深化财政专项资金改革的若干建议

陈少强 贾 颖

财政与税收

深化财政专项资金改革的若干建议

陈少强 贾 颖

一、以财力和事权的匹配作为财政专项资金改革的基本导向。

1.下放政府事权，并将相应的财政专项资金转化为一般性转移支付资金。流行的观点认为，财政转移支付由财政专项转移支付转为一般性转移支付是因为目前财政专项资金占比偏高(2012年中国财政专项资金规模约为1.9万亿元，占财政转移支付资金总规模的47%左右)。这种观点缺乏说服力，因为发达国家内部财政专项资金占比也大相径庭。欧盟财政专项资金占比普遍较高，而美国财政专项资金占比高达90%以上。因此，不能简单以国外财政专项资金的占比来确定中国财政专项资金改革方向。

笔者认为，财政专项资金转为一般性转移支付资金的关键主要不是因为财政专项资金的规模有多大，不是因为财政专项资金管理和使用存在这样或那样的问题，而是配合地方政府事权划分的需要，上级政府把本应由地方承担的事权交给地方，并把相应的财政专项资金并入一般性转移支付资金，以实现地方政府财力和事权的匹配，切实提高地方政府财政统筹运用的能力。

2.上收政府事权，并将相应的财政专项资金转化为政府本级直接支出。财政专项资金转化的另一条出路就是转化为中央或省级政府本级财政支出，纳入本级政府一般性预算的盘子。笔者认为，中国之所以出现将大量事权委托给下级政府，源于对市场经济的片面理解。长期以来，市场经济以市场化为本质特征，但政府特别是中央政府要承担必要的责任。尤其是在现代社会，中央政府不再仅仅充当“守夜人”，而是要加强和改善宏观调控和市场监管。中国是单一制国家，正在建立一个成熟的市场经济体制，中央政府的某些职能不仅不能削弱，而且要强化。从发达国家的经验来看，中央政府普遍实施大部制，中央政府在食品药品安全、能源、社会保障、司法、边境事务、跨流域河道管理、全国性的环境保护等方面承担相当大的责任。在当前地方政府承担一些委托性事权效率不高的情况下，建议上述中央委托性事权应由中央政府直接承担，而不再由中央和地方政府共同负责或者完全交由地方政府承担。相应地，省级政府也应将一部分事权(本应由省级政府承担的军队离退休干部养老金、医疗费等)承担起来。

3.保留政府事权，并将分散使用的财政专项资金进行整合。并非所有政府性事权都需要调整，不少政府间事权划分总体上是合理的，主要是财政专项资金过于分散、不利于提高效率，为此需要将这些资金进行整合和归并，以利于政府集中资金办大事。

整合财政专项资金在美国也有先例。1966年，美国联邦政府颁布一部综合的健康计划和公共卫生服务修正案，将原来的九个专项拨款合并成一个健康分类拨款，开启了财政专项资金整合的先河。尼克松执政期间，美国通过了综合就业和培训法案(CETA)、社区分类拨款体系(CBGS)两个分类拨款法案，财政专项资金进一步整合。到20世纪80～90年代中期，迫于联邦财政赤字的压力，分类拨款发展达到顶峰。

结合国内外财政专项资金改革的实践，笔者建议对中国财政专项资金进行进一步整合：

一是对同一个部门管理的性质和用途相近的财政专项资金进行归并整合，减少专项拨款项目。

二是要研究各部门之间专款的整合问题，对于目标、用途相同或相近的财政专项资金要尽可能地向实施的项目靠拢，引入美国整块拨款的财政专项资金形式，上级政府只对财政专项资金的支出方向做出规定，下级政府自主掌握具体分配和管理的权力，以真正做到资源共享，最大限度地发挥出资金的使用效益。

4.对其他财政专项资金进行清理。“清理”是对完成历史使命、市场可以替代、规模太小，以及多年结余的财政专项资金进行清理：

一是已经完成社会使命的财政专项资金。一些财政专项资金在历史上发挥过积极作用，但随着社会形势的变化，其历史使命已经完成，无须再保留。

二是市场可以代替的财政专项资金。一些财政专项资金设立的目的是培育市场发育和促进经济发展，随着市场供求形势的变化，市场逐步发育成熟，不再需要中央财政专项的支持。

三是规模太小的财政专项资金，这类财政专项资金规模太小，作用不明显。

四是对项目支出进度超过预算确定期限一年以上而形成的结余、滞留账上超过三年以上不用的财政专项资金结余等历年结余。

二、妥善解决财政专项资金整合中的新问题。

为使财政专项资金整合进展顺利，还需要注意三点：

一是减少部门阻力。政府从更高层面进行指导和协调，加强财政部门和其他政府部门的沟通和配合。财政专项资金整合要从社会上反映最强烈的项目入手，循序渐进，由易到难。

二是加强上下级政府协调。上级政府要对拟整合或者已经整合的财政专项资金进行研究，提早制定资金使用和管理办法，并征求地方政府的意见；下级政府要根据上级政府要求，加快预算执行进度，提高资金使用效果。

三是加强财政专项资金预算各环节的协调。在预算环节，研究制定财政专项资金中长期滚动预算，提高整合后的财政专项资金的编制效率。在执行环节，确定预算执行的重点和标准，推进预算执行顺畅。在监督环节，建立嵌入式财政专项资金业务流程支出监督机制，实现事前评估、事中控制和事后监督和纠正，推进财政专项资金内控体系建设。在绩效评价环节，抓紧制定整合财政专项资金绩效评价制度，引入独立第三方评价机构，提高财政专项资金使用效果。

三、提高财政专项资金管理能力。

在明确财政专项资金改革方向的基础上，也要注重财政专项资金的管理能力：

一是加强制度设计，堵塞制度漏洞。特别是尽量减少或者取消配套，增加地方政府财政执行能力。

二是提高政府财政专项资金的执行能力，主要是：加强培训，引入资金分配的竞争性分配，并针对财政专项资金在立项、分配和监管过程中存在的问题，提出进一步规范财政专项资金管理的相关措施。

(李摘自《中央财经大学学报》2014年第5期《财政专项资金改革研究》)