检察权独立的历史成因

章群

（河南科技大学 法学院，河南 洛阳471023）

检察权独立的历史成因

章群

（河南科技大学 法学院，河南 洛阳471023）

由于法制传统和各方面条件的制约，不同国家的检察制度发展走过了不同的道路。然而检察权的独立行使系历史的必然，西方两大法系国家和社会主义国家的检察权独立都是政治文明和司法文明发展的必然产物。

检察权；独立行使；历史形成

2012年党的十八大报告提出“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”从而确立了进一步推进检察权独立行使的改革目标。考察检察制度在近现代的产生和发展，不同国家由于其法制传统和各方面条件的制约，走过了不同的道路。然而，追溯西方两大法系国家和社会主义国家检察制度的历史发展进程，现代各国检察权的独立行使如同其它政治、法律制度的孕育生成发展一样，都是政治文明和司法文明发展的必然产物。

一、西方两大法系国家检察权独立的历史形成

一般认为，现代检察制度乃“革命之子”和“启蒙的遗产”。它诞生于法国1789年大革命，正式建立于1808年拿破仑法典，并随拿破仑的武力征讨而得以传播。德国在19世纪初期逐渐采用法国的检察制度，对其加以改制并在1877年的刑事诉讼法和法院组织法中进行了规定。欧陆创制检察制度的目的可以概括为如下三个方面：

第一，欧陆国家“创设检察官制度的最重要目的在于通过诉讼分权模式，以法官与检察官彼此监督制约的方法，保障刑事司法权限行使的客观性与正确性。”[1]在中世纪的法国，广泛采用纠问式诉讼程序。法官兼享侦查、起诉、审判的权能，身兼追诉者和裁判者的双重身份，使整个诉讼倾向于国家，被告处于极其不利的地位。1789年法国资产阶级革命胜利后，彻底改造了刑事诉讼，将公诉权从原纠问式的审判权中分离出来。为了制约法官的专断，1791年，法国采取了重罪实行陪审团制度。从包括30名选民的名单中抽签确定8名成员组成陪审团，由一法官担任团长主持工作。但是由于法官与陪审团成员同流合污滥用职权的现象突出，再加上法国人观念上的不适应，这一制度被废除。法典确立了重要的诉讼分权原则，即追诉权、预审权、审判权分别交由不同的机关行使。追诉权原则上由专门的司法官即后来的检察官行使，预审权由预审法官行使，审判权则属于审判法庭。不经公诉官请求或被害人告诉，预审程序不得发动。这种不告不理的制度，使检察官由维护王室利益的代理官正式演变成为国家公共利益的代表和追诉犯罪并执行公诉的官吏。检察权自始成为国家权力中具有独立功能的权力，从而开创了现代检察官之路。[2]

第二，检察官制度的第二项重要功能是制约警察。联邦德国著名检察官华格纳（Wagner）指出：“检察官制之创设，乃催生法治国并克服警察国之明显指标。”[1]现代国家的警察权是最具主动性同时也是最具破坏性的一种权力，对公民权利的保障威胁最大。由于其隶属于行政分支，司法审判权的滞后性、被动性无法对其形成有效制约，但为了适应复杂多变的社会问题，立法机构也不得不赋予警察以较大的自由裁量权。因而，现代社会警察权的扩张始终是一个令人头疼的问题，而通过检察权对警察权力进行合法化的控制是行之有效的方法之一。德国著名法学家萨维尼在探讨引入检察官制度问题时曾称：“警察官署的行动自始蕴藏侵害民权的危险，而经验告诉我们，警察人员经常不利关系人，犯下此类侵害民权的错误。检察官的根本任务，应为杜绝此等流弊并在警察行动时赋予其法的基础，如此一来，这一新的创制（指检察官）才能在人民眼中获得最好的支持。”[1]从公诉制度的发展过程来看，有一个情况耐人寻味：资产阶级夺取政权后，完全可以在废除封建制度时，将检察官提起公诉制度改由警察将刑事案件直接向法院起诉，这样做可以减少诉讼环节，节省司法资源，提高诉讼效率。但是资产阶级并没有这样做，而是将封建社会的检察官公诉制度继承下来，各国无一例外先后都建立了检察官公诉制度，并予以发展完善。究其原因，正是要以受过严格法律训练的公正客观的检察官控制警察活动的合法性，以摆脱警察国家的梦魇。因而当今各国无论是检警一体还是检警分离体制，检察机关无一例外地垄断了对于刑事案件的指挥侦查、批准或提起公诉权力。检察官对警察机构的司法审查程序规范警察权力的行使起到了很重要的作用，检察权也由此成为制衡行政权力的重要力量。

第三，检察官制创设的第三项重要功能是守护法律、保障人权。保障人权是法国大革命和思想启蒙的时代产物。法国大革命后形成的现代检察权，使检察官由保护国王利益，即作为君王的耳目，走向了守护国家法律、承担起国家保障民权的义务和责任。德国当代刑事法学者洛克辛认为，创设检察官的目的，自始就是使其作为“法治国的桥梁”和“政治自由的支柱”。[2]在警察与法官间介入检察官这个楔子，就是为了让检察官充当法律守护神，避免法官的擅断和警察的恣意，实现对国家权力的双重控制，以保证实现正确追诉犯罪的目标，同时也能有效地维护公民的人权不受国家权力的不当侵害。

英美法系的检察制度起源于英国。英国检察官制的正式建立是在19世纪末20世纪初。由于英国长期存在私人起诉主义的传统，将任何刑事起诉视为公民个人的一种权利，即使是公务人员履行职责的起诉活动在观念上也被视为私诉，因而英国的检察制度发展比较缓慢。长期以来规模较小，职能较弱。19世纪末，英国享有刑事诉讼权的有四种主体：警察、大陪审团、检察官和公民个人。警察时至今日还享有公诉权，只是某些程度上受检察官的制约而已。1880年以后，检察官虽然有权起诉案件，但范围较窄，检察权不仅局限于公诉职能，同时还要受到警察、陪审团和治安法官的分割和限制。但是自上个世纪八十年代以来，检察机关的法律地位和独立性呈现增强的趋势。英国检察制度在现代的发展始于1985年《刑事检控法》颁布后建立的统一的、全国性的刑事检察机构。该机构全面承担起刑事检控职责，从而实际上改变了英国“私人起诉主义”的传统。其刑事追诉制度虽然具有自身特点，也已经与现代其他国家趋于一致。而且英国在2002年7月发表的白皮书《所有人的正义》中再次强调：需要确保“法官、检察官的独立性”。

总的说来，虽然西方各国检察制度的产生都有自己的具体道路和个别性缘由，但无论是大陆法系源于法国的检察官制度还是英美法系原生于英国的检察官制度，均产生于“全能法院”向“裁判法院”、“私诉制度”向“公诉制度”、“任意司法”向“程序司法”、“分散法制”向“统一法制”的转变[3]，反映出职能拓展和独立性增强的共同趋势，体现了现代政治和司法民主、科学、文明的必然发展方向。

二、社会主义国家检察权独立的历史形成

社会主义国家的检察制度起源于前苏联。研究中国以及其它现代社会主义国家检察权的生成和样态，就不能不关注前苏联的检察制度对整个社会主义国家检察制度及实践的影响。

1917年俄国十月革命后实施的检察制度也是西方式的，即以公诉权为核心，检察机关隶属于司法行政部门。当时，地方立法有很大的自主权，联邦苏维埃制定的法律又不健全，援引旧法律的现象比较普遍，被保留下来的旧司法人员在执法中也自觉不自觉地依照旧法律观念和旧法律办事。在这种情况下，联邦苏维埃法律的统一性、有效性和权威受到严重挑战。列宁认为，要想改变落后的俄国，建立“大机构工业、电气化”的社会主义，法制具有极端的重要性，而“地方影响对于建立法制和文明制度是最严重的障碍之一。”[4]列宁认为，必须解决这一问题才能巩固苏维埃政权。为了维护法制的统一、正确实施，列宁主张建立专门的法律监督机关——检察机关。它由最高国家权力机关产生，并与行政机关、审判机关具有平行的宪法地位。检察机关把法律监督作为专职和专责，只是从是否合法的观点上进行监督，而不是对是否适当进行监督，也不具有任何行政的、不担负法律监督以外的任务。[5]为了保证检察权的统一行使，列宁主张检察机关实行自上而下的集中领导的体制。列宁把检察权称为“中央检察权”，他认为建立一个受党中央直接领导的中央检察机关，才能做到充分有效地行使检察权，“实际的反对地方影响，反对地方的其他一切的官僚主义、促使全共和国、全联邦真正统一地实行法制”[4]。可见，建立垂直领导的独立的检察机关，是新生的苏维埃政权实现国家法制统一的必然的选择。

前苏联的检察制度是我国检察制度最主要的和最直接的渊源。新中国成立之初的检察制度主要是按照列宁的法律监督思想、借鉴前苏联检察制度模式以及总结革命根据地检察制度经验的基础上建立起来的。自新中国检察制度发轫至今，检察体制几经变化。“在我国所有国家机关中，领导体制的反复变动以检察机关为最频繁，而无出其右者”。人民检察理论的主要奠基人王桂五同志在其著作《王桂五论检察》中曾如此言道。

新中国成立以前，在起草中央人民政府组织法时，关于检察机关的设置曾有两种不同的观点：一种观点认为检察机关应当直属于国家权力机关，而独立于行政机关和司法机关；另一种观点则认为检察机关应当隶属于行政机关。经过研究讨论，最后决定根据列宁的思想，在国家最高权力机关领导下设立独立的检察机关。[6]根据1949年《中央人民政府组织法》和《最高人民检察署试行组织条例》，“中央人民政府最高人民检察署为全国人民最高检察机关，对政府机关，公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”实行检察机关独立的体制，规定检察机关实行垂直领导。最高人民检察署受中央人民政府委员会直接管辖。全国各级检察署独立行使职权，只服从最高人民检察署的指挥，不受地方机关干涉。新中国成立后，党中央不仅派出考察人员赴苏联学习检察制度的构建模式，而且还邀请苏联专家来华传授列宁的检察法制思想，并参与中国的法制建设进程。建国初期对前苏联检察制度的借鉴，可以说既是主观上自愿“以俄为师”，也存在着客观方面的原因，据学者分析，主要有：“第一，相同的意识形态。……第二，人民民主国家观的契合。……第三，所面临的相同境遇和任务，需要建立中央集权的制度”。[7]但由于当时在人力、物力等各个方面均需要地方支持，垂直领导不适应实践工作需要，这一体制试行不久即改变。1951年中央人民政府委员会通过《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》、《各级地方人民检察署组织通则》，将检察机关的垂直领导改为双重领导，规定各级地方人民检察署受上级检察署的领导；各级地方人民检察署为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会的领导。这一设置的主要理由，根据时任最高人民检察署副检察长李六如的解释，“我国过去曾经是半封建、半殖民地的社会，经济发展极不平衡，各地情况悬殊不一，地区辽阔，交通不便，而各级人民检察署目前又多不健全，因此暂时还只能在中央统一的方针、政策下，授权予地方人民政府，使其发挥机动性与积极性。同时我们人民民主政权的发展过程，是由地方而中央。关于当地的一些具体问题，地方政权领导强，经验多，易于了解本地情况；各级地方人民检察署是一个新设立的机构，干部弱，经验少，尚需当地政府机关根据中央的方针计划，就近予以指导和帮助。故此将垂直领导改为双重领导，是切合目前实际情况的。”[8]应当说，检察组织体制在设置之初是符合中国实际并在建国初期和计划经济时期发挥了积极作用的。1954年，根据建设大规模计划经济以及强化中央集中统一领导的需要，宪法和《人民检察院组织法》重新规定了检察机关的垂直领导体制。1954年宪法第81条第2款、第83条规定，“地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。”“地方各级人民检察院独立行使职权，不受地方国家机关的干涉。”中央还两次发出指示说明检察机关的垂直领导是指国家组织系统中的领导关系来说的，并不是不受党的领导。[9]到了1957年，党的领导方式发生重大变化。政治上“反右”扩大化和法律虚无主义思潮泛滥，宪法逐步被废弃。“文革”时期的1975年宪法将检察机关的职权规定由公安机关行使，检察机关被撤销。

1978年，党中央着手政治体制改革，检察机关恢复重建。在领导体制上，1978年宪法第43条规定：“最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。”地方各级检察机关不再接受上级检察机关的领导，只对本级权力机关负责。由于这一体制不符合检察权规律，不能适应实际工作需要，地方党政机关对检察工作的干涉和影响十分严重，这一体制很快又被修改。1979年制定的《人民检察院组织法》第10条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”从而将检察机关上级对下级的关系由“监督”改为“领导”。这即是我国现行的检察机关领导体制。之所以实行这一领导体制，目的是“保证检察院对全国实行统一的法律监督”[10]。

可见，新中国成立后设立的独立法律监督机关，虽然学习借鉴了前苏联的检察制度，但更主要的是由我国的国体、政体和国情决定的，符合我国的制度传统，具有客观必然性。充分反映了我国宪政制度下加强对权力监督制约的客观要求，体现了党和人民的政治智慧，是中国特色社会主义政治制度的重要特征之一，因而是不依人们的意志为转移的。但是由于前苏联和我国的检察制度都是在激烈的阶级斗争中创建的，也是在强化计划经济体制中发展和巩固的，因而检察理论和制度不可避免地带有内容片面、政治极端、体系僵化和制度不健全的问题。比如，“以党代政、以政代法”在检察制度及工作中得到了充分体现，检察机关难以依法独立行使职权。而且，西方两大法系国家检察权的独立是以检察官独立的面目产生的，而前苏联和我国检察权的独立是指检察权的整体独立，不涉及检察官独立。事实上，由于当时经济的非市场化、政治的专制集权、意识形态的封闭和教条主义等，缺乏现代司法结构发育的必要条件，缺乏理性化司法结构赖以发育的社会基础，检察权与其他权力的运作模式并没有什么分别。

综上所述，无论是西方资本主义国家，还是社会主义国家，无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，检察权的独立行使均体现了历史必然性。而且随着各国法治的发展以及彼此间的交流借鉴，无论是否在名义上承认检察官的独立地位，检察官独立的实质化以及与检察权整体统一的制度协调已成为各国包括我国法治建设共同追求的目标。

[1]林钰雄.检察官论[M].台北:学林文化事业有限公司,2000.

[2]孙谦.检察：理念、制度与改革[M].北京:法律出版社,2004.

[3]龙宗智.检察制度教程[M].北京:法律出版社,2002.

[4][前苏]列宁全集第33卷[M].北京:人民出版社,1955.

[5][前苏]列宁全集第43卷[M].北京:人民出版社,1987.

[6]王桂五.中华人民共和国检察制度研究[M].北京:法律出版社, 1991.

[7]石少侠,郭立新.列宁的法律监督思想与中国检察制度[J].法制与社会发展,2003(6).

[8]李六如.关于《最高人民检察署暂行组织条例》和《各级人民检察署暂行组织通则》的说明[Z].中国检察制度资料汇编,1987.

[9]王桂五.四十年检察理论研究述评[A].检察论丛（第1卷）[C].北京:法律出版社,2000.

[10]彭真.关于七个法律草案的说明[A].彭真文选[C].北京:人民出版社,1991.

D926.1

A

1673―2391(2014)07―0160―03

2014-04-02 责任编校：郑晓薇