优化交通运输结构是防治雾霾的关键之一

周新军

（中国铁道科学研究院节能环保劳卫研究所，北京 100081）

近年来，我国雾霾天气多发，不仅日数日益增多，而且影响范围越来越广，不少地方在某一时期集中遭遇数次雾霾天气。中国气象局数据显示，2013年12月初的一轮雾霾来袭，波及全国25个省份，100多个大中型城市，全国平均雾霾天数创52年来之最。安徽、湖南、湖北、浙江、江苏等13地均创下历史纪录。雾霾天气形成的原因是多方面的，除了气象条件，还有工业生产、机动车尾气排放、冬季取暖等因素导致的大气中颗粒物（包括粗颗粒物PM10和细颗粒物PM2.5）浓度增加。

显然，预防雾霾天气需要多管齐下，综合防治。2013年6月14日召开的国务院常务会议部署了大气污染防治十条措施，同时强调要突出重点。因此，就需要对影响雾霾天气的若干因素进行认真分析和准确定位，并根据这一定位实行重点突破，才能在短期内取得比较明显的防治效果。

1 机动车尾气排放是造成雾霾天气的最主要因素之一

在影响雾霾天气的诸多因素中，目前对哪个因素影响最大还有一定的争论。多数研究认为，机动车尾气排放对PM2.5的影响应该在20%～30%，作为大气污染主要来源之一是毋庸置疑的。有数据显示，巴黎、东京、洛杉矶三大城市的机动车排放占颗粒物来源分别是30%、28%和23%［2］。亚洲发展银行认为，虽然发达国家的温室气体排放仍然占世界排放总量的大部分，但是发展中国家尤其是亚洲国家的交通源排放近年来增长迅猛。预计在未来的25年内，全球交通源二氧化碳排放将增加57%，而由于发展中国家的汽车行业发展迅猛，其排放增长将占到80%。据研究，在北京市的大气污染物的来源中，汽车尾气约占总污染物的20%，工业排放污染物约占17%，工地施工扬尘排放污染近20%，外来的污染物约为20%［3］。目前，我国大城市中60%的一氧化碳、50%的氮氧化物、30%的碳氢化合物污染来源于机动车的尾气排放，城市污染已从“烟囱”型向“尾气型”转变。

因此，防治雾霾天气频发的战略重点之一是有效减少机动车尾气排放，应围绕这一战略重点制定一些长远的战略构想和近期的若干具体政策措施：首先需要调整和优化交通运输结构，优先发展绿色节能型交通方式，合理控制污染比较大的交通运输方式，如道路交通的发展；其次，改善交通工具的能耗结构，鼓励使用清洁能源，如天然气、电能等，严格控制燃油的消费，这是从源头上减少机动车尾气排放的战略性举措；第三是加强道路交通管理，出台一些强制性政策措施，包括整合道路的使用和更高效地利用碳金融机制来促进环保交通政策的制定等，可以收到比较明显的短期效应，通过政策的干预来使得人们对交通方式的选择更符合低碳化的要求。

2 交通运输发展及结构性矛盾

由于道路交通具有短途运输便捷性、经济性等方面的优势，首先赢得了迅猛发展的机遇，尤其是高速公路在过去的一段时间里出现了跨越式的发展，2012年中国已成为世界上高速公路里程最长的国家，超过了美国（8.8万km）。相比较而言，其他交通方式的发展长期滞后，尽管最近几年铁路发展突飞猛进，但由于多年的滞后发展，仍然难以弥补与公路发展的差距，其结果造成了综合交通运输网络结构的严重失调。这从各种运输方式线路长度的增长速度以及在综合运输中所占比重中得到充分的反映。

2.1 从运输里程看综合交通发展的均衡性

1978年以来各交通运输方式部分年份线路里程增长情况见表1，表1数据来源于《中国统计年鉴》历年数据。从运输线路增长速度来看，从1978—2008年，铁路里程从5.17万km增加到7.97万km，年均增长约930 km；道路交通从89.02万km增至373.02万km，年均增长约9.5万km。高速公路1988年才开始运营，至2008年增长至6.03万km，年均增长约3 000 km；内河航道出现萎缩；民航航班航线从14.89万km增至246.18万km，年均增长约7.7万km；管道运输从0.83 km增至5.83万km，年均增长约0.17万km。从中可以看出，道路运输里程增长最快，民航次之，铁路增长最慢，内河出现缩减。从环保角度看，这种发展方式显然是失衡和不持续的。

近几年，我国在综合交通运输发展规划中已逐步加快了铁路和管道运输的发展，内河航道运输状况有所改善。铁路经过5年的大发展，已从2008年的7.97万km增加至2012年的9.67万km，超过了1978—1998年铁路20年增长的里程总和。至2013年，铁路里程已突破10万km。尤其是投入运营的高速铁路已达到了1万km以上，占全世界高速铁路运营里程的一半左右。管道里程从2008年至2012年5年间增长了3.18万km，几乎追平了1998—2008年10年管道里程增长之和。从2008—2012年，道路交通里程增长了50.7万km，年均增长约10万km。其中，高速公路增长3.6万km，年均增长约0.7万km。至2012年，高速公路里程基本与铁路总里程持平。这说明，尽管国家致力于调整和优化交通运输结构，但力度仍然不够，效果还不理想。

表1 1978年以来各交通运输方式部分年份线路里程增长情况 万km

2.2 从运量看综合交通运输比例关系

运输能力和效率最终要反映到运量上来，如果交通运输基础条件的改善没有对运量产生实际上的影响，说明调整的力度很弱，那么也很难改变机动车辆占绝对比重的状况。因此，需要对各种运输方式的客货运情况进行比较分析。

1978年以来部分年份各种运输方式客运量在综合运输所占比重如表2所示，表2数据来源于《中国统计年鉴》历年数据。从客运方面来看，1978—2008年间发生了重大变化，铁路客运量在综合运输中所占比重从32.1%下降至5.1%，水运从9.1%下降至0.7%，而公路却从58.8%上升到93.5%，民航从0.1%上升至0.7%。公路运输几乎囊括了所有客运量，其他三种方式基本上处于拾遗补缺的尴尬境地。近几年，整个综合交通结构比例关系基本维持不变，尽管铁路建设已加快发展，至2012年底运营里程已经突破10万km，但仍难以打破这种结构关系。

表2 1978年以来部分年份各种运输方式客运量在综合运输所占比重 %

1978年以来部分年份各种运输方式货运量在综合运输所占比重如表3所示，表3数据来源于《中国统计年鉴》历年数据。从货运方面来看，1978年铁路运量在综合运输中占据着主导地位，公路和水运也发挥较大作用。但到2008年，铁路所占比重锐减到12.77%，而公路上升至74.1%。水运和管道运输所占比重有所降低。虽然各种运输方式的货运分担量在综合交通中所形成的比例关系要优于客运量，但仍然是一种“畸形”的结构关系，公路运输仍然占据着绝对的主导地位。

表3 1978年以来部分年份各种运输方式货运量在综合运输所占比重 %

由于道路交通发展过快，在运量上形成了对铁路和管道等运输方式的“挤出”效应，道路交通发展越快，全社会客货运输对道路交通的依赖性也越强。这也就是西方发达国家在经济高度发展、进入后工业化时代之后，演变成为“公路上的王国”（或者“汽车王国”）的重要原因之一。

显然，这种以道路交通占绝对主导的交通运输结构导致了机动车数量的大幅增长。从全国来看，1992年公路营运汽车拥有量为30.87万辆，到2012年已发展到1 339.89万辆，20年间增长了43.6倍；私人汽车从1992年的118.2万辆发展到2012年的8 838.60万辆，增长了436倍。从北京市范围来看，2012年机动车保有量达到了501.7万辆，总量仍在增长；从400万辆增长到500万辆只用了两年时间，如果2010年不实施摇号控制政策，机动车增长幅度将会更快。

3 调整和优化交通运输结构的发展战略

机动车过度使用的根本原因在于综合交通运输结构的不合理或者说失衡。因此，要减少机动车尾气排放，最根本性的举措是要调整和优化交通运输结构。考虑到我国是发展中国家，对于每一种交通运输方式而言，其需求仍然会有不同程度的增长。即使是进入了发达国家，道路交通仍会发挥比较大的作用，这是由于道路交通本身所具有的优势决定的。因此，完全限制一种交通运输方式的发展，而集中发展另一种交通运输方式，既不符合交通运输本身发展的规律，也无法适应客观需要。但是，可以通过发展战略和规划，更好地发挥环保型交通运输方式的作用，部分替代道路交通的发展，从而使各种运输方式既能实现优势互补，又能满足可持续交通发展的要求。

3.1 交通运输结构调整的方向

交通运输结构第一层次的调整涉及各交通运输方式的比例关系，由此确定其发展速度和规模。

1）按照节能环保的要求，首先要加快发展环保型交通运输方式，控制或者放缓污染型交通运输方式发展。具体而言，就是加快轨道交通、管道运输和水运的发展，重点是加快轨道交通运输的发展，主要原因是轨道交通具有速度优势，对道路交通替代性强，而且不消耗石油资源。水运虽然能耗比较低，但主要以消耗燃油为主，对水和空气仍有较大污染，而且由于其速度较慢，因而对公路运输的替代性不强。同样，管道运输范围比较窄，除了运输油（气），很难适合运输其他物资，因而对公路运输的替代性同样不强。

2）根据道路运输方式的不同，分别选取不同的轨道交通方式进行替代：

（1）市内交通优先发展地铁、有轨电车等轨道交通。近几年，我国地铁发展速度很快，尤其是一些特大城市包括北京、上海、广州等地的地铁线路已基本成网，在缓解城市交通压力方面发挥了巨大作用。2012年我国轨道交通运营线路总长度为2 058 km，全年客运量达到了87.2亿人次。北京地铁平均每天客运量达到了900万人次，高峰日突破了1 000万人次。未来数年仍需要进一步加快地铁的发展，最大程度地发挥它在缓解地面交通压力的作用。

（2）临近的大城市间交通优先发展城际铁路。目前我国多条城际铁路建成投入运营，包括京津城际铁路、沪宁城际铁路、沪杭城际铁路等。城际铁路主要优点在于运营车次密度大，间隔时间短，高峰时段几乎等同于地铁，一般情形下也可被视为“班车化”，大大方便了乘客，对短途公路运输产生不同程度的“挤出效应”。2008年8月至2009年7月，京津两地间铁路旅客运量累计达到了1 870万人次，比开通前增长了126%，其中高速动车组运送旅客1 585万人次。

（3）长途客运发展高速铁路，以放缓高速公路的发展。高速铁路的发展不仅使客运能力大幅提升，而且使既有线实现客货分线，大大提升了既有铁路的货运能力，从而对长途公路运输产生“挤出效应”，尤其对长途公路煤炭运输产生明显的替代效应。例如，一列2万t的货运重载列车相当于200辆运载能力在100 t左右的大卡车，这将会极大地减轻煤炭运输过程中对空气的污染。根据测算，京沪高铁开通运营后既有线铁路货运能力增加了近一倍，年货运输送能力达到1亿t以上［4］。京广铁路开通后，既有京广线丰台西至武汉北间每年可增加货运能力2 000万t［5］。

3.2 道路交通内部结构调整和优化方向

可以预测，随着政府干预政策的逐步到位以及人们对低碳交通重要性认识的不断提高，道路交通在综合交通运输中所占比重将会逐步弱化，但我国在今后很长一段时间内综合交通仍然将以道路交通为主，这个结构短期内很难改变。因此，优化道路交通运输自身的内部结构也是极为关键的。其调整和优化的思维大致如下：一是优先发展公共交通，合理控制私家车的发展规模，提倡自行车出行；二是从能源消费的角度进行规划，优先扶植发展新能源汽车，包括电动汽车、天然气汽车等，合理控制汽油车和柴油车的发展速度。

城市公共交通在运量上优于私家车，优先发展公共交通，有利于减少私家车的需求，从而减少一个城市的机动车保有量。小汽车具有方便性的优势，适合商务活动和家庭需要，但运量十分有限，因此，小汽车增多必然加剧整个城市的交通拥堵。从能耗的角度看，无论是公交车还是小汽车，都应提倡使用新能源，这一点十分关键。

4 调整和优化交通运输结构的配套政策

从西方发达国家交通运输发展里程可以看出，单纯依靠市场力量、完全放任各种交通运输方式自由发展很难对综合交通运输结构进行调整和优化，甚至会产生“负能量”，引导交通方式向道路交通为主的方向发展。因而，必需的政府干预政策是十分必要的。政府必须通过各种方法，包括整合道路的使用和更高效地利用碳金融机制来促进环保交通政策的制度等，以此来降低道路交通使用效率。

我国在这些方面也制定了一些政策，比如汽车牌照拍卖政策、摇号限购政策等，来抑制城市机动车的过快增长。从低碳和防治雾霾天气的角度来看，还远远不够，需要进一步深化和完善。

4.1 优先发展低碳交通方式

国家在制定未来交通发展规划和推进交通建设时，应重点和优先发展低碳交通方式，加快铁路和地铁等轨道交通，合理控制道路交通的发展，适度发展民航业。欧盟国家已将交通发展重点调整到发展铁路上来，并制定了相关政策。如德国在制定新交通网发展规划时，一个重要出发点是基于对生态和环境的保护，重视对环境污染小的运输方式——铁路和水运。而在投资方面，把对铁路的投资提高到公路之上。甚至在补充融资方式上，还将一部分载重汽车养路费用于铁路建设［7］。

从“十一五”末期以来，铁路建设取得了重大进展，到2015年，我国高速铁路网将基本形成。2013年国务院发布了《关于加强城市基础设施建设的意见》，其中提出“推进地铁、轻轨等城市轨道交通系统建设，发挥地铁等作为公共交通的骨干作用，带动城市公共交通和相关产业发展。到2015年，全国轨道交通新增运营里程1 000 km”。围绕轨道交通的发展，积极推进其他交通运输方式与之综合配套，搞好综合枢纽建设如铁水多式联运，发挥综合交通方式各自优势，提高交通效率，实现以较少的交通工具完成最大的运输量。

4.2 开征交通领域的碳税

自芬兰于1990年首次实施碳税至今，欧洲已经有15个国家实施了碳税。碳税是针对二氧化碳排放或者燃料含碳量征收的一种税，其课税目的是控制和减少二氧化碳排放。机动车碳税是碳税的重要组成之一，对机动车二氧化碳排放量征收课税，目的是引导消费者购买小排量机动车，减少机动车二氧化碳排放。交通领域的碳税可以分为两大部分，第一部分是针对交通燃料，即针对机动车用汽油、柴油等燃料的课税；第二部分是直接针对机动车所征的碳税［8］。

我国已开始着手研究环境税费改革的问题，机动车的污染排放将被列入环境税征收的范围。虽然具体方案还未形成，但可以肯定的是，购买高排量汽车的车主，将会比购买低排量的机动车的车主缴纳更多的机动车环境税。一旦实施，机动车车主将要为尾气排放买单。通过开征交通领域的碳税，一方面引导民众购买小排量汽车或者是新能源汽车，另一方面选择低碳交通出行。

4.3 征收交通拥堵费

交通拥堵费是指对行驶于拥堵路段上高峰时段的车辆征收额外费用，通过价格机制来调节车辆在城市路网空间和时间上的分布，达到减少路网交通拥堵的目的。

面临日益严重的拥堵现象，国外很多大城市如伦敦、斯德哥尔摩均选择了征收交通拥堵费政策，并取得了明显成效。以伦敦为例，这项政策的实施，使40多万人放弃了私家车而改乘其他交通工具。高峰时段进入市中心的车辆减少了44.5%，交通拥堵现象下降了30%，市中心区域空气质量明显改善。可以考虑在我国交通配套设施比较完善的城市如北京、上海、广州等地先进行试点，待取得经验后逐步加以推广。

4.4 对新能源汽车制定优惠政策

在短期内难以改造道路交通巨大的存量运输工具的情况下，对新增运输工具进行低碳化调整就是最现实的办法。具体方案就是加快新能源汽车的发展，实现机动车能源消费结构的优化，为此需要出台一套鼓励政策。

目前已出台的一些措施，比如对购买新能源车的价格实行补贴等，但还难以构成吸引力，需要从源头上降低新能源车购买成本和使用成本，包括增加电池研发投资以降低电池成本、完善充电（气）站、放宽上牌等方面出台优惠政策，真正让使用者买得起、开得起、维修方便，这样才会快速提升新能源汽车使用量，平衡机动车结构。此外，还应完善城市机动车管理办法，制定城市交通综合管理办法。通过这些综合管理办法，使机动车顺畅行驶，减少路途停车时间，才能大大降低机动车尾气排放。

5 结语

机动车尾气排放是造成雾霾天气最主要原因之一，因此在对雾霾进行综合治理的同时，重点要突出对机动车的综合管理。一方面，要从战略高度规划综合交通运输结构，确定以低碳交通为导向的发展目标，从结构优化和调整中放缓道路交通发展速度，从而延缓机动车增长速度；另一方面，各级管理部门需要出台整治机动车的政策措施，包括征收碳税和拥堵费，对新能源汽车购买和使用实行优惠政策，制定城市道路综合治理措施等，来保障机动车顺畅行驶，提高行车效率，最大程度减少尾气排放。

［1］ 李大庆.化石燃料燃烧排放是北京PM2.5主要来源［N］.科技日报，2013-12-31.

［2］ 李禾.机动车为北京贡献20%～30%的PM2.5［N］.科技日报，2014-01-03.

［3］ 吴月辉，余荣华，姜泓冰.北京PM2.5机动车“贡献”4%被低估［N］.人民日报，2014-01-03.

［4］ 沈文敏.京沪高铁将提升客货运输能力［N］.人民网，2011-6-23.

［5］ 孟斯硕.京广高铁贯通重塑运输格局［N］.中国证券报，2012-12-26.

［6］ 王新，何茜.雾霾天气引反思［J］.生态经济，2013（4）：18-23.

［7］ 黄民，张建平.国外交通运输发展战略及启示［M］.北京：中国经济出版社，2007.

［8］ 蔡博峰.国际机动车碳税对我国的启示［J］.环境经济，2011（1）：66-71.