对党际合作下协商民主的思考

杜宝青

（上海市长宁区城市管理行政执法局 执法大队，上海 200336）

2013年12月31日，习近平在全国政协新年茶话会上强调：“在新的一年里，我们要巩固和发展最广泛的爱国统一战线，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，寻求最大公约数，凝聚改革共识，汇聚改革正能量。”［1］推行党际协商60多年来，民主党派广泛参与了协商民主各个层面的协商，取得了很大成效，是符合中国国情的民主制度。但是自西方协商民主理论传入以来，一直有人质疑中国党际协商民主的存在。他们认为，西方协商民主理论强调所有参与协商的主体必须完全平等，而中国党际协商的主体共产党与各民主党派之间是不平等的。理由主要有两点：一是协商主体不平等。共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政；二是协商结果不平等。协商的共识只是作为共产党决策的参考［2］。基于当前存在的对我国协商民主的质疑，找出党际协商中存在的问题，提出针对性的策略，对健全社会主义协商民主制度至关重要。

一、十六大以来推进协商民主的实践与成效

十六大以来，中共中央更加注重健全民主制度和丰富民主形式。经与民主党派、无党派人士充分协商，先后制定了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发〔2005〕5号文件）《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发〔2006〕5号文件）。两个5号文件是指导多党合作和政治协商的纲领性文件，从理论与实践上发展完善了多党合作和政治协商的理论、制度工作机制。两个5号文颁布以来，我国党际协商民主产生了很大突破，取得了诸多成效。

1.进一步健全了协商的形式，拓宽了民主党派参政议政的路径。2005年5号文件指出，中共同各民主党派政治协商，采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会以及书面建议等形式。2006年5号文件指出，中共在政协同民主党派协商的具体形式包括政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议等。

2.进一步明确了协商的内容，扩大了民主党派参政议政的范围。民主党派可向中共中央提出书面建议，内容包括中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件、宪法和重要法律的修改建议、国家领导人的建议人选、关于推进改革开放的重要决定、国民经济和社会发展的中长期规划、关系国家全局的一些重大问题、通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。

3.进一步提升了民主党派在国家政治和社会生活中的地位，增强了民主党派人士的权限。两个5号文件颁布以来，中共与民主党派合作共事更加密切。党外人士在各级政协中占有较大比例。政协委员不少于60%，政协常委不少于65%，政协副主席不少于50%（不含民族自治地方）。政协第十二届全国委员会第一次会议期间，政协委员积极通过提案建言献策，共收到提案5641件，其中各民主党派中央和全国工商联提案352件。提案内容丰富，涵盖广泛，集中反映了经济社会发展阶段性和长远性重大问题，以及事关群众切身利益的实际问题，彰显了我国社会主义协商民主制度的优越性［3］。

在各级政府部门和司法机关担任领导职务的党外干部，在职权范围内与中共干部有同等权力。“在其分管的工作中享有行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权。”［4］7国家科技部部长由中国致公党主席万钢担任，原国家卫生部部长由中国农工民主党主席陈竺担任。可见，民主党派人士在参与国家管理过程中发挥着实质性作用，而非有些人所认为的“花瓶”或“点缀”。由于中共的重视，民主党派的社会影响力也越来越大。民主党派在许多重大问题上有着其他组织无法替代的作用。例如，在对台工作上，台盟与民革具备其他组织不具有的人脉优势。

二、从政党制度的高度看党际协商存在的问题

党际合作下的协商民主，不同于一般意义上的协商民主，它侧重于政治协商，是我国社会主义协商民主的重要渠道和形式。但是，从政党制度的高度看，我国党际协商还存在一定问题。

1.党际协商制度有待完善。在协商内容上，“推进改革开放的重要决定”“关系国家全局的一些重大问题”“需要通报重要文件和重要情况”，类似的叙述显得过于笼统和宏观，不便操作。在协商程序上，议题由谁提出、什么时间提出、由谁确定；议题确定后，由谁通报协商单位和个人、什么时间通报；在协商意见反馈环节，应该由谁反馈、何时反馈等，这些细则尚未做出明确规定。一个健全的制度，离不开敦促其落实与发展的评价监督制度。当前，我国党际协商民主评价监督制度尚不健全。缺乏评价监督党际协商的机构和完整的评价监督指标体系。

2.县域民主党派组织设置不健全。民主党派地方组织通常在地级及以上城市设置，县域民主党派组织多数属于基层组织，普遍缺少党际协商的平台。县级政协基本不设置民主党派界别，这客观上缩窄了政协平台的协商渠道。面对地方党委不断提高的协商规范和民主党派存在协商能力与协商民主要求不相适应的困惑，一定范围内出现“协商恐惧”。

3.民主党派人才队伍建设有待强化。部分委员将政协委员视为一种荣誉或特殊身份，而协商水平与责任心不足。他们很少参加调研、约谈和视察，很少尽心履职协商或参加政协专委会，不接地气、缺乏底气。所提社情民意多局限于眼前，多集中于小问题，或者是提一些“隔靴搔痒”、老生常谈的问题。所提对策大同小异，无实质性突破。有的一届下来没有一个提案，没协商出一个有价值的成果。这样就难以发挥党际协商本应发挥的作用。

4.民主党派组织资源整合乏力。随着时代的发展，民主党派不太可能像成立之初，可以依靠党派领袖的威信发挥影响力。当前，党派上下级之间、组织与成员之间的关系相对松散，资源整合不力、制度约束有限。党派领导班子成员很多以兼职为主，党派工作以业务为主。这样，党派的群体优势难以显现，整体功能得不到充分发挥。党派机关编制有限，人手不足，与成员联系不够深入和广泛，内部运作相对封闭。机关工作的制度化、规范化建设还难以满足当前实际工作的需要。

三、解决党际协商民主存在问题的建议

协商民主作为我国社会主义民主的重要形式之一，要使之不流于一般的对话、交流与讨论，必须有足够的支撑和保障。解决党际协商民主存在的问题，是推进社会主义协商民主的客观要求。

1.积极推进社会主义协商民主制度建设。在协商内容上，要对协商内容做出较为明确的规定，对哪些属于重大方针政策和重要事务出台一个标准，确定一个大致范围，将协商内容进一步细化，以减少分歧。在协商形式上，应对什么情况下采取什么样的协商形式，采取某种协商形式有什么具体要求和限制等细节做出规定。在协商程序上，建议中央对党际协商程序进行明确界定。在此前提下，地方可结合自身实际，制定符合本地工作需要的协商程序。在监督制度上，建立健全明确、完整的评价监督指标体系，重点完善重要情况通报、激励保障、协商跟踪反馈等制度。同时，成立监督党际协商的专门机构，明确其监督范围与权限。

2.加强县域党际协商工作。随着县域经济的快速发展，县域党际协商工作受到了普遍的关注。县域党际协商民主作为社会主义协商民主的一个重要组成部分，除具备协商民主的一般属性外，还具有其独特的地域特色和鲜明的基层特点。应找准工作的切入点和结合点，主动探寻并完善协商工作的新思路、新格局。当前，针对许多县域“有党派组织无党际协商”的现象，建议在部分经济发达地区先试先行，开展县域党际协商。同时，试点在县级政协设置民主党派界别，以推进协商民主广泛、深层发展。

3.在人才队伍建设上苦练内功。开展党际协商，人才是关键。在立足原有主体界别分工的基础上，拓宽发展渠道、优化人才结构。着力抓好民主党派领导班子建设，推进党派地方组织领导从技术型人才向综合型人才转变，从一般的专家学者向社会活动家转变。积极探索民主党派领导班子成员差额选举，以增强班子的责任心和紧迫感。与此同时，进一步完善政协委员的产生方式，探索在界别内运用选举民主，引进竞争和淘汰机制等，以提高政协委员的履职使命感。

4.增强民主党派组织资源的整合力度。民主党派应发挥好组织整合功能，进一步激发广大成员的参政议政热情。按照基层组织和专门委员会“两个轮子”协调运转的工作要求，充分挖掘自身潜力。以专业为基础，以课题为纽带，分门别类组建协商议政的智囊团和专家库，积极探索与高等院校、科研院所联合组建公共政策研究机构，以提高党派履职的组织化程度。

5.充分发挥人民政协在协商民主中的作用。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国实行协商民主的重要组织形式。人民政协的协商民主，以宪法、政协章程和相关法规、政策为依据，实现了人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合，符合广大人民群众的根本利益［5］。当前，要进一步加强党对政协工作的领导，不断巩固党际合作的共同政治基础。切实尊重民主党派的政治地位和法律地位，努力营造民主和谐、宽松活跃的协商氛围。本着“前瞻、直谏”的原则，鼓励不同意见的交流和讨论，鼓励讲真话、道实情，为科学决策、改进工作提供有力支撑。

党的十八大和十八届三中全会关于社会主义协商民主的科学论述，为党际合作下协商民主的推进与发展指明了方向。在中国共产党的正确领导下，我国社会主义协商民主将会取得更大成绩。唯有最大限度地凝聚党派合作正能量，才能不断激发国家发展的正能量，才能更好、更牢地共筑中国梦。

［1］习近平.在全国政协新年茶话会上的讲话［EB／OL］.［2013－12－31］.http：／／news.xinhuanet.com／politics／2013－12／31／c－118787458.htm.

［2］刘俊杰，徐玉生.中国党际协商民主何以存在：兼析党际协商民主的特征［J］.求实，2013（4）.

［3］政协十二届一次会议提案审查情况的报告［EB／OL］［2013－03－12］.http：／／www.cpc.people.com.cn.／n／2013／0312／c64387－20763485.html.

［4］庄聪生.协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式［J］.中共中央党校学报，2006（4）.

［5］李君如.在推进协商民主广泛多层制度化发展中健全政协协商民主［EB／OL］.［2013－12－25］.http：www.cppcc.gov.cn／zxww／2013／12／25／ARTI1387932001580889.sthml.