有大专学历者占52．5%，这个比例相比较前几年，或基层公安机关已经不低了，但同市级公安机关所承担的打击重特大犯罪的任务相比是较低的。同时由于工作任务繁重，除了警衔培训外，其他的如新警培训、技能培训无法落实，警员素质的提高达不到时代发展的要求。

另外，由于兰州市属于西部偏远城市，各方面的的条件都落后于南方发达城市，所以对于专业技术人才的吸引力较小，引进难度很大，本土的专业人才流失非常严重。计算机犯罪预防、网络安全、DNA技术等高科技侦查方面的人才更是匮乏。而公安机关内部学非所用、一警不能多能的现象又较为普遍，严重地影响了警力资源发展。

(三)警力资源的配置问题

1．人事隶属关系不统一

在我国，市级公安机关的人事管理体制包括市公安局直接管理、与区委区政府共同管理、与企业协同管理等几种类型。市级公安局机关内部的人事任免是由市公安局人事管理部门直接管理的，城市公安分局、企业公安处都不由市公安局直接管理。由于人事隶属关系不统一，市局对非直接管理单位没有人事任免权，使警力的掌握、使用和管理权限不清，对现有的警力资源也无法根据需要进行优化配置。

2．机构设置不合理

市级公安机关的机构设置比较繁杂。如兰州市公安局从市局到分局、到企业公安处都设有十多个甚至二十多个处、室，而且处内设处，局内设局，新新部门不断出现。而行政机构的层层对应，使得下级与上级部门对应的部门、专人不断产生。由于分工界线不清，警员结构不合理，一些部门尤其是管理机关人浮于事，机构臃肿重叠，警力资源相互抵耗。并且警力集中在了管理部门，一线、基层办案人员过少，警力配置呈现头重脚轻的倒“金字塔”型。而一线警力严重不足，影响了警察队伍整体战斗力的提升。

3．警力资源配置严重倾斜

目前市级公安机关的警力资源配置不够合理，静态布局和动态调整没有得到科学的警务工作量测算及警力配置计算的支持，警力资源布局失衡。市级公安机关把大量警力和经费花在了破获可以作为衡量公安机关工作效率的大要案上面。市局刑侦支队有主办大要案的大队，有主办杀人案件的大队，有特警队，各个分局也有相应的分队，这部分的警力占到全部警力的一半以上，命案的破案率都在90%以上。对于与公民生活息息相关的一般案件(如盗窃案件，占全部刑事案件的60%以上)，却没有给予更多的警力，因此警力资源的安排和使用出现了严重的倾斜。①数据来自笔者对某市公安局的调查资料。

二、市级公安机关警力资源配置存在问题的原因分析

(一)机构设置交叉重叠，职能范围划定不清

在我国，市级公安机关的刑警、交警、治安、国保、防控等多个警种，以互不隶属、条块分割为管辖方式。各警种都是各自为政、互不干涉。互相配合得比较少，打防脱节。在处理警务时，由于内部指挥系统不畅，不仅出警迟缓，而且常常产生警力交叉重叠，导致推诿扯皮现象的发生，更谈不上形成合力了。

(二)人事管理不适应，财政保障跟不上

公安机关属于行政机关，其工作人员属于公务员序列。目前警察的招募，除部队转业人员可直接进人公安机关以外，都要按照公务员的标准进行招录。其招录的条件严谨苛刻，招录的过程纷繁复杂，招录计划在实施的过程中困难重重，虽然报考公务员的人数相当可观，但预定的招录目标经常难以完成。另外，公安机关的现行分工细密，往往一人一岗，定岗定位，一旦某个岗位上的人员调离，就可能造成工作脱节。公安经费保障主要靠财政拨款，这取决于地方经济发展水平、财政状况和领导的重视程度。由于兰州市的经济发展水平比较低，公安经费自然不足。

(三)警力配置无章可循，一线民警压力过大

在当前，如何配置警力，警力何谓“足”，何谓“不足”，警察与人口的比例达到多少算“足”，全国甚至全世界没有一个统一的标准。各地公安机关也只有根据所在地区的财政状况、人口规模、治安复杂程度等情况自行配置警力。从兰州市公安局警力配置的现状来看，有的机关部门，过度强调自己工作的重要与繁忙，不断地增加下设机构和人员，造成机关层次过多、人浮于事。而一线民警加班加点，每天的精神都处于高度紧张状态，压力过大。有的民警因劳累过度积劳成疾，甚至倒在了工作岗位上，警力确是“不足”。加之缺乏基本的经费保障机制，一线和基层单位日常的汽油、修车、水、电、暖等开销还要多方筹措。自然无法形成起码的工作归属感和自豪感，人员的流失在所难免。

三、市级公安机关实现警力资源优化配置的有效途径

通过以上几方面问题的阐述，我们至少可以得出以下两点结论:第一，增加警察数量有一定的限度，因为警察数量的增加离不开巨大的财政支出作后盾，这对于兰州市这样一个相对比较贫穷落后的地区来说更是难以承受的。第二，单靠增加警察数量无法有效缓解警力资源不足的问题。因此，应当从现有警力资源的质量和管理等方面入手，从公安队伍内部挖掘警力，以实现警力资源的优化配置。

(一)树立全局人才管理理念，切实提高警员的综合素质

提高公安队伍的建设水平，必须树立全局的人才管理理念，提高对人力资源管理重要性的认识。充分发挥“人本能动”原理，把人的主观能动性放在首位。实践证明，人力资源管理科学是强化公安队伍人才管理理念，提高公安民警综合素质的重要理论，在诸如警员招募与配置、培训与开发、绩效考核与晋升、薪酬激励与精神满足等方面都具有很高的实践价值［3］。

1．保障民警进出口畅通，改善警察队伍结构

警员的招募作为警力资源管理过程中的首要环节，直接决定着警力资源的整体素质，影响着公安工作战略目标的实现。警员招募是否合理，直接影响公安机关各方面工作的正常运转。因此，在警员招募过程中，除了加大警察院校、公安院校毕业生的招考力度之外，还要扩大招考面，有意识地招募一些综合门类大学毕业生、研究生等，形成与社会其他阶层的良性互动，培养多方面的打击犯罪的能力，从而改善现有队伍的人员结构。另外，警力资源的优化配置应该是在民警的合理流动中实现的。要在充分了解每一位民警的特长的基础上，对民警实行动态调节，使民警能扬长避短，人尽其才，通过大力推行聘用制，广泛实行计划调配与市场配置结合的人事制度等，实现人才的良性循环。

2．建立科学的绩效考核制度，健全职位晋升机制

大力加强公安机关内部管理，积极调整队伍状态，确保警力优化配置取得实效。建立科学的绩效考核制度，以绩效考核为标准，适当考虑资历因素，对于每个民警的年龄、品德、才干和工作绩效进行定量分析，从状态和能力两个方面对每个民警进行综合评估，并将评估结果作为民警提升、晋级、加薪、奖励换岗的依据［4］。健全职位晋升机制，推行空缺职位公示制度，开展岗位竞争，使每一个有才能的警员都能得到公平的晋升机会。由此推动公安机关内部警力的合理、有序流动，形成合理的结构组合，进一步激发民警的积极性和创造性，使警力资源处于最佳状态。

3．优化公安领导群体结构

公安领导群体是公安系统的核心要素，在公安工作中发挥着组织与协调的作用。只有抓好公安队伍领导群体建设，才能充分发挥警力资源的效应。要对公安领导群体在结构上进行优化。在选择好核心人物的基础上，把领导群体以人数、年龄、专业、知识、智能、心理等要素按一定比例搭配好，进行优化组合，使每一位公安领导人才能够人尽其才。另外，通过严格的考核，择优汰劣，能者上、平者让、庸者下。实现领导群体的动态管理，保持公安领导群体的生机和活力［5］。

(二)科学配置和合理使用警力，避免警力的不必要浪费

1．创新警务工作模式，建立新型警务工作格局

改革开放以来，我国经济、政治、文化和社会发生了重大而深刻的变化，原有以单位制为核心的社会组织形式解体，人财物大流动成为最显著的时代特征。公安工作受政府服务意识增强、行政管理制度调整及科学技术飞速发展的影响和制约比较大。因此，在机构设置、职能定位，警力配置等方面要深入调研，力求协调，建立符合时代要求的新型警务工作格局。

首先，科学测算警务工作量，建立警力随着警情走的数字化工作机制。在公安工作中，占用警力的因素比较多，如刑事立案的数量、“110”接警数量、处理突发紧急事件、开展专项斗争需要的警力、城市重大政治、体育、文娱等活动需要的警力。计算一个地区所需的警力数量，要综合考虑以上种种因素，完善警力的静态合理配置;还要根据公安工作的发展变化，动态调整警力部署，建立完善特警支队等快速反应机制，强化对违法犯罪活动面对面的直接打击。例如，兰州市的五个城市公安分局中，城关分局所管辖的地区面积最大、人口最多，其警力数量也应最多。

其次，依托科技强警，改进工作流程。在现代社会，各行各业开展各项工作都需要有高科技的手段，公安机关进行警力资源的合理配置当然也离不开科技手段。从目前兰州市的情况看，整个公安系统科技意识仍很淡薄，对民警科普知识的教育不是很重视。作为市局领导，要强化科学技术是第一生产力的观念，抓好科技知识的普及教育，以适应日新月异的科技时代要求。增加公安科技投入，提高公安工作的科技含金量，推进科技强警，不断改进公安和警务装备，充分利用公安网络，整合各警种之间的信息资源，建立跨警种、跨部门、跨地区的综合信息平台，提升公安信息共享平台的功效，实现打击犯罪、人口管理、治安防范、安全检查、队伍管理的全警信息共享［6］。

2．完善公安管理体制，改革公安工作机制

首先，以条为主体，建立一体化公安管理机制。即在市局以下公安机关实行“条块结合，以条为主”的管理体制，实行区县公安局由市公安局直接管理的体制。这种体制能够进一步确立市级公安机关对区县公安机关的领导地位，明确上下级公安机关的职能定位。这样区县公安局能在一定程度摆脱区县政府的控制，及时地完成执法任务。

其次，加强指挥中心建设，实现警令统一化。市级公安机关应该加强市局“110”指挥中心建设，建立一个高效灵敏、指挥畅通的整体联动机制。在“110”指挥中心的统一协调下整合资源，明确由市局“110”指挥中心下达指挥命令，原有的各个业务支队只能对各警署进行业务指导，不得再对下级机关直接下达指令。建立与有关部门的协作机制，将刑事、治安案件，交通、火灾事故等各类警情定级，明确规定根据警情大小和紧急程度，分别由对应级别的领导亲赴现场指挥处置。明确由“110”负责统一指挥调度点线面上的各股防控力量，有权发布指令，开展区域性的警情处置和围堵追缉工作。

再次，调整机构设置，有效整合警力资源。公安机关基本组织的架构是遵循分工效率原理和科层制组织结构理论来建立的。但当前犯罪案件的流动性、综合性特点决定了公安工作已经很难由单一的部门用单一分工的警种来处理。因此公安机关应建立相对集中的警务联动区，对职能相近的警种和专业加以重组、合并，减少内设部门和警种。同时，各部门、各警种要相互支持和相互配合。要一警多能、多用，联合作战，统筹兼顾，充分发挥系统的整体功能。

最后，充实基层和一线实战警力，增强基层实力。公安系统所推进的警务改革的核心指导思想，就是警力下沉，充实基层和一线实战警力［7］。兰州市公安局自2005 年以来，也从局机关抽调了几百名民警充实到基层。但由于各种人为的原因，下放的警力并没有真正充实到基层一线的工作岗位上来。同时，在警力质量上并非全部都符合实战需求。因此尚未从根本上解决实战警力不足的状况。因此，作为市级公安机关需要压缩市局机关以及各公安分局的内设机构和人员编制，把绝大部分警力配置到基层。要把警力推向基层，深入群众，提高群众的见警率，增强老百姓的安全感。

3．完善公安经费保障机制，加强解决民警实际困难的制度建设

第二十次全国公安工作会议提出，要按照收支脱钩、全额保障、突出重点、分步实施的原则，建立公安经费保障机制。中央财政对中西部地区县级公安机关每年给予适当补助，弥补经费缺口，并建立相应的激励机制，调动地方财政予以配套支持。对于兰州市这样一个西部落后地区，第二十次全国公安工作会议提出的这一系列方案是非常及时、且具有针对性的。因此，市级公安机关应当根据当地公安机关人力、物力、财力的实际需要研究制定公安机关经费开支定额、装备配备等标准，积极主动地向当地党委政府请示、汇报有关警力资源开发涉及的编制、经费、职级、待遇等诸多问题，积极争取他们对本单位队伍管理工作的及时指导、关爱，积极争取中央财政和地方财政的经费保障。

另外，要切实保护民警的正当执法权益，坚决支持民警依法履行职责。从政治上、工作上、生活上关心爱护民警，努力解除民警的后顾之忧。与此同时，要确定符合地区实情的、体现公安民警职业特点的工资待遇。要根据地区经济和社会发展水平，不断提高公安民警的岗位津贴、警衔津贴，以保证民警的生活所需，激发民警的工作热情［8］。

［1］张志宏．论城市化进程中的警力配置［J］．中国人民公安大学学报，2006，(2)．

［2］姜博，任亚丁．警力资源配置问题浅析［J］．北京人民警察学院学报，2004，(5)．

［3］丁世洁．刑事案件管理中刑警资源的优化配置［J］．河南大学学报，2006，(1)．

［4］汤旭峰，丁湘．英国新一轮警务改革给我国公安改革的启示［J］．上海公安高等专科学校学报．2005，(6)．

［5］张景华．论警力资源及其相关的几个问题［J］．公安研究，2000，(3)．

［6］孙晓东．论警力资源的长效管理［J］．江苏警官学院学报，2002，(2)．

［7］黄睿．试论福州市区警力资源的优化配置［D］．福建师范大学硕士论文，2009．

［8］杨焕宁．认真领会“二十公”精神实质 全面提升公安工作［J］．公安教育，2004，(5)．