廉租住房专项资金绩效评价——以黑龙江省穆棱市保障性安居工程为例

●尚衍臣 王雁冰 攀传锋 宋笃刚 王惠霞

廉租住房专项资金绩效评价
——以黑龙江省穆棱市保障性安居工程为例

●尚衍臣 王雁冰 攀传锋 宋笃刚 王惠霞

一、廉租专项资金项目评价基本情况

（一）项目背景

为加快城镇廉租房保障制度建设，解决好城镇最低收入家庭住房困难问题，2007年，发展改革委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、统计局联合发布了《廉租住房保障办法》（建设部令第162号）；财政部为规范廉租住房保障资金管理，提高廉租住房保障资金使用效益，确保廉租住房保障资金专款专用，经商建设部、国家发改委、国土资源部、民政部同意，制定了 《廉租住房保障资金管理办法》（财综 【2007】64号）。两个文件确立了廉租住房的制度建设和廉租保障资金管理。其主要目标就是落实城镇低收入住房困难家庭的廉租住房保障、监督管理住房、规范廉租住房保障资金管理。

黑龙江省穆棱市房产处具体负责廉租住房的购建、租赁补贴、实物配租等日常管理审批工作。市民政、财政、计划、物价、建设、规划、土地、街道办事处和房地产开发等部门，按照各自职责协同做好廉租住房的相关工作。

（二）项目评价概况

穆棱市辖6镇2乡127个行政村，总人口30万，全市共有住房面积325万平方米，其中农村泥草房30万平方米，砖瓦房292万平方米，人均住房面积26.5平方米，砖瓦比例为90%。城镇低收入家庭共有3370户，6208人。低收入住房困难家庭2560户，4606人。

中央财政部、省财政厅于2008年开始陆续对穆棱市投入廉租住房专项资金，专项用于补助廉租住房保障工作中对低收入住房困难家庭租赁补贴以及购买、改建、租赁廉租住房的开支。2008年至2012年总计安排廉租专项3727万元，其中中央级3563万元，省级164万元，截至2012年末廉租专项资金累计支出3400.276万元，其中用于发放租房补贴1850.276万元，购买廉租房1550万元。

穆棱市的廉租保障方式主要是实行租赁住房补贴和实物配租两种方式，以发放租赁住房补贴为主。

城市低收入住房困难家庭，是指城市和县人民政府所在地的镇范围内，家庭收入、住房状况等符合市、县人民政府规定条件的家庭。穆棱市廉租住房保障对象标准是具有常住户口，在当地居住两年以上，人均收入在政府规定最低生活保障线以下的无房户和人均住房面积8平方米以下的住房困难户的“双困”家庭，以户为单位确定。

穆棱市申请廉租住房保障的低收入家庭，由户主按以下程序提出书面申请：

1、个人申请。申请人持户口簿、居民身份证、市民政部门核发的城市最低生活保障证及保障金领取证明、家庭成员收入证明、婚姻状况证明、家庭户籍成员身份证、住房情况证明、现住房租赁证(或合同)，向户口所在地社区居委会(或所在单位)提出申请，填写《穆棱市廉租住房申请审批表》。居委会经查验无误后，在《廉租住房申请审批表》上签署意见并加盖公章后，上报街道办事处。

2、街道办事处初审。城区街道办事处(或所在单位)按照对申请配租廉租住房家庭的住房实际困难程度和受理时间的先后顺序，对其家庭情况进行初审核实后，签署意见并加盖公章，上报市民政局。

3、民政局审核。市民政局对申请配租廉租住房家庭的收入情况证件、常住人口和户籍、房屋租赁证、房屋产权证、现住房情况、现居住现状等进行审核和实地核验，经审核符合条件的，市民政局签署意见后在申请人所在的社区居委会(或单位)进行公示。公示15日后无异议或异议不成立的，市民政局按照先低保残病户，后孤寡优抚户；先无房户后有房户；先老人后年轻人；先无业下岗家庭，后无职家庭的顺序排出先后报市房改办。

4、廉租住房审批。市房产处对市民政局上报拟配租廉租住房家庭情况进行资格复查、核实认定后报穆棱市廉租住房保障制度领导小组办公室批准执行。

已经获得配租廉租住房补贴的家庭，可持《廉租住房配租通知书》和有关手续与市房产处签订配租协议，租金补贴对象可持房产处批件到民政局按月领取租金补贴；实物补贴对象应与房产部门委托的廉租住房经营部门签订廉租住房租赁协议或合同，同时缴纳租金，合理使用房屋。

按照局领导的要求，非税中心决定对穆棱市廉租住房专项资金使用情况实施绩效评价。

（三）评价的目的和范围

廉租专项资金项目评价目的是为了解、掌握项目资金的使用绩效，项目实施效果状况，系统整理与分析项目实施中存在的主要问题，提出改善管理的建议，以更好地保障城市低收入困难家庭、规范廉租住房资金管理。

本次评价的范围是穆棱市2012年中央补助廉租住房保障专项资金《省财政厅省住房城乡建设厅关于下达全省2012年中央补助廉租住房保障专项资金的通知》黑财指（综）【2012】458号，专项指标金额644万元。

二、项目评价实施

评价时间2013年11月中旬至12月中旬，由非税中心成立绩效评价工作组。采取上下联动的方式开展绩效评价，由非税中心设置评价指标和标准，项目单位住房保障办先自评，再由财政局非税中心成立绩效评价的工作组进行再评价的方式对2012年度住房保障办廉租专项资金实施评价。

（一）组织形式

廉租住房专项绩效评价的组织协调工作由财政局成立的绩效评价工作组统一负责，采取上下联动的方式组织实施。一是由住房保障办负责绩效评价的组织协调工作，组建自评组，通过查阅资料、座谈、实地或电话调查等方式，全面掌握廉租专项的绩效情况，在此基础上，对照评价指标和标准打分，撰写廉租住房绩效自评报告。二是财政局绩效评价工作组对其再评价，由绩效评价工作组组织实施，在汇总、整理、分析绩效评价自评报告及资料的基础上，通过查阅资料、实地抽查、电话调查核实后，对照评价指标和标准打分，撰写廉租住房项目绩效评价报告。

（二）项目评价方法

结合廉租住房专项资金的特点，主要选择了问卷调查法、询问查证法、目标比较法等以下三种评价方法实施绩效评价工作。

1、问卷调查法。廉租补助专项项目具有较为明确的服务群体，且该项目绩效状况的优劣很大程度上体现享受补贴的低收入困难家庭通过领取补贴具体受益的程序，为此，非税中心依据该项目评价的具体指标相对应，设计了《廉租补贴对象电话调查问卷》、《廉租补贴对象调查表》等不同形式的调查问卷，根据住房保障办提供的享受廉租补贴的家庭名单，按总户数的20%比例，确定抽查计划，制定抽查计划表，以电话、走访等方式进行问卷调查，进而评价本项目取得的社会效益。

2、询问查证法。在廉租专项资金综合评价时，评价小组以住房保障办提供的材料汇总分析为基础，根据抽查计划表，以现场或非现场方式，向抽查对象以书面，口头方式，核查项目资料是否真实、合理，从而对项目做出初步的判断和评价。

3、目标比较法。根据住房保障办报表市政府批复下达的2012年度廉租补贴方案，将方案确定人数和标准与实际执行结果和政策目标进行比较，从而衡量廉租专项取得的实际绩效。

（三）指标体系

廉租住房专项资金的绩效指标体系的设计工作以非税中心为主，在充分与相关部门沟通、掌握项目状况的基础上，并征求财政监督检查分局的意见后，研究制定形成了廉租专项资金绩效评价指标体系。廉租住房专项的评价指标主要分为项目政策指标、项目管理指标、项目绩效指标三类，共包括项目目标意义、目标绩效、目标内容、中央补助资金政策、发放补贴户数、补贴发放程序、补贴管理、财政管理、社会效益、目标群体满意率等3个一级指标，4个二级指标，12个三级指标，同时对每个评价指标设定了评价标准和权重。为使各个评价指标得到足够的数据支撑，还设计了廉租补贴资金收支情况表、廉租补贴对象调查问卷、廉租补贴对象电话调查问卷等3张基础数据表，并与相应的评价指标和标准相对应。

（四）项目评价程序

廉租专项的绩效评价主要经过了前期准备、项目单位自评和财政综合评价等三个阶段，最终形成廉租住房专项综合评价报告。

1、前期准备。2013年11月初，非税中心具体组织实施廉租住房专项的绩效评价工作，并组成绩效评价组，完成廉租住房专项绩效评价总体方案的制定、评价方法的选择、指标体系和相关基础信息表的设置等前期准备工作。在此基础上，对住房保障办下发了《穆棱市财政预算绩效管理实施方案》（穆财发【2013】30号）文件，作为项目评价的文件依据。

2、项目单位自评。住房保障办按照廉租专项绩效评价通知和绩效评价相关制度，对该项目的绩效情况进行自评，按廉租补贴家庭10%的比例进行实地或电话调查问卷，掌握体现项目绩效的第一手资料，并完成绩效评价自评报告，于11月末前提交到财政局非税中心。

3、综合评价。非税中心绩效评价工作组采取实地调研和电话问卷相结合的方式，实施全面综合评价。

一是绩效评价组根据住房保障办的自评报告，汇总分析基础数据表，提出需进一步核实的问题，制定实地抽查调研方案，对抽查的对象和程序予以明确。随后按廉租补贴总户数的10%比例，进行实地和电话调研，并复核相关数据资料，掌握项目实施的绩效状况。

二是召开绩效评价小组会议，在综合住房保障办的评价报告、实地调研、电话问卷数据分析等情况的基础上，围绕项目总体绩效状况、存在问题、相关建议等内容进行交流与讨论。根据该项目绩效评价指标体系，分析定量指标得分的计算依据和过程，由小组讨论通过；小组成员交流各自观点后，进行打分。最后根据指标打分结果和小组讨论意见，形成廉租住房项目综合评价报告。

三、项目评价结论

（一）总体结论

评价小组在汇总、分析住房保障办提交的绩效评价自评报告及有关资料的基础上，按享受廉租补贴家庭总数10%的比例进行电话抽查，加上项目单位住房保障办调查的10%户数，此次问卷调查实际比率已达廉租补贴户数的20%即384户。并且对其中部分家庭就廉租补贴实施情况进行了实地抽查与核实，对照评价指标和标准进行评议与打分，形成廉租专项绩效评价报告。经评价，住房保障办2012年度廉租项目综合自评得分100分，财政局绩效评价组对其再评价得分85分，绩效评价等次为良好 （60分以内不合格，60-80分合格，80分-90分良好，90分-100分优秀）。

（二）取得绩效

2008年以来，住房保障办为推进穆棱市保障性住房建设工作，切实把对低收入人群住房保障工作的基础性和紧迫性任务来抓，充分利用中央、省级财政安排的廉租保障资金，积极发放廉租补贴，解决了保障低收入人群的住房问题，一定程度上维护了社会的稳定。

穆棱市城镇低收入家庭共有3370户，6208人。低保住房困难家庭2560户，4606人。

穆棱市廉租补贴发放标准是每月按15平方米补助，每平米补助5元，即1人家庭租赁房租补贴1440元，2人以上家庭租赁房租每人补贴900元。2012年计划发放租赁补贴1897户3373人，实际发放1922户，3426人，发放金额3542760元，当年专项结余 3267240元，同比2011年新增发放194户，299人，33万元。住房保障办已完成市政府对住房保障办下达的穆棱市低收入家庭困难租赁补贴任务，已发放补贴的家庭户数占城镇低保困难家庭的比率是75%，占低收入家庭比率是57%。

根据实地调查和电话调查结果汇总，按受调查的384户家庭都已收到住房保障办发放的2012年度廉租补贴，对住房保障办廉租补贴资金发放的方式100%家庭满意，对廉租补贴发放的及时性32%家庭满意，对廉租补贴发放的标准15%家庭满意，148户家庭提出希望能够提前发放和提高补贴标准。

廉租补贴项目涉及面广、开展难度大，经过五年来的工作实践，住房保障办能够及时发现问题，总结经验，并逐步解决问题，以创新方式提高廉租补贴发放的质量。比如由人工逐一发放改为委托银行代发，解决人力不足，发放困难，发放不及时，发放金额误差错误等问题。

（三）存在问题

第一，廉租补贴资金来源单一。发放的廉租补贴资金完全依靠中央、省的专项补助。

第二，保障性住房保障覆盖面不宽。目前穆棱市的住房保障，主要还是针对特困群体建设经济适用房和提供货币补贴，廉租房配给不足;对适宜于尚不符合特困群体的低收入群体、“夹心层”居民、刚毕业大学生、技术工人等群体，廉租房补贴规定的申报标准偏高，部分中低收入群体仍无法实现申请廉租房补贴的目的。2010年，国家已将保障对象从低收入困难家庭扩大到中等收入家庭，与国家所确定的保障对象相比，穆棱市经济适用房、廉租房补贴设定的收入标准由于过于严格，对于中低收入、中等收入家庭，不仅买不起商品房，而且由于缺乏公共租赁房等具体保障措施，也享受不到相应的住房保障政策。

第三，廉租补贴发放时间较晚，一般都是在年末，廉租补贴发放的档案管理不够完善，未能真正做到一户一档案，时时动态管理，完全公开公示。

第四，随着物价、房价上涨，房租金也水涨船高，廉租补贴的标准额度远远不能对低收入家庭的租房负担起到重要作用，受补贴民众普遍认为补贴偏低。

（四）主要建议

解决低收入家庭住房困难问题是一项长期而艰巨的工作任务。住房保障部门要不折不扣地按照国家及市政府的要求，切实履行公共职能，充分发挥公共职能作用，为解决低收入家庭住房困难问题做出应有的贡献。

一是积极探索多渠道筹集资金。目前住房保障办廉租住房保障资金的来源只有通过中央和省级财政的专项补助，建议研究制定优惠政策，报请市政府通过加强宣传和舆论引导，鼓励社会各界通过自愿捐赠等方式，多渠道筹集廉租保障资金，对于社会各界自愿捐赠用于城镇廉租住房保障的企业实行税收优惠政策等方式，积极筹集廉租保障资金。或者借鉴外地经验，用商业开发效益补偿保障性安居工程建设。努力探索商业运作模式，推动廉租房建设与商品房开发相结合，选择优良地段进行商业开发，将其增值部分用于保障性住房建设多渠道筹集城市廉租住房保障资金。

二是建议扩大保障性住房覆盖面、以实现廉租住房保障对象应保尽保为目标。完善廉租住房制度，加快穆棱市保障性住房的建设步伐，调整和完善土地供应结构，加大保障性住房土地供应总量。住房保障部门、土地储备部门应根据本地确定的住房保障发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及保障性住房供需状况等，定期编制保障性住房土地储备计划，制定实施计划的具体步骤和措施，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量土地，多渠道筹集保障性住房建设用地，按照廉租住房可以卖给低保、低收入困难家庭的政策，积极采取中央、省专项资金投入，政府适当补贴，低保家庭、个人合理负担的方式解决保障房实物配租。通过政策引导，让有购买能力的住房保障对象，自主购买政策性住房，从而实现解决低保住房困难家庭的住房困难问题。保证中央、省、市确定的廉租住房保障任务落实到位，确保低收入家庭住房条件明显改善，促进全市经济增长和社会和谐。

三是建议由市住房保障办将每年末发放廉租补贴调整为每年初发放，按户逐一建立廉租住房档案，并将低收入家庭住房保障变动情况及时在住房档案中予以记载，同时通过媒体（电视、网络）向社会公开公示。

四是根据城市经济发展水平、居民人均可支配收入、人均住房水平、市场平均租金、财政承受能力、保障对象的经济承受能力等因素，科学划定廉租住房保障对象收入标准、住房困难标准和住房保障面积标准，合理确定廉租住房保障方式、廉租住房保障和购建廉租住房计划，积极开展廉租住房保障调查摸底工作，根据调查摸底结果制定年度廉租住房保障计划，研究制定廉租住房保障动态管理制度，根据廉租住房保障对象的收入状况、支付能力的变化，适时调整廉租住房保障政策，动态调整租金减免或补贴额度，进一步完善公共租赁住房的申请受理渠道、审核准入程序，提高效率，方便群众。对于年度享受廉租住房保障的低收入家庭的收入状况进行跟踪复核，确认其是否可以继续享受廉租住房保障制度。对于不符合廉租住房保障条件的，应当停止发放租赁补贴、按照市场租金建立廉租住房保障退出机制，促进廉租住房保障工作的良性循环。

四、结果应用

（一）反馈整改

按照穆棱市财政支出项目绩效评价工作程序，2013年12月16日，财政局非税中心向住房保障办下达“住房保障办廉租保障专项支出绩效评价结果反馈书”，要求其针对廉租保障项目绩效评价报告反映的问题提出整改意见并认真整改，于2014年1月底前提交“住房保障办财政支出绩效评价结果整改报告书”。

（二）领导决策

为使市委、市政府领导及时掌握廉租补贴项目的绩效状况，财政局绩效评价小组向市委、市政府分别报送“穆棱市廉租住房专项资金绩效评价报告”，报告内容主要从绩效、问题和建议等方面对项目的执行情况进行分析与说明，为市领导决策提供参考依据。■

（作者单位：黑龙江省穆棱市财政局）