社区外国人管理问题初探

张晓鑫

（中国人民公安大学，北京100038）

社区外国人管理问题初探

张晓鑫

（中国人民公安大学，北京100038）

随着外国人来华居留、定居的人数越来越多，我国外国人管理的重点也逐渐从出入境管理延伸到对社区外国人管理的加强。但与此同时我国对外国人管理方面的法律法规大多还停留在上世纪九十年代，不符合当今社会发展的要求。当前对外国人社区化管理存在的不足和缺陷需要大力研究和探索。

社区警务；社区人口管理；外国人管理

随着我国改革开放和经济的快速发展，我国与外国在各领域的交流越来越频繁，入境的外国人人数成倍增长。入境目的也从最初的旅行逐渐发展到现在的来华工作，长期居留或定居。1996年，公安部取消了针对外国人来华居住必须在涉外酒店或指定单位接待的限制。这使得大量外国人流入社区，出现了在社区散居的现象。有些沿海城市和发达城市甚至出现了一定规模的外国人聚居区。在改革开放初期阶段，外国人来华大多以旅游、探亲和留学为目的，而现在来华的外国人中出现了更多来华务工，到外企经商的人员。在华时间也从原来的短期停留变成现今的长期居留甚至定居。与此同时，对外国人的管理也自然而然地从出入境管理延伸到了社区警务。相比之下，我国的涉外相关法律法规还大多是十几年前制定的，并不十分符合当今的形势。

一、我国外国人管理的现状及面临的挑战

根据公安部2006年9月对国内32个城市的统计表明，在华外国人中，有很大比例的人员散居在出租公寓、亲友住宅甚至是自购房屋。其中，租房的外国人有11万人，而自购房屋的也有3万人之多。随着外国人来华人数日益增多，在华外国人开始与中国社会有更大范围的融合。不仅社区内外国人越来越多，一些大中城市中还出现了外国人聚居区。在北京、天津、上海等特大一二线城市，更是形成了规模巨大的知名外国人聚居区。与此同时，除了大型城市中以外交、商务人员构成的较高端社区外，还有一些由来自于一些经济不发达国家的外国人构成的以来华打工为目的的低端外国人聚居区。随着我国经济的快速发展，我国逐渐由移民输出国向移民输入国转化，来华人员中不乏一些来自贫穷的发展中国家的偷渡人员。

以广州为例，广州市社会科学院研究调查结果表明，在广州以留学或工作为目的，滞留期超过半年以上的非洲人在2008年超过2万人。如果考虑到那些非法滞留和短期频繁出入境的人员，这个数字会达到20万之多，相当于广州人口的2%。在广州的一些地方，已经形成了被当地人称为“巧克力城”的非洲打工人员聚居区。这些聚居区已成为广州治安管理的重点区域。在此背景下，公安机关面临的挑战也日渐增大。一方面，传统的“三非”问题日益严重，另一方面，在华外国人犯罪率也逐年增加。社区外国人管理难度不断提高，给公安机关治安管理工作带来了许多的问题。据公安部统计，外国人在我国从事盗窃、抢劫、诈骗、组织偷渡等违法犯罪活动数量逐年上升，一些重点城市的“三非”问题也有了新的发展。

二、当前我国外国人管理存在的问题

外国人聚居区管理工作实质上属于外国人管理工作。当前，我国对于外国人聚居区采取市公安局、县（市）公安局、派出所三级管理的办法。首先，基本按照社区警务的管理方法，由公安机关的出入境管理部门负责外国人住宿登记、住宿地点变更以及涉外事件的处置等工作。而具体到社区管理，则是由社区警务室负责。其次，将聚居区内的外国人纳入实有人口管理之中，加强对外国人住宿登记管理，做到“底数清，情况明”，实现对外国人的动态管理；最后，坚决打击聚居区内的外国人违法犯罪活动，维护社区内治安秩序稳定。虽然外国人聚居区内治安状况总体良好，但外国人违法犯罪活动也时有发生。

（一）外国人居留管理涉及公安、消防、卫生、教育等多个部门。这些部门职责重合交叉、相互间难以协调，也没有形成有效的沟通机制，使得外管信息不能共享，以致于有的不能全程掌握外国人的行动轨迹。

（二）聚居区内警力有限，对外国人的管理仍处于被动局面，不利于对外国人“三非”现象及时打击和管控。由于聚居区内外国人数量过多，机械地挨家挨户进行登记不但会打扰其正常生活引起不满，还降低了工作效率，不利于掌握动态信息，同时也不利于对外国人违法犯罪活动的及时处置。由于语言不通以及外国人个人习惯等原因，外国人存在较强的保护自己个人隐私的心理，不愿让公安机关随便对其进行家访。这些都给公安机关传统的摸底走访工作增加了难度，同时，也大大削弱了社区中居民委员会发挥的作用。因此，传统式的摸底走访的方法在社区外国人管理过程中效果不是很理想。

（三）涉外法律宣传不足。例如，由于不了解中国的法律规定，一些签证已经到期的外国人，未能及时办理延期手续，造成非法居留；还有一些外国留学生钻法律的空子，在未取得就业许可的前提下，从事外教等工作，非法就业，破坏了正常的就业秩序。

（四）法制建设仍相对滞后。2013年起实施的新出入境管理法中并未涉及对涉外房屋租赁中介的管理规定，也没有关于对房屋租赁双方法律监管的规定，造成了纠纷难以解决的现实问题，且外国人非法居留现象日益严重，降低了外国人的住宿登记率。

（五）基层管理单位不配合带来了一定的工作难度。受生活观念、习惯、中外文化差异影响，外国人对我国基层群众组织——居民管理委员会概念淡薄，甚至有些外国人聚居的高档社区还没有接受居委会管理。外国人比较注重业主委员会以及物业部门的作用。但目前的实际情况是，一些小区物业部门对待公安机关管理持不接受、不支持、不配合的态度，大大增加了公安机关对涉外小区管理的难度。一些物业管理部门刻意将外国人居住的小区与公安机关管理隔绝，使其成为了“三非”外国人逃避管理的藏身之处。

三、社区外国人管理工作问题解决对策

随着来华旅游、就业、居留的外国人越来越多，对外国人聚居区的管理工作已经成为我国治安管理的重点内容，也是重大挑战。我国现行外国人社区管理法律法规已经制定有十多年历史，在改革开放初期有效地发挥了其作用。然而在经济飞速发展，国家各领域空前开放的今天，一些规定已经不再适应于当今社会情况。因此，为进一步完善外国人社区管理，需要解决以下几个方面的问题。

（一）设定中枢部门整合对外国人的管理。整合对外国人的管理，必须改变现今因对外国人管理出现多头、多部门管理形成的管理脱节、出现空区、内外衔接失控的局面。考虑到我国对外国人管理还没有一个统一的部门的情况，可以把出入境管理部门设立为中枢部门，保障各部门执行其法律法规有一个统一的标准，能够保障在华外国人信息的全面汇总，实现对其动态追踪和宏观掌控。

（二）建立合理的在华外国人信息收集与管理机制。可根据在华外国人居住现状，改变以往我国外国人居留以自主申报为主的模式，加强社区业主问责制，督促其对于本辖区内外国人居住情况进行实时掌握，并增加对外国人居留情况进行不定期检查，建立多层次、多环节的外国人信息收集和管理机制。

（三）加大对于违反外国人居留管理规定行为的处罚力度，提高其罚金金额。目前的出入境管理法对于违反外国人居留管理规定的行为处罚普遍较轻，究其原因主要是这些规定形成于上世纪80年代。现在我国的经济水平和当时完全不同，因此不能再延用当时的罚金规定。否则与当前居民收入水平完全不符，起不到威慑作用。相比之下，其他国家和地区对于非法居留都设定了严厉的规定。因此，我国应根据现在的经济发展水平提高罚金金额，同时，违反出入境管理条例的外国人所居住的房屋业主也应相应地承担连带责任。

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[3]何成皓.社区外国人管理机制的构建[J].管理探索,2012(10).

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1673―2391(2014)09―0040―02

2014-07-20责任编校：谭明华