论慈善基金会发展的制度环境

尹筱钰，高小枚

(1．湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙410081;2．长沙理工大学马克思主义学院，湖南长沙410114)

制度环境是指一系列与政治、经济和文化相关的法律、法规和习俗。是一种可供人们进行制度安排和选择的范围，使人们通过选择制度安排来追求自身利益的增进来受到特定的限制。慈善基金会作为一种非正式组织，它的发展离不开良好的制度环境的支持。只有在良好的制度环境的合理控制下，才能推动其发展。从中国的现实情况以及发达国家的实践经验来看，推动我国慈善基金会发展所需要的制度环境还需要有所改进。因此，构建一个良好的制度环境是推动我国慈善基金会发展的必然要求。

一 税收制度与慈善基金会的发展

不管是作为政府的正式组织或者是非正式组织，税收制度作为一种宏观调控的政策工具，在其中都起着十分重要的推动作用。税收政策不仅能有效地指导税收工作，它更是政府实现一定的经济与社会发展目标而使税收能动地作用于经济的积极过程或运行策略［1］。

目前，我国涉及慈善事业的税收政策和法律主要有《中华人民共和国公益事业捐助法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税法》等。这些税收政策与法律主要是针对三个方面的优惠政策，一是非营利组织自身;二是企业对非营利组织的捐助;三是个人对非营利组织是捐助［2］。目前法规政策的滞后已经成为制约我国慈善事业发展的主要障碍，在这种情况下，税收政策的积极作用尚未得到充分发挥，以致于慈善事业的发展并不能得到相关税收政策的规范和保护。

相关资料显示，我国现存的慈善组织只有中华慈善总会与中国红十字会等7家慈善机构是捐赠全额免税的。而英国早在1601年就已经颁布了《慈善使用法》，规定对慈善基金会予以优惠政策，免除慈善公益捐助者的税收，直至今日这一立法精神仍然存在。美国的慈善事业历史也相当悠久，那些拥有高收入的企业和个人，每年都会通过各类慈善机构进行捐助，金额已经超过7 000亿美元。相关资料显示，截止至2008年，美国有超过7．5万家基金会，总资产接近6 000亿美元，其中80%以上都属于独立的私人基金会。美国公民良好的慈善意识得益于其良好的运作方式。美国政府在1980—1990年代实行的税收减免政策极大地促进了私人公益捐赠的发展。1980年代美国2次下调个人所得税税率，推动慈善捐款从1981年的550亿美元增长到1 070亿美元［3］。表1说明通过减税政策，富人和穷人所拥有的绝对经济数额都有所上升，因此使得富人有更多的钱用于捐赠。这种增效作用远超过了由于减税降低了人们捐赠的机会成本而产生的“减效”作用［4］。中国政府如果要促进私人捐赠，应当首先考虑的是降低所得税税率。

表1 美国历年慈善捐款总额和相应的税收抵扣总额［5］(单位:10亿美元)

虽然我国的税收制度的建立一定程度上有利于慈善募捐，但很多方面依然存在欠缺。在税收优惠政策上，个人或者企业的捐赠只要不超过一定额度，政府就对其采取不纳税的激励政策，即与美国的“一定量捐赠不纳税”的制度类似。然而这一制度并没有发挥相应的作用，反而很大程度上阻碍了慈善捐赠的发展。原因何在?这种相同条款在中国与美国的慈善事业的运用上所产生的差异，主要是由于中国与美国的国情差异引起的。我国减免税收的范围也十分狭窄。适用范围只包括中华慈善总会、中国红十字会、中国残疾人联合基金会等7家特定的慈善机构，而绝大部分的民间公益组织只能获得部分的税收减免，而且纳税人直接向受赠人的捐赠不允许扣除。这也就意味着中国企业所得税法规定的减免税额的比例太小。我国对企业的慈善捐助的减免为年度应纳税额的3%以内，对个人的减免为申报所得额的30%以内［6］。这远远低于美国对企业10%以及个人50%的减免比例。在美国，盈利丰厚的大企业大部分是私人控股，只要捐赠额不超过3%就可以不用纳税。许多企业家为了声誉抑或是自身拥有的慈善之心使得他们常常做出大额的捐赠，如比尔盖茨就在2011年以280亿美元的捐赠额成为世界首善。而中国由于制度原因，大型企业基本都是国有控股，企业负责人无权支配企业资产和利润，正是由于国有资产的神圣性，慈善捐赠的话语权不归一人或少数人所有，使得公益捐赠困难重重。而当今中国民营企业家阶层的规模越来越大，所以我国的慈善基金会吸取慈善捐赠的着力点应该放在民营企业身上。但是，中国的民营企业大多数是中小企业，将免收税额的捐赠额度规定为应纳税所得额的3%，使得许多民营企业家都打消了进行慈善捐赠的积极性，因为这并不足以给他们带来带来足够的声誉，同时他们也不愿意在3%之外的捐赠之外再交税。中国企业所得税法规定，对文化事业的捐赠可在10%的应纳税所得额内扣除，而对救济性捐赠只在3%的应纳税所得额内扣除［7］，这证明进行救助性的捐助捐多了还要多交税，即使私人想捐赠，它也会选择前者而非后者。因此，中国在慈善基金会发展的税收优惠政策方面应当着实考虑当前的基本国情，不应该单纯移植西方国家的税收政策，从而抑制了企业家们对慈善事业的捐赠热情。

在美国，完善的的遗产税制度很大程度上刺激着慈善事业的发展。美国的遗产税、赠与税向来以高额累进著称，联邦政府从1916年开始征收遗产税并且使用超额累进制，并且分为17个等级，从18%至55%等。也就意味着遗产越多，所交税额越多。而且遗产受益人还必须先缴纳遗产税，才能顺利继承遗产，因此富豪的后代要继承遗产并不是一件非常顺利的事。但如果富豪捐助慈善事业，则可减免一定的税费。据统计，在美国，一些遗产继承人须缴纳的遗产税和个人所得税的联合税率可能高达所继承遗产价值的70%。美国独立商业联合会的统计数据显示，高昂的税费使得70%的美国富人的后代无法继承家族的产业。尽管一部分美国人鼓励取消征收遗产税，认为这将打击企业家创业的决心并且阻碍投资与储蓄。但更多的美国人则认为，这是为美国累积社会财富的一种方式。如果取消，将导致政府削减开支或提高其他税收，从而加重普通民众的负担，不利于经济和社会的稳定［8］。世界顶级富翁比尔盖茨和巴菲特甚至还于2010年成功劝说40个美国亿万富翁，使他们许诺把大部分的财富捐赠给慈善事业。巨额的捐赠除了美国富翁“回报社会”的思想境界外，规避高额的遗产税是最大动力［9］。富人们通过遗产税社会公益捐赠的免税条款，既能合法节税，又可以得到社会声望，何乐而不为呢?近年来我国拥有高额私人财产的人越来越多，这意味着私人捐赠在我国有着十分大的潜力。但是我国目前还没有开征遗产税，中国的传统从美国的经验来看，遗产税不仅对调整收入分配具有重要的作用，而且对慈善捐赠也具有很强的激励作用。

因此，促进慈善事业的发展作为我国构建和谐社会的一项战略决策，强烈的要求税收制度在这其中发挥作用。为了进一步鼓励人们参与慈善事业，提高社会力量捐赠水平，就必须构建一个良好的税收政策环境，激发公民慈善热情。而这又主要体现在在税收激励政策上。

第一，政府应该制定鼓励捐赠且切合国情的税收政策，降低所得税税率，通过减轻税收负担来提高公民慈善捐赠的积极性。首先，将缩小贫富差距、改善收入分配、促进慈善发展这种理念贯穿于始终，真正秉持着“国不与民争利”的税收理念，尽可能实行各种科学调研并对其进行定量分析;其次，要对尚未成熟的慈善团体落实免税甚至奖励政策，激励其募捐善款行为，根据《公益事业捐赠法》，纳税人的捐赠，免缴的税额只在3%以内。因此需要提高慈善捐款免税的额度，激励个人和企业进行更加明智的捐赠行为。

第二，政府或相关机构应该出台对应政策，针对目前免税申请程序过于复杂的问题，根据具体情况，放宽受助对象限制;针对个人或者企业捐赠者在申请退税时所面临的时间耗费长、经历环节多等问题，简化免税申请程序，剔除多余环节，允许企业和个人直接向慈善机构和受助人捐赠的慈善款在所得税前扣除。

第三，可以考虑逐步开征遗产税，开征遗产税不仅可以有效调节收入分配差距、减少两极分化、促进社会公平正义，而且能有效激发富人阶层支持慈善事业。我国目前还没有开征遗产税，但从遗产税对慈善事业的积极作用来看，应该早日对达到一定规模的遗产进行征税，同时辅助以相配套的遗产捐赠税收减免政策。这对推动我国慈善事业的发展具有积极的作用。

二 法律制度与慈善基金会的发展

法律制度是国家的最高权威，是慈善组织面临的政治环境，反应着国家对慈善组织在政治上的接受和支持程度［10］。各类慈善基金会进行各种慈善募捐活动，都需要系统而规范的方式来运作，如此才能产生广泛而良好的社会影响。自1980年代开始发展以来，我国的慈善事业经历了一个曲折的过程。如今，各个慈善基金会组织的活动备受社会共同关注，慈善的影响力和号召力也在不断增强，慈善事业在济贫解困、缓解社会成员危机、加强和创新社会管理、促进社会和谐方面发挥着越来越重要的作用［11］。但是在这其中，产生的问题和引发的一系列矛盾也不能忽视，慈善组织发育不健全、慈善内部管理失衡、慈善体制以及运行机制问题屡见不鲜，这些问题不得不让我们把注意力引到了慈善基金会的法律制度构建上。

欧美国家对慈善组织的法律的制定实施已经持续很长时间，从19世纪开始，各国通过不断的实践，法律体系和标准也趋于完善。英国的慈善法已经有400多年的历史，从1601年出台的慈善法到1853年就正式颁布的《慈善法》，经历了很长时间的探究。经过1993年的修改沿用至今。1860年成立了专门的管理机构“慈善委员会”，也一直延续至今［12］。日本于1998年通过了《非营利组织法》，这部法律明确了非营利组织的设立标准，减少了政府参与，在财产限制和审批程序上都有所放松，给日本慈善组织的发展创造了一个更加宽松、更加积极的环境［13］。并于2003年后经过修改后再度实施。

相比之下，中国与慈善相关的专门法律制度缺失，立法不足。目前政府颁布的法律法规主要有《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》、《民办非企业单位管理暂行条例》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》和《基金会管理条例》等，这一系列的法律法规虽然解决了中国慈善事业的发展和募捐的一部分现实性问题，但是始终存在许多的不足，需要进一步的明确和细化。近年来慈善事业中不断出现一些新动向、新情况、新问题，关系到慈善基金会的认定、注册、管理和监督，而这些在相关法律规定中几乎没有涉及。公益产权的保护、增值和转让则更加处于留白状态。同时，国家对于慈善组织的捐赠和登记的规定过于严格，实践和操作起来具有很大的难度。相比慈善事业发达的国家差距甚远，使得慈善组织募捐困难重重。因为在这些行政法规中，大部分都是教条式地列举程序，而没有将实际的组织情况纳入其中;注重民间组织登记成立的程序，而对公民的结社自由和权利的实体内容缺乏规范［14］。例如，1998年由于抗洪赈灾出台的《公益事业捐赠法》曾经为慈善捐赠的行为和规范提供过有效的法律环境。但是由于《公益事业捐赠法》出现在特殊时期，其调整范围并不适用于整个社会环境，政府在其中又过分扮演了重要角色，缺乏支持扶持力度，制度设计也存在严重缺陷，这对于解决慈善事业发展的许多现实问题并没有起到相应的作用，也难以适应我国慈善事业的发展。再如，2004年出台的新《基金会管理条例》中，尽管规定了基金会在组织、运行、监督的过程中必须维持透明度，但是在注册以及税收优惠上都存在十分严重的弊端。因此，目前我国慈善组织面临的法律制度环境总体上是不健全的，慈善组织面临严重的立法缺失，也就意味着慈善组织并不具备合理的法定地位。

在此基础上，现行的法律制度限制了慈善基金会的发展。我国基金会管理条例规定，基金会分为公募基金会和非公募基金会［14］。只有公募基金才被允许对社会公众进行募捐。而通常全国性的公募基金会由于宣传或影响力等原因，能筹集较多募捐资金，地方性公募基金会经常由于范围地域限制，而不能很好地发挥作用。我国政策虽然允许民间办公募基金，但是在基金会的主体资格以及管理和运作上实行了严格限制，使得民间慈善基金不能拥有合法的身份。正因如此，民间慈善基金就不具备募捐宣传的资格，在运作上也不能出具有效凭证，从而不能获得更大的生存空间。根据我国现行法律规定，民间慈善基金会若要合法化，首先需要通过民政部门注册，缴纳一定注册费，并且满足民间组织所需要是人数、资金、场地等条件，除此之外还需要挂靠一个业务主管部门。这种双重管理体制使得许多民间慈善基金会望而却步。与此同时，慈善基金会的募捐要求巨额的启动资金(全国性公募基金会不低800万人民币、地方性公募基金会不低于400万人民币［15］);即算是拥有启动资金，也很难找到一个可以挂靠的业务主管部门。深圳当代社会观察研究所所长刘开明博士提出，大多数政府部门不愿意做这些组织的业务主管部门。因此，一部分民间慈善基金会，只能选择进行工商注册登记，甚至这样一来，慈善基金会的性质就从公益组织变成了企业，成为了名义上的营利性组织。原本是非营利性的组织，却不得不缴纳和营利性企业一样的税，这使得民间很多试图进行慈善事业的个人或者企业丧失了积极性;另外更大一部分的慈善组织甚至没有注册，这样既没有挂靠的主管部门，也没有注册，就相当于非法操作一般，很大程度上降低了基金会的信誉度，而银行也不会给没有独立的法人资格的单位开设账户，资金运作就困难重重。百事可乐公司一度有意捐款，但是介于不能用本企业的名字便选择了放弃。再如，新的《基金会管理条例》提倡鼓励发展慈善基金会，表面上有利于民间慈善基金会的发展，但实际上是为官方公募基金提供便利，而民间基金会和境外基金会的劝募却因此受到限制，也就是说劝募市场在长时期内仍被官方基金会所垄断，其他基金会根本就没有开展募捐的机会［7］。法律制度环境的不利使得慈善基金会在我国的发展显得困难重重，因此必须建立一个能够符合当下中国国情以及规章制度的组织结构。

无规矩不成方圆，慈善基金会要顺理成章和健康发展，最重要的就是需要国家法律法规的健全。目前，中国涉及慈善事业以及公益捐赠的法律法规主要有6部，包括《公益事业捐赠法》、《红十字会法》等等［16］。首先，国家政府应该完善慈善机构相应法律，根据这些法律法规上涉及慈善公益事业(包括民间、官方、涉外等多个方面)的内容，针对具体情况，制定一部综合性的法律专门用于支持中国慈善事业的发展。其次，政府应该理顺与慈善组织的关系，建立对慈善组织的信任感，放开政策绑缚，赋予慈善基金会独立的主体资格，确立慈善机构独立的法人地位，让这类非政府组织能自主行使各项职能，承担应有的职权。对慈善基金会的建立可以放低门槛，实行备案制度，规范慈善基金会的准入，使其不再受到不公平的限制，但是更重要的是在其准入之后要加强并实施配套的法规制度，这样才能避免管理上过硬过死的现象。再次，坚持管理、运行的基本原则，建立一套完备的监督机制，以此规范慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等行为。取消现行法律规范中要求慈善机构必须有挂靠业务主管单位的规定，严禁慈善机构借募捐的名义进行违法犯罪活动，对进行偷税漏税、通过开展慈善活动进行洗钱等违法犯罪行为严格惩处。在信任的基础上，充分明确慈善机构的性质，提醒各类慈善组织勿忘所担负的使命，让慈善基金会独立承担起自己的民事责任。

十八大召开以来，中国进入社会体制改革时期，中国慈善事业的立法程序再次被提上了议程。发展慈善事业需要与社会经济同步，在加强社会主义核心价值体系建设、保障和改善民生等方面发挥应有的作用。在目前慈善法制现象的欠缺的情形下，针对新政策、新思想，我们更应该重视法制环境在发展慈善基金会中发挥的作用。

三 社会信任制度与慈善基金会的发展

社会规范是社会中一种共享的观念或思维方式。对于中国慈善组织来说，社会规范不仅造就了组织各项隐性规范，还为组织获取社会资源提供了通道［11］。

表2 中美NGO展的制度环境和现有状况比较［17］

西方一些国家的非政府组织(NGO)在国家和社会中发挥着与政府和企业等量齐观的作用，西方以非政府组织(以下简称“NGO”)为核心的第三部门在社会资金和人力资源中发挥着超过15%的职能和作用。正是由于这种非正式组织的兴起，并且在捐赠人和被捐赠人中间起到了强有力的纽带作用，西方慈善基金会才能以一种有组织、有效率的方式迅猛发展，并且实现了其良好的社会化和制度化。但是，在中国却一直未能发展出像西方慈善基金会这样具有权威性的慈善型非政府组织，以至于许多慈善基金会在募集善款时存在十分大的交易成本，甚至许多人处于对基金会的不信任感而不愿意捐赠，其潜在原因就在于社会结构环境的欠缺。从以下中国NGO与西方国家NGO相比表现可看出一些差距(见表2)。

在社会规范中，慈善基金会需要发挥的职能就是弥补政府在社会救助方面的空缺，从而政府才能有效获取社会资源来促进社会发展。国家通过税收、公债等方式来保证其财政来源，而这些来源都蕴藏在社会丰富的物质资源和人力资源当中，但是社会成员通常合理的约束了政府获取资源的方式，从而政府需要通过自身的维稳来维持其在公民心目中的地位。由于这种约束性，政府不适合直接参与到社会募捐活动当中，需要依靠慈善基金会之类的非政府组织来合法地筹集和利用社会资源。从而使得慈善基金会在政府力量尚有所不及的捐赠、扶贫等领域，发挥自身的能动性和反作用力，来充分调动社会中的资源，存进社会向更民主、更和谐、更稳定的方向发展。中国慈善基金的发展所面临的社会规范，主要包括社会信任、非正式规则以及文化习惯来对其进行约束，并形成自己的社会网络，从而建立起自己特有的慈善实现机制。

然而，一方面，慈善组织的公信力主要源于其透明的运作机制、完善的监督体系和健全的法律法制等，而在中国恰恰存在这些制度上的弊端。对于慈善基金会来说，公信力是其赖以存在的基石，一旦失去公信力，慈善基金会就像无源之水、无本之木，难以获得长足发展。几年前，由李连杰成立的“壹基金”由于各种原因在社会中出现了一定的信用危机，这就为缺失合理的慈善制度与运行机制的中国慈善事业敲响了警钟。近年来，章子怡的善款失踪事件以及郭美美事件的陆续出现更加使得慈善组织的公信力受到了大众的质疑。善款的去向，是慈善家和公众最关心的问题，而由于制度上存在的弊端，人们并不能从各种慈善基金会获得确实可靠的信息，在信息的获取上处于一个不利的位置。在这种信息不对等的情况下，这种偶然出现的事件就不可避免的的会出现在公众的强烈关注之下，同时，向这种负面信号出现一次，慈善基金会的公信力就会下降一分，经过长期的积累，公信力就会逐渐丧失殆尽，导致信任危机。

另一方面，政府对慈善事业的态度迟迟不明，包含着一种不信任的意味。中国慈善包括基金会在内的组织与国外许多慈善组织相比，具有很明显的不同，慈善组织总是与民政部门直接挂钩，虽然表面上是独立的慈善组织，但是却不能从政府中独立分离出来。南都公益基金会副理事长兼秘书长徐永光认为，我国大部分慈善组织都是从政府部门衍生而来，处在“由官而民”的转型中，自身生存和发展能力相当脆弱。这就意味着一部分组织还习惯于建立在政府体制上，对政府资源具有很强的依赖性，行政化、官僚化的气息浓重;一部分迫于生存压力，或禁不住市场利益的诱惑，将公众利益放在了经济利益之后，背离慈善的宗旨，存在诚信危机;还有很多没有挂靠主管部门的草根慈善组织，采用工商注册登记的办法登记为企业，因为没有合法的约束，在打着慈善的招牌“非法”做着好事。这些现象使得部分慈善组织在社会中的形象普遍信誉不高，显得能力低下，也更加激化了慈善组织的信誉危机，严重阻碍着慈善事业的顺利发展。同时，社会方面依然存在一种仇富心理，普通大众总是对富人以及其致富的过程存有一种极其强烈的不信任感。认为他们的慈善行为不过是一种赎罪行为。社会上有这样一种说法，认为许多富人并不是不想捐赠，而是害怕由于捐赠而导致自己名声在外，从而招致别人对其财富的关注。这也是很重要的一个原因。

慈善事业的发展离不开合适的社会环境，慈善行为的规范也无法单纯依靠法律和政策的约束，它更需要的是以社会诚信体系、公民道德、慈善意识、自主意识为基础［18］，由此形成良好的社会内部体系。

第一，应当培养有利于慈善基金会发展的社会文化及制度环境。政府应当着力解决这个层面上的问题，为个人或者企业的慈善行为创造一个良好的社会环境，切实实施税收优惠政策、制定及完善相关法律法规等，将个人及企业履行社会责任作为社会发展的一项重要内容。在完善全国统一的慈善法律法规和税收制度的基础上，塑造一个全民公益参与的氛围，慈善机构在运行中合法提取成本，真正让企业、个人在没有税额负担及制度门槛的条件下等融入到慈善基金会的良好构建中来，由此改善社会参与慈善公益的环境。同时，加强其本身的自律性，将慈善组织从政府的的襁褓中解放出来，再对慈善组织的管理和运作机制进行规范化管理，强化慈善基金会的制度建设，提高慈善组织公信力。这些对塑造一个良好慈善文化的外部环境都起着不可或缺的重要作用。

第二，需要培养慈善基金会的独立自主性，促进其合法化。组织机构行为中合法化机制具有强意义和弱意义两个层面［19］。隶属于NGO(非政府组织)的独立自主的慈善组织所需要的是强意义上的合法性。所谓强意义，是指组织行为、组织形式都是制度所塑造的，组织或个人没有自主选择性［19］。组织只有遵从强有力的制度环境，与制度环境同行，才能健康的生存下去。我国现有的包括基金会在内的慈善组织，大部分都是与政府直接或间接挂钩的，官办性质十分浓重，例如中国红十字会的慈善组织，其内部运作管理几乎是由政府全权操控并直接管理，完全丧失了其民间性和独立性而逐渐成为政府的下属机构。因此必须转变传统的政府和慈善组织的关系，祛除慈善组织的官方垄断，重塑慈善组织的民间性和独立性。

第三，提高慈善基金会公信力，构建全社会的诚信体系。我们应该逐渐完善制度体系，扩大公众信息量，重塑其公信力。公信力的建设通常是以社会监督为依托，公信力标准的执行主要包括机构自行审核、外界机构评估等方面。人们之所以怀疑，主要是因为信息量掌握不够，因此要拓宽公众接受信息的渠道，扩大其掌握的信息量，秉持着对公众认真负责的态度，并且应尽快研究制定“慈善民间组织评估标准”，制定一套适应慈善组织的运营、管理的标准化体系，根据统一标准对其进行评估、并向社会公布评估结果，只有确保其透明化，实行全民社会监督，才能确保公信力的有效稳固。

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