去行政化背景下大学章程作用研究

吴 隽

（苏州市职业大学 党委办公室，江苏 苏州 215104）

去行政化背景下大学章程作用研究

吴 隽

（苏州市职业大学 党委办公室，江苏 苏州 215104）

以大学行政权力来源为切入点，分析大学的行政化形成因素和机制、具体效应和导致的后果，指出大学章程旨在规制大学权力的运行。从加快大学管理体制的简政放权、明晰大学领导体制的党政关系、厘清大学组织系统的管理模式、改变大学学术权力与行政权力从属关系等四个方面，探讨大学章程在大学的去行政化进程中发挥的积极作用。

大学章程；行政化；行政权力；现代大学制度；治理

一、大学的行政权力

国务院副总理刘延东在2013年8月的教育部直属高校工作咨询会议上强调，建设中国特色现代大学制度，要构建以大学章程为龙头的制度体系，完善内部治理结构，坚持和完善党委领导下的校长负责制，充分发挥学术组织作用，增强大学健康发展的内生动力。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。

大学的行政权力主要来源于四个层面。第一，学术权力的直接让渡是大学行政权力的内在来源，学术权力与行政权力并行是大学的组织特点和权力现象。其中，学术权力是大学精神所在，行政权力则维系着大学日常运转。第二，组织体固有的大学自治权是大学行政权力的基本来源，大学本身就意味着它具有或者获得了一定程度的自主权，即处理与教学、研究、课程直接有关的行政事务的自治权。第三，国家授权或者委托大学行使的行政权力是大学行政权力的官方来源，大学通过与政府的分权而得以行使部分教育行政权，这种权力依据国家法律和政府意志行使，并以国家强制力为后盾。第四，通过管理学校，而形成的被法律认可的权力是大学行政权力的重要来源，大学基于自己的发展规律和建设经验，逐步形成和确定一些标准与制度，并依此开展大学各项管理活动。

分析大学行政权力的来源意在促进大学治理结构，而大学章程建设的现实与直接目标是将大学治理结构制度化、法治化，其主要功用是确保大学权力的规范运行，以更好地实现大学使命、实现公共利益。另外，从法理上来看，大学作为行政主体，其章程作为国家法律的具体化和补充，应具有行政法的性质。因此，大学章程作为学校行政权力行使之产物，旨在规制大学权力的运行，淡化大学的行政权力。

二、大学的行政化

我国高等教育管理过程中过度强调行政本位，政府及有关部门处于绝对主导地位，行政权力突出，学校的自主权、自治权得不到有效发挥，致使社会力量、学术权力无法有效参与办学，教育决策与政策制定的科学性和民主性欠缺，教育体制机制缺乏活力。

现今我国大学由教育学术机构异化为行政管理机构的主要因素为：一是大学机构的级别化，我国大学作为教育学术机构而具有行政级别，这是计划经济条件下党政不分、政事不分、政社不分的产物。大学机构的级别化意味着大学从制度和体制上向行政机构靠拢，并最终成为行政机构的附庸。二是大学组织的科层化，科层组织遵从层级、分工明确、依章行事、理性决策和权责清晰等特性有助于提高大学的组织效率，由此形成了上下级之间纵向的控制与被控制的等级制度和“硬管理”方式，决策权最终集中于权力顶层。三是大学管理者的官僚化，大学机构的级别化和大学组织的科层化必然使大学管理者成为“官僚”且官僚化，进而致使官僚制度、官僚作风和官僚习气在大学蔓延和扎根。这些因素导致了大学的行政化。

大学的行政权力在学校行政化的效应为：一是大学的内部行政管理体制参照国家公共管理职能的行政机关来组织，这种组织架构导致大学与政府机构的组织方式趋同化，助长了大学的行政价值取向，阻碍了大学作为教学和科研组织体的学术价值取向。二是以行政机关的绩效模式来评价大学的教学科研活动，大学的评价考核机制以及人事政策等方面都用准行政绩效指标来衡量，使大学职能的评价体系与行政机关的评价体系趋同化，[1]非常不利于大学职能的有效发挥。三是大学的行政和学术管理按照国家行政机关的标准来执行，极易颠倒价值观念，出现因“位”高而导致“学”高的权力寻租现象，使大学权力的配置产生严重的失衡。上述表现导致的直接后果是：行政权力与学术权力的错位及盛行于大学的官本位、办学资源的行政化配置、学校和教师尊严的受损、学术的腐败、大学精神的沦落、对创新人才培养的阻碍等等。

三、大学的去行政化

大学的去行政化是指淡化高校的行政色彩，突出大学知识和人才产出的属性，既要求政府部门推进管办分离，也要求大学自身治理从观念和行动上剔除行政化，凸显专业化。[2]自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）提出“高等教育去行政化改革”以来，政府、社会和公众已经逐渐形成了去行政化的共识，即中央到地方，包括大学内部，各级各部门都要放权，放权给学校和教育者，改变目前的唯权力观。

在去行政化和推进现代大学制度建设的大环境下，如何处理大学与政府部门之间权力的关系、学校党委政治领导权与校长行政权之间的关系、行政权力与学术权力之间的关系，是摆在大学章程具体制定者面前的问题，也成为大学的去行政化的关键。

（一）加快政府对大学管理的简政放权

大学的去行政化着眼点在于强调大学的办学自主权。改变大学和政府的从属关系是为大学去行政化提供必要的前提条件。《纲要》要求：“明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。”《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》）第五条明确鼓励和支持大学以章程建设为统领，落实办学自主权，推动形成管办分离的新型高等教育管理体制。《办法》第三十一条规定了政府主管部门对大学的行政管理权限：有权制定教育规划，统筹安排高等教育事业的发展，即教育行政规划权；有权对大学进行监督，包括对大学的办学水平、教育质量、财务经费等监督，即教育行政监督权；有权对大学进行宏观指导、统筹资源配置，优化教育结构，即教育行政指导权，等等。[4]

就简政放权的发展进程来看，从政府包揽大学一切的局面转向以大学扩大办学自主权的局面，大学章程成为加快转变政府职能的必备制度条件，也随之形成了去行政化对权力的规制路径。一是要分权，逐步取消政府仍在掌控的一些不宜由政府掌控的权力，例如校长任免权、教育质量评价权等，调整行政行为空间，从“权力型政府”转变为“服务型政

府”。二是要放权，推进各级政府及其部门向学校放权、学校向院系和教师放权，建立政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。三是要监权，大学在接好权、用好权的同时，要同步设计监督制度，进一步加强校外监督（党的监督、政府监督、群众监督等）和校内监督（大学自律）。总之，大学章程要加强对权力运行的规制设定，这既有利于扩大和落实大学的办学自主权，也有助于大学与政府主管部门进入各司其职、各负其责的良性循环。

（二）明晰大学领导体制的党政关系

从大学章程的制度设计角度而言，党委领导下的校长负责制可以视为决策权与执行权分离的一种权力构架和制度安排，可以从党委校长各自的职责、权限、议事规则等环节，作出具有学校特色的规定。《办法》第九条规定了大学领导体制，要求大学章程将法律的原则规定具体化，根据本校实际增加实施细则与意见，以规范和细化去行政化的实施步骤，借以协调与厘清党委政治领导权与校长行政权之间的关系。例如复旦大学，系统梳理了党委常委会、校长办公会和党政联席会的职责界限，党委常委会主要负责学校“三重一大”决策，校长办公会主要负责学校日常行政决策，党政联席会负责研究需要党政共同参与决策的事项。

（三）厘清大学组织系统的管理

大学的组织系统主要由教学科研组织、行政管理组织和条件保障组织构成。行政管理组织和条件保障组织是为了提高大学行政管理效率和各个行政管理层级的执行力，实行科层化，从此意义上说是具有合理性的。但是，行政管理组织和教学科研组织有着本质不同的需求和要求。如行政管理组织要求层级化管理和“硬管理”，强调等级关系和纪律约束，按照职权依章办事；而教学科研组织则要求扁平化管理和“软管理”，强调学术自由、学术平等和宽松的教学科研环境，反对行政干预和“外行管理内行”。因此，去行政化的关键在于去大学教学科研组织的科层化。

（四）改变大学学术权力与行政权力的从属关系

改变大学学术权力与行政权力的从属关系是确立大学去行政化的制度环境。《办法》第十一条规定了大学学术管理体系的构建，明确了大学章程要进一步建立健全学术委员会规章制度，完善学术委员会组织框架结构和职能权责体系。大学章程建设要确立学术事项由学术人员主导、行政人员有限参与的原则，行政事项由行政人员主导、学术人员有限参与的原则。这是对学术权力和行政权力可能共同支配的事项进行判断的指导原则。[3]2014年《高等学校学术委员会规程》将《高等教育法》第四十二条关于学术委员会的规定，以部门规章的形式对学术权力和行政权力的关系予以具体规范和明确，强调并指出：“以学术委员会为核心的学术治理体系是大学治理结构中不可或缺的内容。”

社会转型期中的高等教育，绝对的去行政化只会导致大学的孤立无助。“政校分开，管办分离”中的“政”是指一种行政管理体系，指的是政府要和大学分开，管理要和办学分离。换言之，大学需要行政，但关键在于如何调整大学与政府部门之间的权力关系以及大学内部权力的纵向和横向的配置。[5]这也是大学章程建设的核心内容，涉及到了政府、公众、社会、企业、大学等多元利益主体。因此，大学治理是多元治理，而大学章程则以大学内部“最高法”规范的形式将这些或冲突或吻合的利益相关者加以协调，形成权力关系的相对独立、相互支撑、相互制衡的治理格局，为大学的去行政化改革发挥积极的作用。

[1] 湛中乐.通过章程的大学治理[M].北京：中国法制出版社，2011：51-72.

[2] 苟朝莉.大学治理模式的理性思辨“教授治校”与“教授治学”[J].国家教育行政学院学报，2013（4）：10-14.

[3] 韩春晖，卢霞飞.大学章程：我国大学治理模式的变革之道—以公立大学的公法人化为导向[J].上海政法学院学报，2011（6）：85-92.

[4] 祁占勇.落实与扩大高校办学自主权的三维坐标—高校与政府、社会关系的重塑及内部治理结构的完善[J].高等教育研究，2013，34（5）：26-31.

[5] 方芳.解读大学章程中的核心权力关系[EB/OL].(2013-06-14). http://www.jyb.cn/high/sjts/201306/t20130614_541760.html.

（责任编辑：宋现山）

A Research on the Functions of the University Regulations from the Perspective of De-administration

WU Jun
(Party Committee Offce, Suzhou Vocational University, Suzhou 215104, China)

Starting from the origin of the university administration power, the paper analyses its formation factors, mechanism, effects, and results, and points out that university regulations should aim to manage the operation of power, and probe into the positive role that the university regulations play in the process of de-administration in terms of accelerating the decentralization of the university management system, clarifying the relationship between the Party and politics of the university leadership structure, clarifying the management mode of the university organization system, and changing the affliation of the academic power and administrative power in the university.

university regulations；administration；administrative power；modern university system；governance

D638

A

1008-7931（2014）05-0058-03

2014-04-20

吴 隽（1978—），男，江苏昆山人，助理研究员，硕士，研究方向：教育管理。