我国城市社区治理研究综述

常晟

（山西师范大学政法学院，山西临汾 041000）

我国城市社区治理研究综述

常晟

（山西师范大学政法学院，山西临汾 041000）

当前，我国的城市社区治理模式经历了由传统的行政型逐步向新型的合作型社区和自治型社区的发展，其基本过程是社会结构调整和社会经济体制改革，也是城市社区发展的必然趋势。本文采用文献研究法，分析了我国社区治理模式的主要类型、历史变迁和路径选择，并结合有关实践经验，探讨新形势下我国城市社区应采取的模式和理论依据，及未来研究方向。

社区治理；治理模式；民主；政府引导

一、社区的内涵及“社区治理”的提出

著名的德国社会学家滕尼斯在《社区与社会》一书中提出了“社区”这一概念。社区是由具有相同价值取向的人口组成，他们是关系密切、互相帮助、充满了人情味的社会关系和社会团体。在我国，最早由费孝通等人将“COMMUNITY”翻译成“社区”，并认为社区治理是指在社区这一地域范围内，通过细化多元化的权力主体对社区事务进行控制、参与和规范社区内的活动，进而满足社区需求、维持社区秩序。俞可平认为，社区治理的根本因素包括：一是社区治理的主体具备多样化和多元化。二是社区治理的目标除了实现既定目标，还要重视社会发展和完成特定的经济任务、注重社区的根本因素教育。三是社区治理中公共事物的行为主体，包含了社区组织全体成员与其密切的相关利益。四是社区治理实质是上下的权力运作模式之间的一种互动、多维度方式。

二、我国城市社区治理模式的历史变迁

中国的社区历史变迁主要经历了由单位制向社区制的发展。传统的城市社区治理模式在计划经济体制下产生和发展，深刻反映了当时的社会基层需要和国家意志。同时，国家是社会经济系统的唯一主体，通过高度集中直接干预行政管理体制，进行各方面的管理和监督，构成单位街居制的起源。改革开放后，传统的单位制开始动摇。随着单位制的瓦解，过去的单位街居制最先进行了转变，单位活动的非专业性弱化，许多社会职能向社区转移和回归，人们由原来从属单位、依赖单位变成走进社区、依托社区，新的社区制逐步形成。康宇在《我国社区治理发展过程以及现实困难》中提出城市社区管理的相关经验，分析了社会制度、单位制与街居制系统变迁的路径以及一些现实困境，但对今后的发展没有提出相对应的模式。魏娜指出，城市社区治理必须通过由行政型向合作互助型和自治型社区发展，今后发展的目标是社区街居制。社区街居制将逐渐取代单位街居制以及传统的街道体系，是目前的主流学者普遍认同的观点。毛子丹在《北京——社区治理模式演变的剖析》中，剖析了单位街居制逐步向社区街居制转变的进程。针对单位组织退出形成的管理空白，提出社区的外部力量介入尤为重要。一些学者也认为社区治理是国家权力自上而下的一种过程。

三、我国城市社区治理模式的主要类型

（一）单元和多元中心秩序的二阶中心

单元中心秩序主要强调低度运用公民社会理论，多元中心秩序强调高强度运用公民社会理论。还有的学者站在民主的研究高度上，深刻地指出社区主体之间多元化互动的合作，具有十分重要的理论依据和现实意义。学者李勋化指出，我国城市社区存在功能定位不准确，自治意识淡薄，主要原因是当前社区治理由单元中心秩序构建。李浩昇认为，城市社区的治理主体是多元力量介入。只有多元主体介入，才能塑造社区治理的基本结构，是解决和治理社区的根本方法。刘新论述了我国城市社区治理主体单一，当地政府干涉过多，多元中心秩序行为主体实现，能够深入推行社区治理变革，提高管理效率。

（二）行政型、合作互助型、混合型

1、行政型——政府起主导作用

此类型的主要特征是动员广泛的社会力量和社会关系，充分发挥政府组织优势，在短时间内迅速发挥社区治理的高效率。学者陈磊、高芳认为，我国城市社区治理建设中，政府通过弱化居委会、街道和其他社区组织的行政行为，完善社区治理结构发展的动力机制。王芳、李和中认为，在当前迅速发展的城市化推进中，只有政府起主导作用，社区才具备治理实力，而其它治理主体在现阶段情况下没有主导城市社区治理的能力。原因是我国市场经济底子薄弱，经济指数发展不平衡，市民缺少相关的社会经历，一些相应的民主制度不完善,第三方组织、社区组织和非政府组织等处于起步阶段。翟文瑜提出，由于政府的行为具有权威性和统一性，并且政府作为治理的坚强后盾，可以发挥更好的优势。通过以上观点可以判断出，大多数认同政府在社区治理中起主导作用。但是政府在社区治理中如何转变职能，如何进行权力监督和减少成本管理等都没有做出详细分析。

2.合作互助型——政府推动与社区自治相结合

此类型的特征是社区治理的主体不仅有政府组织，而且新增了第三方组织和社区内的自治组织。在法律范围内的社区自治组织权利得到保障，自治程度得到加强。社区资源开发以政府投入为主，辅以社会投入，并逐步增加其他渠道资源。有的学者指出，这一段时间内，政府和社会的关系开始发生一些新的变化，新生的社会组织开始在社区治理中起着重要作用。过去的政府组织和社会组织的关系由领导和被控制变成了指导协调与合作。郭蕊指出，当前有效的多元化中心治理秩序格局需要多元主体之间明确分工、有效合作。胡华分析了社区治理的难点和重点是政府与地方的关系，提出了现阶段社区治理模式最终要向合作模式过渡。

3、自治型——社区主导

自治型社区是以社区居委会为核心，结合社区和第三方组织，参与社区事务管理。张宝锋指出，在社区主导“大社会、小政府”的治理结构模式中，主要强调政府和社会的分工不同，认为社区治理主体就是社会组织、第三方组织和社区自治组织，它们在社区治理中起根本作用。有的学者采用对比分析方法，通过案例分析论证社区自治的可能性。李勋华、吴适以四川A市为例，寻找社区自治中出现的困境及对策。还有学者认为，社区治理的实质就是社区居民在社区事务中自己管理、不受政府影响。上述学者的观点均来源于西方传统政治学。强调自主的核心理论是行为的自治权，即社会公民独自表达自己权利的自主权、共同管理事务的自主权。根据我国的基本国情和现实情况，对于完全实现社区自治还缺乏必备的制度和社会环境。

四、我国城市社区治理模式的路径选择

经过大量的实践与发展，我国社区治理模式逐步形成，如：北京模式，深圳模式，成都模式和沈阳模式等。这些模式在一定程度上都推动了我国城市社区建设的发展，但其大都是在政府主导下进行建设，居民政治参与性低、公民意识不成熟、自治热情不高、社区系统化程度低。社区治理的发展和实践需要各种知识基础和理论源泉，当前主流学者们通过国家-社会、公共治理、多元主义和基层民主等一系列理论，开辟了我国社区治理的新途径。

（一）国家—社会理论

人类社会的发展本质就是国家与社会的二元互动过程。谢金林指出，国家—社会关系不仅建构城市社区权力体系，也构筑社区治理模式。社区制尽管对国家—社会关系进行了一定的革新，提高了社区自我管理能力，但是国家与社会在社区治理过程中自上而下的良性互动、相互合作并没有在根源上彻底解决。张卫认为，中国社会转型时期的社区治理应坚持多元化共同发展的格局原理，建立“政府主导，社会协调”的社区治理模式。一些学者指出，我国的社会权力运转中心仍然是以政府为主，政府可以推动社会发展，社会的组织能力需要政府引导。通过这一观点可以看出，社会自治空间的形成和发展都需要以政府行为为主导。也有的学者在现有的研究成果上进行审视和反思，认为公民社会与社区治理的形成有内在联系，都强调多元主体的共同参与。

（二）治理理论

治理理论兴起于上个世纪90年代。俞可平认为，良好的治理包括国家、市场、社会以及三者的内部合作，而且还包含了合作的权力与权利。刘娴静提出，社区治理模式的未来应该采取“竞争—合作治理”，就是由一个单一主体过渡到多元化的社区治理主体，治理过程由行政管理转变为民主协商，治理关系从依赖与保护转变为互助和信任。赵守飞、谢正言从治理本质入手，认为社区治理的核心——政府内部组织关系、政府与社会的关系、社会内部组织的关系，只有良好互动合作、完善合作机制、形成合作治理，才能解决各种问题。还有学者认为，合作治理理论的核心思想是倡导对公共事务的合作治理。

（三）公共治理理论

认为治理理论是在公共治理理论基础上，对社区进行培育建设，实施不间断发展，通过不同于其它市场的制度安排，以社区为载体，使社区公共事务由社区公民与其共管，这一理论对于我国构建服务型政府非常重要。田阡提出，政府是在社区治理过程中最起决定性作用的，代表了社区公共利益，它的主导作用能否有效运用，影响着城市社区治理的水平提升和完善程度。王力平提出，在社区治理中也需要政府角色职能的转变。一些学者认为，社区自治是一个有计划的变革，政府在建设中发挥主导作用。因此，政府在指导和培养自治的过程中，必须将权力下放，根据竞争—合作理论，建立与社区治理互动模式。

（四）基本民主理论

在经济体制发生转型、单位制不断走向衰落的背景下，社区成为新型的治理模式，是国家主导、个人发展与组织管理的载体和中介，是实现民主自治、基层民主发展的空间和场地，也是增强信任与合作，化解人际隔阂的家园。

（五）多元主义理论

多元主义理论强调多元主体在治理过程中的资源共享与权力配置。在城市社区治理模式中，多元主体在社区公共事务中处于主导或配合地位。王伟英认为，在多元型治理模式中，社区治理应该以“政府起主导，以社区组织为载体，以社区成员参与为核心”。胡祥提出，社区治理通过第三方组织与政府、社区自治组织的有效合作，其独有的资源整合，形成社区内部的力量，有效解决在社区治理中出现的各种问题。王莜桢在城市社区治理主体问题上进行研究和论证，认为城市社区治理要构建合理的主体互动关系。在完善的制度设计中，经过有效的社区资源整合真正走向“善治”和构建和谐社区。卢鹏展用合作博弈理论，构建了一种动态网络模型，前提是把多元治理作为城市社区自治基础，建立起多元治理主体的合作和共同治理模式之间的合作。

五、总结

总之，学者们从经济发展、行政改革和社会变革阐述了社区治理的路径选择。还有的学者从社区内部事务入手，分析了社区微观层面，解析了社区治理体制运行，提出了相应的社区治理模式，对于我国城市社区治理提供了借鉴和现实选择。但还有以下问题需要深入探讨与解决。

一是治理结构研究。无论是政府主导、合作治理型还是自治型模式，基本上都论述了治理模式的合理性，很少有学者具体回答政府、市场、第三方组织用什么方式参与社区治理。所有的这些问题，对于我国的社区治理都具有十分现实的重要意义。

二是主体角色的定位。目前学者们都认为社区治理需要多元化主体参与，但是在其具体参与过程中，主体参与、参与动机、参与主体角色的职能与地位等问题需要进一步研究解决。

三是社区治理需要实践与理论相结合。城市社区治理不仅需要理论基础，还需要实践操作。但当前学术界大部分都停留在理论阶段。

［1］魏娜.我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新［J］.中国人民大学学报，2003（1）.

［2］王芳，李和中.城市社区治理模式的现实选择［J］.中国行政管理，2008（4）.

［3］俞可平.全球治理引论［J］.马克思主义与现实，2002（1）.

［4］刘娴静.城市社区治理模式的比较及中国的实践［J］.云南行政学院学报，2004（6）.

［5］康宇.中国城市社区治理发展历程及实现困境［J］.贵州社会科学，2007（12）.

［6］赵守飞，谢正富.合作治理：中国城市社区治理的发展方向［J］.河北学刊，2013（5）.

［7］翟文瑜.中国城市社区治理模式的历史变迁与创新［J］.长春教育学报，2013（9）.

［8］郭蕊.论我国城市社区的治理模式选择［J］.长春工业大学学报，2008（5）.

［9］李勋华，吴适.城市社区自治建设的困境与对策研究［J］.城市发展研究，2011（12）.

［10］史云贵.当前我国城市社区治理的现状、问题与若干思考［J］.求索，2013（3）.

［11］刘新.城市社区治理困境与对策分析［J］.现代商贸工业，2010（21）.

Research Overview on City Comm unity Governance in China

CHANG Sheng
（Institute ofPoliticsand Law,ShanxiNormal University,Linfen,Shanxi041000,China）

At present,the city community governance in China has developed from the traditional adminis⁃trativemode to the new cooperative community and the autonomous community,whose basic process is the inev⁃itable trend of the social structure adjustment,the reform of social economic system,aswell as the city commu⁃nity development.By using the literature researchmethod,this article analyzes themain types,the historical de⁃velopment and the path selection of the community governancemodes.Furthermore,on the basis of some rele⁃vant practice experience,it discusses themodes that China should adopt in the new situation,the theoretical ba⁃sis,and the future research directions.

community governance;mode ofgovernance;democracy;governmentguidance

C916

A

1674-5078（2014）05-0071-04

10.3969/j.issn.1674-5078.2014.05.021

2014－06－05

常晟（1989－），男，山西大同人，在读硕士。主要从事社区治理中的政治参与研究。