社会资本办医的市场准入政策与退出机制研究

严惠兰 许静静

·卫生改革与发展·

社会资本办医的市场准入政策与退出机制研究

严惠兰①许静静①

公共医疗领域的诸多问题，公立医疗卫生资源的相对匮乏，凸显了社会资本办医的必要性。我国目前正积极倡导将社会资本引入医疗服务市场，并陆续出台了宏观政策指引。文章针对当前社会资本办医引导政策的现状与不足，从市场准入制度和退出机制两个方面提出完善措施。

社会资本办医 市场准入 退出机制 医疗机构

我国的医疗服务体系以公立医院为主导。来自《2011中国卫生统计年鉴》的数据显示，2010年公立医院13 850所，民营医院7 068所，公立医院数量是民营医院数量的两倍；2010年公立医院床位数为3 013 768个，民营医院床位数373 669个，公立医院床位数是民营医院床位数的8.06倍。可见，人民的医疗服务主要由公立医院承担。公立医院在保障人民的基本医疗需求及医疗保障方面发挥着举足轻重的作用。然而，随着人们生活水平的提高，以公立医院为主导的医疗服务体系仍难以满足广大人民群众的医疗需求，并且公立医院垄断地位所产生的弊端也被社会大众所诟病。“看病难，看病贵”的问题不仅为社会大众所不满，而且极大地阻碍了全面建成小康社会的进程。

为了充分发挥公立医院的公益性，缓解“看病贵，看病难”的问题，国家采取了一系列医改措施，但收效甚微。一方面，虽然公立医院定位于公益性，但医院维持日常开销，支付员工工资福利，购进大型医疗设备等所需资金数额庞大，而政府补助有限。因此，难免出现公立医院凭借自身在医疗行业的垄断地位而进行的逐利行为。有数据显示，2010年公立医院收入为9 699.23亿元，来自财政及上级补助收入为847.99亿元，仅仅占比8.74%。百分之九十以上的收入来自医院的自主经营，也即来自于病人，看病贵难以从根本上解除。另一方面，我国人口众多，医疗机构虽然总量多，但人均少，人均医疗服务量不足。并且，我国医疗卫生资源分布不均，大型优秀医疗机构多分布在中东部及沿海地区，且集中于城市，难以满足广大人民群众对医疗质量的需求。

将社会资本引进医疗卫生行业，开办医疗机构是解决上述困境的有效途径，也是医疗服务体系的发展趋势。以发达国家的医疗卫生体系来看，社会资本举办的医疗机构即通俗意义上的民营医院占医疗机构的比重较大。在我国，民营医院比重小，有广阔的发展空间。导致民营医院发展缓慢的政策因素正逐步放开，鼓励社会资本开办医疗机构的政策法规陆续出台。2010年12月，国务院办公厅转发发展改革委、卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见》，引起广泛关注，不少省份相继出台鼓励社会办医的法规，为社会办医带来契机。在鼓励社会办医的同时，如何完善相关法规，特别是如何规范社会资本办医准入与退出机制，从而使社会资本办医良性发展，是国家医疗卫生部门亟待解决的问题。

1 我国社会资本办医的准入政策与退出机制现状

1.1 积极推出宏观准入政策 2009年，国家发布深化医药体制改革的意见，明确对社会办医的态度。意见指出：要发展多元办医的格局，坚持公立机构为主导，非公立机构共同发展的办医原则，促进公平与效率统一，在政府主导的同时，动员社会力量参与，发挥市场机制作用，满足人们的医疗卫生需求。在随后出台的重点实施方案中，强调多元办医的重要性，鼓励民营资本举办非营利性医院。并指出民营医院在医保定点、科研立项、职称评定、继续教育、服务准入、监督管理等方面享有与公立医院同等待遇。这些政策为社会资本办医准入提供了有利因素。

1.2 现有宏观准入政策未得到充分的细化与实施 需要注意的是，2009年意见中国家着重鼓励的是民营资本办非营利性医院，对民营资本办营利性医院的具体准入条件并未作出详细规定。2010年，国家放宽社会资本举办医疗机构的准入范围。从单纯鼓励民营资本举办非营利性医院到鼓励社会资本举办非营利性医疗机构，支持举办营利性医疗机构，并从优先考虑社会资本新增医疗机构、非公立医院的执业范围、鼓励社会资本参与公立医院改革、境外资本办医等方面降低社会资本办医的准入门槛。这些政策确实为社会资本办医带来新的机遇，但相关实施细则的空缺又为社会资本办医的准入带来操作上的困难。

1.3 缺乏有效的市场退出机制 从我国目前的有关社会办医的政策指引来看，政策中心大多还停留在对市场准入政策部分的研究上，对社会资本办医如何退出尚没有得到充分的重视。市场主体退出机制是市场机制的重要组成部分。构建完善的社会资本办医的市场主体退出机制，是进一步促进医疗服务市场健康良性发展的客观需要。

2 我国社会资本办医的市场准入政策与退出机制的完善措施

准入制度是指政府为了克服市场失灵，实现某种公共政策，依据一定的规则，允许市场主体以及交易对象进入某个领域市场直接控制或干预的经济关系的法律规范的总称[1]。其表现是国家通过立法，规定市场主体资格的条件及取得程序，并通过审批和登记程序执行。市场退出机制则与市场准入政策相呼应，其关注的是通过合理设定市场化或非市场化的机制来规范市场主体的退出行为。该部分将针对前文所论述的问题和不足，提出我国社会资本办医的市场准入政策和退出机制的完善措施。

2.1 我国社会资本办医市场准入政策的完善措施

2.1.1 完善市场准入的审批制度。各级卫生行政部门应切实认识到社会资本办医发挥的积极作用，改革现有的审批制度，简化审批程序，缩短审批时间，降低准入门槛的同时不放松应有资格的审查，提供社会资本办医准入指导服务。在改革审批制度的过程中，各级卫生行政部门应采取开放的态度。一方面，以国家宏观政策为指导，切实放宽准入条件，为社会资本的进入提供便利。另一方面，应广泛调研，听取社会各界的意见与建议，尤其应关注已经或将要进入医疗服务领域的社会资本的诉求，论证其合理性，从而为审批制度的革新提供参考，建立公平合理的准入制度体系。需要注意的是，鼓励社会办医，并不意味着对社会资本无原则的妥协。在准入资格方面要合理设定准入门槛。对进入医疗服务领域的社会资本及其投资类型进行充分论证。并设置与准入制度相适应的监管体系，以确保社会办医与政府办医有序竞争。

2.1.2 结合国家宏观政策，逐一明确和细化规则。地方各级政府应充分结合国家宏观政策，在医院评级、税收、土地、医保、继续教育、人才流转等方面逐一明确和细化社会办医的细则及措施，为社会资本的准入搭建平台。尤其在人才流转方面，各级政府应促进医生由“单位人”向“社会人”的转变。目前的现状是，医生在不同医院的流动性很小。现实中鼓励医生多点执业的政策难以操作。究其原因，一方面，公立医院中医生类似于公务员的事业编制身份，使其不便于在不同医院中流转。医生也不会因民营医院中的高薪而轻易跳槽[2]。另一方面优秀的医生往往存在于大型公立医院中，属于医院的“私有财产”，医院不支持自己的医生多点执业。所以，如何促进医生的流动或多点执业，仍需政府从细则处入手，完善相关措施。

2.1.3 地方准入政策应充分结合区域资源状况。地方准入政策充分结合区域资源状况，不仅有利于进入医疗机构领域社会资本的发展，也会促进本地区的医疗卫生事业的发展壮大。各地应根据自身的区域特点，诸如地理位置、资源状况、人口密度、经济情况等，选择合适的社会资本开办适合的医疗机构。例如，东部沿海经济发达地区，可优先选择雄厚的社会资本，开办面向高端医疗需求的医疗机构。而西部欠发达地区，可从优惠政策上吸引社会资本参与设立基层医疗机构，满足社会大众基本的医疗需求。

2.2 我国社会资本办医市场退出机制的完善措施

2.2.1 明确以市场竞争机制为主导的退出机制。将社会资本引入具有公共服务性质的医疗服务市场，是一种向市场化靠拢的表征，社会资本愿意进入医疗服务市场，本身也是受资本趋利性特质的驱动。因此，社会资本的退出也应当按照市场竞争“优胜劣汰”的生存法则，建立以市场竞争机制为主导的退出机制。在市场竞争机制下，服务质量、服务价格以及响应速度等因素是市场主体能否长久生存的关键。在健全开放的市场竞争环境下，如果民营医疗机构服务质量过硬、价格公道，自然可以获取合理利润，持续发展；但如果民营医疗机构服务质量低下、乱设价格、欺骗患者，这样的民营医疗机构应当被淘汰出医疗服务市场。当然，市场竞争也有失灵的时候，如目前部分民营医疗机构虚假宣传、恶性竞争，给不少患者造成了极大的经济和健康上的损失。在这种情况下，政府监管部门就应设定合理的竞争规则，规范市场主体的竞争行为。

2.2.2 完善政府监管，建立适度的行政退出机制。社会资本在获得医疗市场准入资格，创办医疗机构后，要长久保持良好的医疗水平，保证优良的医疗秩序，需要政府监管部门的有效监管。政府监管部门应当完善规章制度，建立切实可行的动态监管机制来加以规范，将审计、医疗质量和患者满意度等纳入监管范围，对社会资本开办医疗机构的服务要素进行监督，督促其履行义务、守法经营。对违反经营目的、私自变更经营性质或谋取不当利益，损害患者合法权益的，医疗卫生监管部门要依法责令限期改正，情节严重的，按规定责令停止执业，并依法追究法律责任。在市场竞争机制为主导的退出机制下，辅之以适度的行政退出机制，对一段时期内不能有效完成医疗服务职能的非公立医疗机构，卫生、工商、民政等相关部门要依法予以取缔，促进社会资本举办医疗机构的健康发展[3]。

2.2.3 合理设立医疗机构注销登记程序，降低退出成本。从现行的企业注销登记程序来看，程序不够简化、规则设置不够合理，市场主体的主动退出成本过高，影响了企业通过正常途径合法注销的积极性。由于我国一直大力实施公立医院为主导的医疗卫生服务体系，各级政府相关行政职能部门应当协同卫生部门一起，结合医疗服务行业的特点，合理设定医疗机构注销登记程序，降低退出成本。如对个体诊所、小型医疗服务机构的退出，可以设置简易程序，提高退出效率；对于存在较多医患问题的医疗服务机构，以及社会影响较广的大中型医疗服务机构，应当遵从更为严格和规范的注销登记程序，将综合退出成本降到最低。

3 结语

公共医疗领域的诸多问题，以及公立医疗卫生资源的相对匮乏，凸显了社会资本办医的必要性。我国目前正积极倡导将社会资本引入医疗服务市场，并陆续出台了相关宏观政策指引。本文针对目前社会资本办医引导政策的现状与不足，从市场准入制度和退出机制两个方面提出了相关完善措施。

1 潘劲东.社会资本举办医疗机构准入制度的思考 [J].延边党校学报，2011，26(2)：50-51.

2 孙晓云.中国医疗服务市场准入制度的困境与出路[J].金融与经济，2007，7：27-32.

3 刘灿.社会资本举办医疗机构准入制度的法律问题研究[D].北京：中国社会科学院研究生院，2012.

·本文编校 朱 毅·

AStudyonthePolicyofMarketAccessandExitMechanisminDevelopingMedicalInstitutionsbySocialCapitals

YanHuilan,XuJingjing.

The affiliated Drum Tower Hospital to Nanjing University Medical School, Nanjing City, Jiangsu Province 210008

Because of the many problems existing in public medical service field and the shortage of public medical resources, it is absulately necessary to encourage social capitals in developing medical institutions. Now China is actively encouraging the introduction of social capitals to medical service market and a series of macro-policies have released in succession. The article proposed some improving measures from the aspects of market access system and exit mechanism based on the present situation and drawbacks in the development of medical institutions by social capitals.

development of medical institutions by social capitals market access exit mechanism medical institution

2013-11-15)

①南京大学医学院附属鼓楼医院 南京市 210008