粮食安全的内在含义与法律保障

曹 荠

（辽宁大学 财税法研究中心，辽宁沈阳 110036）

粮食安全的内在含义与法律保障

曹 荠

（辽宁大学 财税法研究中心，辽宁沈阳 110036）

粮食是最根本生活要素，粮食问题关系国计民生，粮食安全更是当今世界经济安全要素之一①《世界粮食安全首脑会议宣言》（罗马宣言），http：//www.fao.org。由于粮食安全是涉及生存的基础性问题，因而作为世界范围的重大话题，更需要确立粮食安全的内在含义。在中国，粮食安全问题尤为重要，但有关粮食安全存在立法层级低，内容不健全等法律问题，因此，面向国家稳定的条件和基础的粮食安全，有必要提出：即使是在市场经济条件下，也必须将法律保障作为粮食安全的重要制度保证。

市场经济；粮食安全；法律保障

粮食问题关系到国计民生，粮食安全问题关系到社会经济发展，在市场经济中，粮食问题有了作为交易的市场平台，虽然流动更活跃，但安全问题更复杂，风险也更明显，如粮食交易价格问题、粮食储备风险，粮食种植的自然灾害等。加强粮食安全的法律保障是规避粮食安全风险的最基本内容之一，也是极其容易忽视的内容之一。

一、粮食安全的内在含义

20世纪70年代初期，出现了全球性粮食危机，将粮价推高了200%，由此，粮食危机（Grain crisis）成为一个被经常提及的概念，并且，相对应的粮食安全也成为重要的话题内容，被不断讨论，国内外学者针对粮食安全有很多的研究，取得了一些成果的成果。1974年，联合国的粮农组织(FAO)曾经在“世界粮食会议”上，首次定义了粮食安全，即“所有人在任何情况下维持健康生存所必需的足够食物”。 联合国粮农组织总干事爱德华·萨乌马（Edouard Saouma）认为，粮食安全是“确保所有人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品”。一些研究粮食安全问题的学者，如布莱斯布朗、史密斯认为，通常意义上的粮食安全是国家粮食安全；摩纳尔认为，粮食安全概念反映了一个国家对其社会及其人民福利的理想期望和价值状态；柴田明夫将粮食安全分为基础粮食安全和次级粮食安全，对粮食安全提出更高要求。《世界粮食安全首脑会议罗马宣言》（2009年）对粮食安全进行了重新的界定，认为粮食安全包括可供应量、获取渠道、充分利用和稳定供应，营养是粮食安全概念中不可缺少的一部分①。联合国粮农组织将每年的10月16日定为世界粮食日（World Food Day，WFD）凸显粮食安全的重要性。在粮食危机或风险可能出现的情况下，粮食安全问题逐渐成为世界范围的重大课题②根据联合国粮农组织（Food and AgricultureOrganization of the United Nations，FAO）的数据显示，全球已有37个国家处于粮食危机之中。。

在中国，粮食问题从古至今都是重大问题，所谓“国以民为本，民以食为天”“为政只之要，首在足食”等古谚，均反映了粮食安全对国家安全的重要性。新中国成立以来，粮食问题一直是国家高度重视的问题，《农业法》明确写入国家粮食安全问题，从而将粮食安全法制化。

中国已基本解决“吃饭”这一基本粮食安全问题，然而随着耕地资源减少，粮食风险依然存在。自莱斯特布朗提出“中国粮食威胁论”以后，①莱斯特布朗利在其《谁来养活中国》一文中，提出“中国粮食威胁论”，引发一些国家对中国粮食问题的讨论。中国粮食安全问题也成为世界关注的问题，粮农组织年鉴的很多年份都专门对中国粮食问题进行分析。国内学者对粮食、粮食安全问题也有诸多研究，而近十年粮食研究成果很多，如雷玉桃认为中国粮食安全问题具有特殊性；吴志华认为传统的粮食安全概念与市场经济本身存在着本质冲突，不能用于指导市场经济下国家粮食安全，具体策略应予创新；洪涛认为在市场经济条件下，粮食安全的保障体系是综合体系;以及袁隆平提出“高价收购低价销售论”；中科院提出“中国耕地能养活15.65亿人”等。

笔者认为，“维持健康生存所必需的足够食物”仍然是粮食安全的内在要求，而对于健康生存所必需的足够食物的基本“维持”，则是粮食安全的基本内在意义，这种内在含义决定粮食安全具有现实意义和发展意义，粮食安全具有内在意义及重要性。

二、粮食安全保障存在的问题

对于粮食安全的研究，无论是国内还是国外，不论世界粮食安全或是中国粮食安全，都受到政府和学界广泛重视。目前，对中国粮食安全现状有各种统计数据和评价，对中国粮食安全保障也有一些探讨，并有一些解决建议和方法，然而同时也存在着研究不足。

从长远看，中国的粮食安全面临和警惕的问题，主要表现在以下几个方面：

(一)粮食生产水平不稳定

联合国粮农组织在某研究报告中，“世界农业的产量在过去的20年里年均增长2.3%，而在未来20年左右年均增长速度将只有1.8%左右”②http://www.fao.org。又如由于天气、自然灾害等对粮食生产的巨大影响，2012年美国遭遇了自1956年以来最严重旱灾，由于美国的玉米产量是全球玉米总产量三成以上，而出口量占全球交易量四成，因此美国玉米等农产品的供给状况对国际粮食市场影响极大③http://www.usda.gov；俄罗斯、乌克兰等多个国家也曾因天气灾害的原因导致粮食价格飞涨；菲律宾、朝鲜以及非洲的一些国家和地区也因恶劣天气而导致粮食严重短缺，等等。显然，粮食增量的降低和自然灾害对粮食安全极为不利。

随着全球化的发展，中国与世界市场体系密切联系，如粮食进口逐年增加，对世界粮食市场的依赖程序似乎也在加深，因此世界粮食产量的变化也影响了中国的粮食安全。对此，曾有人把粮食增产寄希望于现代基因工程，然而转基因产品人类健康的不确定、面临新危险的观点更多，因为“转基因技术可以帮助我们实现粮食安全……但是又有可能给国民健康、生态系统带来隐患”。此外，基因技术也会使农作物的多样性遭到破坏，而且，这些基因技术多为发达国家所持有，针对急需提高粮食产量的发展中国家来说，基因技术可能更高昂。粮食生产水平存在的这些问题，是不得不面对而又必须要解决的。

（二）基本资源不断减少

可以说，耕地和水是粮食生产的最基本资源，由于全球范围内的工业化、环境污染以及耕地的滥用、地下水的过度使用等原因，导致全球粮食生产资源急剧减少。在中国，有统计认为，粮食播种面积“平均每年减少4200万亩”，现在，另一不可或缺的水资源也日益匮乏。地球上真正可供人类引用的淡水，不到全球的1%。不论是发达国家还是不发达国家都面临水资源短缺这一资源问题。在中国，人均水资源占有量极低，不足世界水平的1/4，水资源分布也不均衡，从时间上看，夏季汛期占总降水量的70%以上，从地区上看，东南地区是西北的24倍，长江以南是长江以北的1.5倍；而水稻是中国人的主要粮食，“中国粮食绝大部分是直接消费的……如果遇到粮食产量大幅度下降的年份，将没有多少调整和回旋的余地”②。因此，水资源短缺对粮食安全构成严重威胁。

（三）人口逐年增长的压力

粮食是人类赖以生存的基础，人口增长最直接的结果就是粮食需求的增加。马尔萨斯曾消极地认为，由于生活资料的增长赶不上人口的增加，人口过剩是必然的，因此饥饿、贫困将如自然规律一样无可避免④1787年，马尔萨斯发表了《人口原理》，认为人口理论基于两个基本原则，其中，首要的是食物为人类生活所必需。。

世界人口和生活资料的增加若是一种客观趋势，粮食的需求也会越来越大，中国作为世界上人口最多的国家，人口每年增加近1600万⑤根据国家统计局的数据，2008-2012年中国每年人口增长分别将近1600万人。，因此，粮食安全是必须面对的问题。

（四）世界粮食市场对中国粮食安全的影响

国际粮食的产量每年约在22亿吨左右，中国的可耕面积与农业人口逐渐减少，对粮食的进口依赖度不断增加。2001年加入世界贸易(WTO)之后，中国的粮食市场全球化程度逐步提高，国内国际粮食市场日益融合，2006年－2008年，全球小麦、大米和玉米的价格上涨96.7%，国际粮价飙升，则出现了国内大豆价格的波动以及玉米价格由国际传导到国内的现象。有观点认为世界四大粮食公司（美国ADM、美国邦吉、美国嘉吉、法国路易达孚）几乎垄断了世界粮食贸易的70%以上，控制了从种子、机械到生产、加工、运输、批发零售的粮食全产业链。中国作为粮食消费大国，由于存在着粮食生产力水平、粮食基础生产资源、人口膨胀压力及粮食安全解决等现状，其是否可以主要依靠本国解决粮食供应、实现粮食安全问题，应当加以重视。

三、中国粮食安全法律保障问题

粮食安全是有公共属性的，本身具有复杂特征，粮食安全的保障手段也是多样的，包括政策层面、技术层面、管理层面和法律层面的保障等。而通过法律保障粮食安全是国际社会普遍采用的方式，国家通过完善粮食安全的立法，将有关粮食的生产、流通、交易以及储备等纳入到法制的层面，通过市场调节实现粮食供求平衡,保障粮食安全。目前，针对市场经济条件下的粮食安全法律保障的研究尚不足。

笔者认为，粮食安全法律保障是关于粮食安全的法律法规体系及其具体运行机制，是涉及粮食安全法律系统机制。

从中国粮食安全法律保障现状看，2002年修改的《农业法》专门规定了关于粮食安全的基本制度，这是中国第一次在法律中确定粮食安全。此外一些与粮食安全有关的法律法规，如，《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《种子法》、《中央粮食储备管理条例》、《粮食流通管理条例》、《食品安全法》等，也可说中国已经初步建立起包括粮食生产、流通、交易和储备等环节的粮食安全法律保障体系。不过，虽然已将粮食安全纳入法制保障的体系之中，但是，有关粮食安全法律保障还存在以下问题。

第一，立法层级低，缺乏保障粮食安全的基本法。目前，中国粮食安全立法较为分散，在粮食的生产、流通、储备和消费等领域分别制定相应的法律、法规和规章对不同的粮食法律关系加以保障，并没有统一的粮食安全立法，这是中国粮食安全法律保障的最大问题。

现阶段，中国关于粮食安全的立法除了《农业法》以外，其余涉及到粮食安全的一般都属于行政法规和部委规章，法律层级低，与粮食安全问题的战略地位明显不符。

第二，法律内容不健全。虽然，中国粮食安全已初步建立了包括粮食生产、粮食流通、粮食储备和粮食消费相关领域的法律制度，但在有关保障粮食安全的很多方面存在法律空白，如支持农业投入、粮食生产资源保护、耕地轮休、农业保险、粮食贸易法律规则等不健全。特别值得注意的是，中国粮食安全现有法律内容还存在粮食安全法律法规之间的相互矛盾和冲突。

第三，法律实施不完备。中国的粮食安全的法律规范基本上是实体法律规定，缺乏程序规范。如《农业法》中规定要建立粮食安全预警机制，但并没有预警机制的具体监督或者配套法规以及粮食安全预警实体及实施方案、程序等规定。同时，由于粮食立法目前是分散的，立法背景、立法部门的差异，导致粮食安全法律规定之间有不协调甚至冲突的情况，包括地方政府在制定具体的一些实施办法时，根据各地不同的情况对粮食经营资质又有不同标准，各地对粮食经营准入条件规定的不同，也使得粮食市场主体竞争不充分。

粮食安全对国家的发展极为重要，因此，应当加强对粮食安全的风险防范和对粮食安全风险的控制，这其中法律制度是最有力的保障手段。中国粮食安全的法律保障存在一些问题，更应从法律层面来完善，即，实现粮食安全法律保障体系的完善。

第一，提高立法层级，构建粮食安全的立法框架。保障粮食安全要以法律为准则，依法保障粮食安全。粮食安全不仅是法律问题，也是政治、经济问题，粮食安全问题，关系到社会生活各个环节，因此应提高粮食安全的立法层级，制定《粮食安全法》①2012年2月《粮食法》征求意见稿向社会公布并征求意见，我认为粮食安全的基本法侧重点应是粮食安全问题，因此称为《粮食安全法》更为合适。。

第二，完善粮食安全的法律法规，构建粮食安全法律保障机制。粮食安全的法律保障体系是一个完整的体系和统一的整体，应对粮食经营者市场准入条件作出相对统一的规定，并完善粮食生产与安全方面的立法，如，耕地轮休、农业保险以及粮食出口贸易的规则等，建立起粮食安全的法律保障制度。

四、结语

总之，粮食安全涉及生存基础，故“健康生存所必需”的粮食维持，是粮食安全的内在要求，这种基本“维持”是粮食安全的最基本内在意义。粮食安全保障在市场经济基础上，也要对粮食安全进行科学的法律制度安排，同时从外部环境看，根据WTO透明度原则，保障粮食安全更需借重于法律，完善粮食安全的法律保障是一个国家粮食安全的根本保证。

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DF413.1

A

1674－5450（2014）01－0061－03

2013－06－19

辽宁省科技厅软科学项目（2008401032）

曹荠，女，上海人，辽宁大学法学博士研究生。

【责任编辑 王凤娥】