解密新土改框架方案

降蕴彰

据报道，由国土资源部起草的《深化土地管理制度改革总体思路框架》的方案，在经过多层面讨论后，预计将于全国“两会”后小范围征求意见，进一步修改和完善，争取年内通过中央有关方面的审定并启动实施。

该方案提出了新一轮土改的目标和总体思路，确定了改革的重点任务，具体到农地制度改革，则主要集中在农地征占补偿、农村宅基地管理、集体经营性建设用地入市等三方面。

总体上，农地改革坚守的原则和底线是，坚持农村土地集体所有制、坚持保护耕地的数量和质量、坚持维护农民的合法权益、坚持节约集约利用土地。推进步骤是，中央定调、地方试点、总结经验，再对相关土地管理的一系列法律法规进行制定、修改和完善，在此基础上，才能实施全国范围内的农地制度大改革。

在下一步推进的农地改革中，除了对小产权房问题、农村宅基地流转问题，农地征占过程中的利益分割问题将是改革的焦点和难点。有专家提出，在中西部搞试点，应该将50%给村集体和农民，目前也有这样的案例，但这样的补偿方案，目前还没有得到国土部方面的认可。

地方试点先行

国土部最近一次就上述方案进行讨论是在今年2月18日，地点是在广州，现场主持的是一位国土部副部长，参加讨论的有广东、安徽、江苏、浙江、山东、湖南、湖北等省、市、区（县）的国土部门负责人，据说“现场的气氛很热烈”，提的意见和建议也很多。

因为新一轮土改是地方试点先行，所以在提意见和建议的同时，来参加讨论会的各地国土部门负责人也在积极争取进行土地改革的试点。广东是国内在土地改革方面走得较快的省份，在讨论会结束后，国土部副部长对参会的广东省国土资源厅负责人表示，希望“广东要做深化土地管理制度改革的先行者和排头兵”。后者当即表态，希望国土部把深化土地管理制度改革的试点放在广东，为全国提供经验。

由于土地改革涉及面很广，这次国土部选择试点，除了很多人关注的集体经营性建设用地入市、宅基地流转、农地征用制度改革等之外，还有更大范围内的土地增减挂钩深化改革试点、工矿废弃地复垦利用改革试点等。

目前国土部对集体经营性建设用地入市试点已经基本确定，广东的佛山市（不含顺德区）、东莞市，山东的潍坊市、青岛市、枣庄市，四川的成都市金堂县，重庆大足区等20多家市县进入该类试点行列。

广东、山东、四川等省市都在积极争取其它土地改革试点。在国土部确定的土地改革总体思路框架下，广东省已经提出，在农地改革方面，下一步将稳妥推动经营性集体建设用地使用权的出让、租赁和入股；推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点；落实多元化农地征用补偿安置机制等多项改革。

但对于很多人关注的小产权问题，国土部还是抓得很紧，基本上各省都有工作安排，年内还是处于“刹风治乱”的阶段，至于以后对累积的诸多问题如何处理，国土部、住建部等方面还在商讨研究。

由于农村宅基地在整个2.7亿亩的农村集体建设用地占比较大，现在市场对于下一步对农村宅基地流转问题也极为关注，国土部对宅基地管理制度的改革以及选择试点都极为谨慎，主要考虑是防止城市资本一窝蜂地到农村买房，防止城市房地产泡沫向农村蔓延。

国土部完成的《深化土地管理制度改革总体思路框架》将上报国务院，还须获得全面深化改革领导小组批准，才能最终实施。而对于每一类土地改革试点，国土部都要单项提出来，最后需通过中央有关方面的批准才能推进。至于相关土地法律法规的制定和修改，更会延至明年乃至更长的时期。

提高征地补偿

上述接近国土部的专家表示，在新一轮土地改革中，农地征占中的利益分配问题将是集体土地改革的重点和难点，究其原因，一方面是地方政府对土地财政还有严重的依赖，另一方面是政府还在主导土地资源配置。

现行的《土地管理法》对被征地农民的补偿，是按被征收土地的原用途，补偿上限不超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。在《决定》颁布之前，外界曾传闻土地补偿费将提高10倍，国土部多位官员曾都为此出面辟谣。目前国土部等方面正在商讨对农民提高征地补偿标准的问题，但预计短期内难以达成一致。

参与官方土地改革政策制定的专家中，有人提出先行在东部、中西部搞试点，分别按照不同的提高标准来对村集体、个人的补偿比例。在这方面，去年底深圳已经做出探索，集体建设用地转化为工业用地，村集体、个人获得了30%的增值收益；对于中西部，有专家提出来30%给县，20%给镇，其余都给村集体和个人。

但北京大学中国经济研究中心教授周其仁、国土资源部法律司原司长郑振源等专家认为，土地改革应该逐步形成一个“价格机制配置土地”的市场。这样改革的结果，就会使政府为公益用途实施征地的补偿，有条件“以市价为准”，而不是以法定的、政府定的、抑或专家或舆论定的任何其他补偿标准为准。

（作者为经济观察报记者）